立法會
立法會CB(2)2725/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔號：CB2/BC/19/98
《1999年釋義及通則(修訂)條例草案》委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1999年6月21日(星期一)
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| 時 間 ： | 下午4時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室B
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出席委員 ：
何俊仁議員(主席)
李柱銘議員
吳靄儀議員
夏佳理議員
許長青議員
曾鈺成議員
出席公職人員：
- 律政司副首席政府律師(法律政策科)
- 單格全先生
- 律政司副首席政府律師(法律草擬科)
- 霍思先生
- 律政司高級政府律師(法律草擬科)
- 陳元新先生
列席秘書：
- 總主任(2)1
- 湯李燕屏女士
列席職員：
- 助理法律顧問6
- 顧建華先生
- 高級主任(2)5
- 林培生先生
I. 通過1999年5月17日會議的紀要
(立法會CB(2)2335/98-99號文件)
上述會議紀要獲確認通過。
II. 與政府當局舉行會議
(立法會CB(2)2270/98-99(01)號文件)
解釋《基本法》的規則
2.關於政府當局的文件附錄I第1段提到，《基本法》沒有訂明用以解釋其條文的規則或指引，許長青議員詢問，政府當局會否考慮將缺乏解釋《基本法》的規則的問題，向中央人民政府或全國人民代表大會常務委員會(下稱"全國人大常委會")反映，並建議設立解釋的機制。
3.副首席政府律師(法律政策科)表示，該事宜已超出《1999年釋義及通則(修訂)條例草案》(下稱"條例草案")的涵蓋範圍。但無論如何，在對《基本法》作出釋義時，一般需要考慮條文的正文、文意及有關的外在材料，以確定其目的。對《基本法》及條例作出釋義的規則大致相同，即兩者的條文均須根據文意和目的來解釋。但關於香港特別行政區(下稱"香港特區")自治範圍以外事宜的《基本法》條文，則須根據《基本法》第一百五十八條作出解釋。他強調，條例草案主要規定，若條例的正文有歧義，在釋義時可使用有關的外在材料，而條例草案只適用條例而非《基本法》的解釋。
條例草案對解釋《基本法》的影響
4.夏佳理議員質疑政府當局的意見，即條例草案不會對《基本法》的解釋構成任何影響。副首席政府律師(法律草擬科)表示，若委員關注到條例草案對《基本法》的影響，政府當局可動議措辭大致如下的委員會審議階段修正案："第19A條的條文不影響適用於解釋《基本法》的法律的運作。"。
5.吳靄儀議員認為，擬議委員會審議階段修正案可以有兩個不同解釋，即
- 在解釋《基本法》時，法庭不受擬議第19A條所載各類材料約束；或
- 在解釋《基本法》時，法庭不得使用擬議第19A條所載各類材料。
若採納後述解釋，在解釋《基本法》及條例時便會有兩套不同的規則。立法設定兩級解釋制度殊不可取，並會阻礙解釋《基本法》的規則的發展。
6.副首席政府律師(法律草擬科)回應時表示，建議的委員會審議階段修正案僅旨在規定擬議第19A條不適用於《基本法》的解釋。副首席政府律師(法律政策科)重申，《釋義及通則條例》(第1章)不可用於解釋《基本法》。此情況與1997年7月1日前的情況無異。在1999年7月1日前，第1章亦不適用於《英皇制誥》(香港當時的小憲法)的解釋。建議的委員會審議階段修正案不會設立兩級解釋制度，其目的只是向法庭提供協助。
7.主席認為，香港特區立法機關雖然不能通過法律，規定全國人大常委會在解釋《基本法》時須受約束，但或許可以制定條文，例如藉擴大條例草案的範疇，規定法庭在解釋《基本法》時須受約束。
立法機關在憲政上是否有權就解釋《基本法》的規則制定條文
8.關於政府當局的文件附錄I第11段，夏佳理議員質疑政府當局的看法，即香港特區立法機關在憲政上不能夠制定條文規管《基本法》的解釋。他表示，由於《基本法》部分條文規定它們須藉本地法例實施，因此，該等本地法例或有需要訂明《基本法》條文中有關用字的意思。
9.雖然副首席政府律師(法律政策科)同意法例條文可訂明《基本法》條文有關用字的意思，但他表示立法機關不能夠制定法例，訂明法庭應如何解釋《基本法》。《基本法》第一百五十八條已規定，法庭及全國人大常委會有權"自行"解釋《基本法》的條款。
10.李柱銘議員認為，政府當局在其文件附錄I第12段就立法機關制定關於解釋《基本法》規則的條文是否符合憲法一事所提出的論據，未能令人信服。他詢問，有否一些解釋條例及《基本法》的準則僅可用以解釋一類條文，而不適用於另一類條文。他指出，根據《基本法》規定，普通法繼續在香港適用。由於普通法包括釋義的準則，他詢問，法庭在解釋《基本法》時，可否使用該等準則。
11.副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，法庭雖然可使用普通法所訂的釋義準則，但亦必須承認在憲法上，普通受《基本法》條文約束。舉例而言，《基本法》第十一條訂明"香港特別行政區立法機關制定的任何法律，均不得同本法相抵觸"。他補充，立法機關沒有權力強迫法庭使用任何釋義準則，因為《基本法》第一百五十八條已賦權法庭"自行"解釋《基本法》的條款。
有否需要提出條例草案
12.吳靄儀議員質疑條例草案是否必需。她表示，若某條例的任何條文有歧義，根據Pepper v Hart一案，若干材料已可用以協助釋義。再者，普通法的發展已超越了Pepper v Hart一案。據她所知，除非條例草案獲得通過，否則，沒有任何在條例草案內提述的文件是法庭不可以考慮的。她表示，解釋法律必須靈活變通。由於法庭必須考慮所涉及的情況和特定問題，她認為條例草案的建議在釋義法規方面未必會帶來任何幫助。夏佳理議員補充，香港議會的情況與Pepper v Hart案中的情況有很大分別。根據Pepper v Hart將釋義規則編纂為成文法則未必恰當。
13.李柱銘議員亦質疑條例草案是否必需。他表示，普通法將在香港繼續適用和發展。倘若以澳洲有關法例為藍本的條例草案獲得通過，政府當局此舉或會使香港的做法有別於其他普通法適用地區的做法。他補充，條例與屬憲法類文件的《基本法》不同，他又表示對於將解釋條例的原則用於解釋《基本法》有保留。
14.副首席政府律師(法律草擬科)表示，擬議第19A(7)條已特別確定普通法的地位，該條文規定："本條的條文對適用於任何條例內任何條文的釋義的普通法，具增補而無減損作用"。副首席政府律師(法律政策科)在提述政府當局的文件附錄I第16及17段時表示，將普通法的規定編纂為成文法則的做法並非前所未見。條例草案僅旨在節省訴訟費用和時間。擬議第19A條訂明與釋義法規有關的各項主要材料。如此一來，訴訟各方在提出該等材料時便無需援引案例，而法庭亦無需花費時間爭論可否接納該等外在材料。吳靄儀議員懷疑條例草案是否確實可節省開支，因為減少複印案例的數目會與增加複印立法會議事錄的數目相抵銷。她認為，複印法官經過深思熟慮作出的判詞較政府官員及立法會議員的演辭更為有用，因為後述人士只是熟悉立法的程序，而非法例的釋義。
15.吳靄儀議員反對制定任何法例，規定法庭應如何解釋法例。副首席政府律師(法律草擬科)回應時表示，擬議第19A條並沒有訂明法庭應如何解釋法例。該條文絕不會對普通法所訂的釋義規則造成任何限制。它僅旨在將任何條例內任何條文有歧義時可用於釋義的外在材料清單編纂為成文法則。
條例草案會否更改釋義規則
16.主席表示，據其所知，Pepper v Hart一案的判決涉及某條例草案的提交人在動議二讀辯論時作出的發言。條例草案的擬議第19A條似乎將可接納的材料範圍擴大至其他外在材料。副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，條例草案的目的是清楚訂明在對條例作出釋義時，法庭可接納擬議第19A條涵蓋的所有外在材料。條例草案只是將釋義法規的規則編纂為成文法則。吳靄儀議員認為政府當局在法例中訂明法庭應如何釋義法規，該做法改變了現有法律。副首席政府律師(法律政策科)重申，條例草案只是要除去釋義法規輔助材料清單中的不明確之處，並不會更改釋義規則。
17.吳靄儀議員表示，雖然在條例草案二讀辯論時可強調擬議第19A條將不適用於《基本法》的解釋，但法庭仍可就該條文是否適用於《基本法》進行辯論。她認為最理想的做法是不要制定任何對法庭在解釋法規時具有約束力的法例。副首席政府律師(法律草擬科)重申，政府當局可動議措辭大致如下的委員會審議階段修正案："擬議第19A條的條文不影響適用於解釋《基本法》的法律"。政府當局將採取措施，以確保在援引擬議第19A條時，任何解釋《基本法》的原則均不會受到任何限制或排斥。副首席政府律師(法律政策科)表示，擬議第19A條將不會對法院有任何約束力。它只是列出甚麼材料可予接納。法庭可在適當情況下隨意參考該項擬議條文所列的材料。
18.李柱銘議員認為，法庭應可靈活處理個別案件。副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，擬議第19A條不會影響法庭在釋義方面的靈活性。
節省法庭時間
19.關於在制定條例草案後可節省的法庭時間，副首席政府律師(法律政策科)舉出下列例子：若代表律師打算提出某條約用以釋義法規，他只需要援引第19A(2)(d)條。如此一來，法庭用於評定外在材料是否可予接納的時間便可大大減少。法庭亦無需多花時間爭論某項材料是否可予接納及是否有用。
20.吳靄儀議員不同意此見解。她表示，某項材料是否可予接納須視乎法庭的決定。李柱銘議員補充，若代表律師打算根據第19A(2)(c)條提出某項外在材料，他必需首先根據第19A(1)(a)條解釋為何有關條文有歧義。因此，法庭仍需費時決定該條文是否有歧義。曾鈺成議員補充，即使某一方的代表律師聲稱該條文有歧義，另一方的代表律師可能並不同意。在該等情況下，法庭仍需用上很多時間爭論該條文是否有歧義。
21.吳靄儀議員要求政府當局提出證據，以說明在過去使用外在材料釋義法規已節省或引致的額外開支，並提供預算可節省的開支數額。
條例草案建議改革法律，抑或將現有規則編纂為成文法則
22.主席詢問，倘沒有擬議第19A條，條例草案的提交人作出的發言可否提交法庭。他表示，擬議第19A條在使用外在材料方面賦予的權力，似乎較Pepper v Hart一案所訂的更廣泛。他關注到，條例草案是要改革法律，抑或只是將現有規則編纂為成文法則，這點並不明確。
23.吳靄儀議員分享她在法庭上的經驗。她表示，若訴訟雙方在解釋法例中某項重要條文時有不同意見，法庭絕少拒絕有關方提出材料以協助釋義的要求。擬議第19A條非但未能協助釋義，反而可能在某些材料是否可用於釋義的問題上引起爭論。倘沒有擬議第19A條，甚麼材料可予接納一事會由法庭決定。
24.副首席政府律師(法律政策科)表示，條例草案既要改革法律，亦要將現有規則編纂為成文法則。法庭在不同案件中曾接納擬議第19A條所列的各項材料。條例草案旨在規定法庭可接納所有該等材料，而無需訴訟有關方提出大量案例引經據典。
25.吳靄儀議員表示，在引用若干材料時，訴訟一方有必要告知法庭引用該項材料的目的。條例草案的缺點，就是法庭和代表律師所要解釋的將不再是案例，而是擬議第19A條的條文。因此，條例草案未必會減省訴訟費用。她補充，若法律釋義仍在發展階段，將釋義規則編纂為成文法則並非恰當的做法。
26.為方便委員考慮是否支持條例草案，主席要求政府當局特別指出在擬議第19A條載列的項目當中，哪些是即使條例草案不獲通過仍可在法庭上提出的。李柱銘議員及吳靄儀議員建議政府當局應提供列表，以說明
- 第(2)(a)至(2)(i)款所列各項材料在作為釋義法規輔助工具的可接納性方面，現時情況如何，以及該等材料可予接納是根據甚麼權威意見；及
- 第(2)(a)至(2)(i)款各項條文屬於法律改革，抑或將現有規則編纂為成文法則的類別。
吳靄儀議員補充，評定某項材料應否獲接納的準則，不應是法庭是否獲准研究該類材料，而是該項材料在釋義方面有否幫助。驗證某項材料是否可予接納的方法定必如此。她表示，她要求政府當局提交的列表應有助委員研究條例草案。委員若認為某項條文不能接受，便可動議委員會審議階段修正案將之修改或刪除。副首席政府律師(法律政策科)表示，該做法或會削減法庭在釋義方面的權力。
27.李柱銘議員表示，法律改革委員會有關《使用外在材料作為法例釋義的輔助工具研究報告書》(下稱"法改會報告書")是在1997年3月發表的。由於普通法不斷發展，在過去兩年情況可能已有所改變。政府當局應更新法改會報告書的有關建議。
解釋《基本法》的行政指引
28.許長青議員表示，若解釋《基本法》的規則未獲編纂為成文法則，便沒有規則可予跟從。他詢問，政府當局會否考慮制訂解釋《基本法》的行政指引。李柱銘議員表示，即使有關規則未獲編纂為成文法則，仍有不少案例可提供釋義的規則。吳靄儀議員補充，並無任何普通法原則賦權政府當局制訂解釋法律的行政指引。主席補充，條例草案是否獲得通過與解釋《基本法》的規則所涉及的問題無關。
III. 下次會議日期
29. 委員同意在政府當局就委員提出的事項作出回應後，才舉行下次會議。
30. 會議於下午6時15分結束。
立法會秘書處
1999年9月9日
