立法會

立法會CB(2)1829/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔號：CB2/BC/19/98

《1999年釋義及通則(修訂)條例草案》委員會
會議紀要

日　期 ：1999年3月31日(星期三)
時　間 ：上午8時30分
地　點 ：立法會大樓會議室B


出席委員 ：

何俊仁議員(主席)
李柱銘議員
夏佳理議員
許長青議員
劉慧卿議員

缺席委員：

吳靄儀議員
曾鈺成議員

出席公職人員：

律政司副首席政府律師(法律政策科)
單格全先生

律政司副首席政府律師(法律草擬科)
霍思先生

律政司高級政府律師(法律草擬科)
陳元新先生

律政司高級政府律師(法律改革委員會)
梁滿強先生

列席秘書：

總主任(2)1
湯李燕屏女士

列席職員：

助理法律顧問6
顧建華先生

高級主任(2)5
徐偉誠先生


I. 選舉主席

何俊仁議員獲選為法案委員會主席。

II. 與政府當局舉行會議

政府當局作出的簡介

2.副首席政府律師(法律政策科)表示，條例草案旨在實施法律改革委員會(下稱"法改
會")在其報告書內提出的建議，把關於使用外在材料作為法例釋義輔助工具的法規編
纂為成文法則，並加以闡明。

3.副首席政府律師(法律政策科)指出，在Pepper v Hart一案[(1992)3 WLR 1032]的判決
作出之前，香港在使用外在材料作為法例釋義輔助工具方面限制很大，只可根據有
關條例的文本對法例作出釋義。若條例的文本不明確或有歧義，便會出現問題。司
法機構、法律學者及法律執業者曾就使用外在材料作為釋義輔助工具的問題進行不
少辯論。按照一般規則，若某條例的文本有不明確之處，在釋義時可借助一些能夠
揭示該文本合理意思的可靠材料。但如此使用外在材料卻須符合一個條件，就是只
有法例條文中包含有關外在材料所揭示該條文目的的用字，才可借助外在材料作出
釋義。然而，過往曾有個別法官偏離該規則的情況發生，他們在對條例作出釋義時
使用外在材料，例如議會議事錄等。為消除這種做法不一致的情況，若干司法管轄
區曾建議將使用外在材料的法規編纂為成文法則，特別是立法歷史(即在籌備和通過
條例期間產生的材料)此類外在材料。澳洲曾在1981年嘗試將關於法例釋義的規則編
纂為成文法則，並闡明法庭在決定法例條文的涵義時可參考甚麼材料。此舉並沒有
取代必先研究法規所用字詞此項一般規則。只有在該等字詞的字面涵義有歧義或不
明確時，方可使用外在材料作為解釋有關條文的輔助工具。若外在材料亦不能揭示
有關條文的涵義，法庭極有可能判定有關字詞並無合理意思。

4.副首席政府律師(法律政策科)表示，雖然一般認為Pepper v Hart一案是有關議會資
料可予接納的關鍵案例，但該案本身卻沒有確立法庭可使用的其他材料為何。根據
法庭在該案中的判決，若某部長動議有關法案進行二讀時的發言意思清晰，法庭便
應據之作出釋義。該項判決其後備受批評，法庭被指為放棄了其解釋法例的憲制職
能。條例草案旨在確保法庭在決定有關法規的真正目的時，可參考在二讀過程中有
關人士的發言及其他外在材料。

5.副首席政府律師(法律政策科)補充，鑑於在Pepper v Hart一案的裁決後，有關接納
外在材料的規定仍有欠明確，政府當局認為，若訴訟人清楚知道可在法庭上提述的
材料，將有助改善法庭訴訟程序的效率。將立法歷史列為可予接納的證據，可大大
節省法庭時間及訴訟費用。

6.副首席政府律師(法律政策科)表示，條例草案載有一項但書，規定條例草案本身並
非取代適用於法例釋義的普通法，尤其是市民應可倚賴法例條文的一般涵義詮釋該
條文的法律規則。

7.李柱銘議員問及條例草案的條文與香港以外地方的同類法例有何異同，副首席政
府律師(法律草擬科)回答時表示，條例草案的條文是以澳洲《1901年法令釋義法令》
(下稱"澳洲法令")第15AB(1)(b)及(2)條為藍本。條例草案的擬議第19A(1)條以澳洲法令
第15AB(1)(b)條為依據。對於規定可使用外在材料以確定法例條文涵義的澳洲法令第
15AB(1)(a)條，法改會並未就香港應否採納該條文提出任何建議。獲諮詢的機構，包
括大律師公會、律師會、司法機構、兩間大學和立法會司法及法律事務委員會，以
及曾就法改會諮詢文件表達意見的人士，均不支持在條例草案中加入該條文。當中
備受關注的事項，是採納該條文會導致法律費用激增。根據其中一項諮詢所得的意
見，採納該條文亦會令法官難以"限制訴訟各方提出該等材料，而藉判處訟費對違規
者作出紀律處分則更為困難"。法改會接納該等意見，因此並沒有建議可使用外在材
料以確定法例條文的涵義(法改會報告書第11.60段)。

增加法庭時間及法律費用

8.李柱銘議員認為，在條例草案實施後，關乎條例釋義的不必要訴訟及法律費用非
但不會減少，反而會有所增加。Pepper v Hart一案的判決只是容許使用部長在動議
進行二讀時的發言作為法例釋義的外在材料。條例草案的目的，則是將外在材料的
範疇擴大至包括條例草案所列的其他材料。此舉會增加法庭時間及法律費用。

9.李柱銘議員詢問，若條例草案獲通過成為法例，香港在法例釋義方面會否變成先
行者。副首席政府律師(法律政策科)表示，除澳洲外，新加坡亦已提出有關在法例
釋義上使用外在輔助工具的法例。李議員表示，新加坡國會由執政黨控制，幾乎所
有新加坡國會議員均是執政黨黨員。香港在這方面剛好相反，因為政府在立法機關
內並無任何代表。

10.劉慧卿議員贊同李柱銘議員的意見，認為接納該等外在輔助工具會增加法庭時間
及法律費用。副首席政府律師(法律政策科)回應時表示，在某些司法管轄區(例如英
國)，法庭曾發出實務指示，對試圖向法庭提出大量不必要材料的律師施加重罰。在
個別案件中，訟費的因素絕不會使訴訟各方受到不公平對待。李柱銘議員關注到，
外在輔助工具倘獲接納，訴訟一方便可找出大量相關材料，並說服法庭予以採用，
因而對以個人身分行事的另一方可能有欠公平。副首席政府律師(法律政策科)指出，
現時已有一項實務指示，規定擬使用外在材料的訴訟一方須通知另一方。應主席的
要求，副首席政府律師(法律政策科)答應提供一份列表，以說明適用於Pepper v Hart
一案的各項實務指示。

法規的立法意圖

11.李柱銘議員表示，在Pepper v Hart一案之前，某法例的字詞均須按整個上下文作
出理解，以期解釋該法例的目的。根據Pepper v Hart一案的判決，有關部長在動議
二讀時所作的發言可獲接納為外在材料，藉以決定有關的立法意圖，而按照英國的
議會制度，法例的立法意圖可反映在該類發言之內。但香港在應用該判決的原則時
會有困難，因為立法機關的意圖與政府制定某條例的意圖未必一致。條例草案中採
用立法會委員會的報告作為外在材料的建議並不恰當，因為法案委員會的報告可能
只反映有關委員會的意見。

12.劉慧卿議員認為，在解釋某項法規的立法意圖時，法庭可接納有關法案進行二讀
辯論的立法會議事錄。對於使用在法案獲通過前產生的其他有關文件或報告作為解
釋立法意圖的外在材料，她表示有所保留。

13.主席關注到，若在對某法例作出釋義時須考慮大量外在材料，或會令市民大眾更
難理解該法例。

14.主席及李柱銘議員要求政府當局提供一份清單，列述香港曾引用Pepper v Hart一
案的原則的相關案件，並說明有關原則對法庭的判決有何影響。副首席政府律師(法
律政策科)回應時表示，在兩宗上訴法庭的案件中，法庭裁定Pepper v Hart的判決與
案件無關，因為有關的法規並無歧義或語意含糊。因此，單憑該等法規的文本已足
以作出釋義。他又請各委員參閱法改會報告書第7.82至7.83段，當中提及一宗關於
使用非國會資料作為輔助工具的加拿大案件。在該案中，有關的加拿大法庭在法例
釋義方面超越了Pepper v Hart一案的原則。法庭的判決正好反映政府當局試圖藉條例
草案澄清的問題。李柱銘議員表示，相對於條例草案的建議，在該案中所容許使用
的外在輔助工具甚為有限。副首席政府律師(法律政策科)指出，該案件容許使用立法
歷史對法例作出釋義。副首席政府律師(法律草擬科)補充，立法歷史包括在籌備和通
過某條例期間所產生的任何材料。副首席政府律師(法律政策科)表示，就法規的立法
歷史所包括的外在材料，上述加拿大案件及條例草案所列舉的並非無所遺漏，而在
使用外在輔助工具一事上，最關鍵的問題是在對法例條文作出釋義時，有關的材料
是否相關及可靠。

擬議第19A(2)(c)條

15.副首席政府律師(法律草擬科)回答主席的問題時證實，擬議第19A(2)(c)條是唯一
一項並非根據法改會的建議而作出的修訂建議，當中規定在香港以外地方設立而與
法改會相類的任何團體所作的任何有關報告，均可在法庭上獲接納為對某條文作出
釋義的外在材料，但只限於該地方為實施該報告的建議而訂立的法例被用作該條文
的藍本的情況。擬議第19A(2)(b)條規定，某條例的條文所依據而由香港任何團體(例
如法改會)所作的任何有關報告，均可獲接納為外在輔助工具；擬議第19A(2)(c)條則
規定，任何外國團體的有關報告在法庭上均可予接納，兩者在原則上並無分別。

擬議第19A(2)(g)條

16.對於立法會的委員會在某項條文制定之前所作的任何有關報告均可作為法例釋義
的外在輔助工具(擬議第19A(2)(g)條)，夏佳理議員表示關注。本地立法機關與若干已
就法例釋義提出相類法例的司法管轄區的議會制度明顯有分別。根據其他地方的議
會制度，政府佔有多數議席，但香港特區政府在立法機關及各個委員會內均無代表
。因此，立法會個別委員會的決定未必可以反映政府提出法案的意圖。此外，該等
決定對議員並無約束力。副首席政府律師(法律草擬科)回應時表示，委員會的報告
只會由法官酌情決定使用。對法例作出釋義時，並非必定要使用該類材料。劉慧卿
議員支持條例草案的主體建議。她認為法庭可予參考的資料是在制定有關條文的過
程中提出的各項論據及理由。政府在立法機關中是否佔多數議席或是否有代表並無
關係。夏佳理議員表示，在立法機關及其委員會制度的現行架構之下，立法會委員
會的商議過程及決定未必可以反映某法例條文的立法意圖。

擬議第19A(2)(i)條

17.就擬議第19A(2)(i)條關於在法例釋義方面使用立法會議事錄所載任何有關材料的
規定，許長青議員詢問，若某項法例條文在立法會僅以過半數票通過，則在使用該
類材料對該條文作出釋義方面會否有問題。副首席政府律師(法律政策科)回應時表
示，在立法會獲過半數票通過的法案即屬合法。法庭有權參考立法會議事錄所載的
有關材料，以研究就該項在立法會僅以過半數票通過的法例條文而言，有否其他材
料可就其涵義提供線索。倘立法會議事錄所載的資料提及法案委員會就其對該條文
進行商議的過程所作的報告，則法庭亦可參考該報告，以決定該條文的目的。此項
建議只是讓法庭及各訴訟人有較大機會對有關法例條文作出合理的釋義，而非單憑
猜度妄下判斷。

擬議第19A(5)條

18.副首席政府律師(法律草擬科)回答許長青議員的問題時表示，條例草案的擬議第
19A(5)條規定，給予任何外在材料的分量，不得大於在有關情況下屬恰當者。舉例
而言，若某項法例條文可能有A和B兩個涵義，而有關部長在動議進行二讀時所作
的發言傾向支持A涵義，但又沒有正式排除B涵義，則法庭可給予該項材料若干而
非關鍵性的分量。所使用的材料的分量多少，須由有關法官按案件的個別情況作出
決定。在考慮任何證據的可接納性時，此項法律原則均適用。即使沒有該項擬議條
文，法庭仍會考慮上述法律原則。主席就該項法律原則的法律效力提出問題，副首
席政府律師(法律草擬科)回答時請委員參閱法改會報告書第11.83段，當中載述了法
改會採納該項擬議條文的理由。副首席政府律師(法律政策科)補充，在行使其司法
酌情權時，法庭須根據法律及有關案件的情況作出決定。若法庭沒有按此規定行事
，則其在有關案件所作的判決便會受到質疑。

19.應劉慧卿議員的要求，副首席政府律師(法律草擬科)答應提供一份由政府當局擬
備的工作文件，以說明條例草案條文所參照的法改會報告書的有關段落。

20.根據秘書的報告，委員知悉提交委員會主席／委員審批的法案委員會報告通常只
是以一種語文擬備。經通過的報告隨後會翻譯為另一種語文，然後送交議員參閱。
劉慧卿議員表示，條例草案倘獲通過，有關的委員會便要通過委員會報告的中、英
文本。就此，李柱銘議員表示，由於本地是以雙語立法，法改會的報告書亦應譯為
中文，因為該報告書可能會被用作外在輔助工具。

III. 下次會議日期

21.委員同意邀請大律師公會、律師會、香港大學法律學院和香港城市大學法律學院
的代表出席於1999年5月8日上午9時舉行的下次會議，以便就條例草案提出意見。法
案委員會將要求他們在1999年4月底前提交意見書，以便委員可在舉行下次會議前研
究他們的意見。

22. 會議於上午9時45分結束。


立法會秘書處
1999年5月4日