1. 在建議中的第19A條，詳細列明下述事項 －

a.第(2)(a)至(2)(i)款所列各項材料目前獲採納為法規釋義輔助工具的情況及各項材料獲得採納的權力依據。

1. 附錄載列了Halsbury's Laws of England第4版第44(1)冊(再版)及1999年(Halsbury's)補編中有關法例制定史的文章，以供參閱。

第(2)(a)款：不在條例內的事情
2."不屬於條例一部分的事情"的提述包括內容指引，例如標題及旁註。這些指引與條例中宣布的法例分開處理。早期一些法官的意見(例如：Re Woking UDC [1914] 1 Ch 300，332 及女皇 訴 Hare [1934] 1 KB 354，355案)認為不該理會旁註。然而，在女皇 訴 Schildkamp [1971] AC 1，10案，Lord Reid說他："並不反對把所有這些事情列為考慮因素，只要大家知道這些事情並非與法令本身具同等分量。"

第(2)(b)款：(香港的)官方報告書
3. 有關修訂澄清及採納佩珀 訴 哈特案(Pepper v Hart)[1992] 3 WLR 1032所用的方法，即摒棄"補缺去弊"與"意圖"兩詞的區別。然而，在委員會報告書及其他國會前的資料中，兩者是有區別的。在第1040頁，布朗．威爾金森大法官(Lord Browne-Wilkinson)說過："參考報告書以找出法例所針對的弊端，但不得找出國會制定法例的意圖，這樣劃分極不合邏輯。"

4.採納這些報告書的廣泛權力依據，見於附錄的Halsbury's第1423段及《法律改革委員會使用外在材料作為法規釋義的輔助工具報告書》(《法改會報告書》)第66-69頁。

5.澳洲近期的有關權力依據，可見於Newcastle City Council 訴 Gio General Ltd (1998) 72 AJLR 97，112案，澳洲高等法院有以下聲言 －

"[法院可以參照的]資料包括參考法律條文的立法歷史，以及各法律改革機構詳述有待改革之處的有關報告書。"

第(2)(c)款：(其他司法管轄區的)官方報告書
6.採納這些報告書是香港創新的做法，這點是澳洲《1901年法令釋義法令》第15AB條所沒有的，雖然建議中的第19A條是以該條文為基礎。正如《法改會報告書》第11.69-70段所述，加插這項條文的原因，是有人質疑應否只考慮某些司法管轄區的官方報告書，而這些司法管轄區的法例又是香港法例參照的模式。因此，第(2)(c)款清楚交代了這點。第(2)(b)款所述的權力依據也說明因何採納這些報告書。

第(2)(d)款：條約
7.接納條約及有關資料的權力依據載於Halsbury's第1426段及《法改會報告書》第2.53－2.74段。第(2)(d)款消除了Ellerman Lines Ltd 訴 Murray[1931] AC 126案的原則(法例出現歧義，法院才有權參考有關條約)或Salomon 訴 Customs and Excise Comrs[1967] 2 QB 116案的原則(若制定法例是為執行國際義務，法院可以參考有關條約)適用於香港的疑問，因為該款實際上否定了第一項原則(《法改會報告書》第2.64段指出，有意見希望上議院澄清此事或透過法律作出澄清)。

第(2)(e)款：摘要說明
8.Halsbury's第1425段註明："摘要說明為解釋條例草案的涵義而設，顯然與解釋接着產生的法令息息相關，因此可以接納。"此外，n.1指出，解釋條例草案內容及目的時，"不可用專門的語言擬訂，也不得具爭議性。"

第(2)(f)款：二讀發言
9. 特別針對二讀發言放寬不接納國會資料規定的主要權力依據，見於佩珀 訴 哈特案(Pepper v Hart)第1056頁。Halsbury's第1421段則列明新的權力依據。繼佩珀 訴 哈特案(Pepper v Hart)之後，有關二讀發言的香港案件包括：香港賽鴿會 訴 律政司[1995] 2HKC 201(CA)案(《法改會報告書》第6.19段)及Matheson PFC Limited 訴 Jansen(1994) CA No. 72 of 1994案，未載，(《法改會報告書》第6.79段)。

第(2)(g)款：立法會的委員會報告
10. 在第1056頁，佩珀 訴 哈特案准許參考二讀發言以外的國會資料，但條件是有關材料必須把成文法文字補缺去弊之處或立法意圖"清楚披露出來"。在Sunderland Polytechnic 訴 Evans[1993] ICR 392案，僱傭上訴法庭引述次官曾向常設委員會作出的聲明，解釋有關條文。《法改會報告書》第9.58至9.63段臚列此處和其他使用這些材料的權力依據。

第(2)(h)款：條例宣布為有關的文件
11.這是法定條文，並採納了澳洲法令第15AB(2)(f)條。法改會認為這是有用的條文，建議法律草擬人員在為落實某條約制定的條例中可採用第2(h)條，規定條約本身和條約的預備文件均可視作有關的文件，作外在輔助工具之用 (《法改會報告書》第11.75至11.88段)。制定《仲裁條例》(第341章)時，已經採用了這個方法。

第(2)(i)款：(在立法會)辯論的正式記錄中的任何有關材料
12.《法改會報告書》第11.76至11.81段列明這項條文的權力依據。法改會認為如果只參考二讀發言則會太狹隘。舉例說，政策局局長在委員會審議階段所作的聲明，可能符合佩珀 訴 哈特案的準則。佩珀 訴 哈特案接納在國會向部長提出的問題。在第1058G頁，布朗·威爾金森大法官(Lord Browne-Wilkinson)表示，"這宗案件具說服力的地方，是部長有機會聽取官員的意見後所給予的一連串答案，都是前後一致，方向一致，且在條例草案通過成為成文法前，從沒有撤回或改變過。"

b. 第(2)(a)至(2)(i)款的每項條文是法例改革或是把現行規定編纂為成文法則

13.根據《法改會報告書》第11.49段，有關條文既把普通法原則編纂為成文法則，同時也屬法例改革。現把第11.49段全文抄錄如下，以供參閱-

"11.49 委員會確定以下多項支持法例改革的原因 -

(1)	儘管佩珀 訴 哈特案已確立了若干準則，但仍然有些問題還未解決，例如未能肯定可以使用哪些"其他國會資料"。
(2)	[依靠法院]逐步澄清法律，既零碎、緩慢，也缺乏完整性，而立法則可以訂定一套清晰全面的法則。
(3)	佩珀 訴 哈特案着重法令草案發起人的二讀發言，以致適用範圍有限，但普通法適用地區都趨於進一步放寬不採納外在輔助工具的規則。若擴大範圍，法例會賦予法院酌情決定權，以便參考更多立法歷史的材料，包括摘要說明。
(4)	制定法例可把放寬不採納外在輔助工具的規則一事及其益處公布周知。
(5)	制定法例有助列明表面可靠的外在材料，並略去通常不可靠的外在材料。
(6)	制定法例可澄清闡釋條約時應用外在材料的事宜，以及處理其他有待解決的事項，例如因疏忽引致錯誤裁判的問題及其立法前的適用問題。
(7)	制定法例可加強《釋義及通則條例》(第1章)第19條規定採用的"立法目的釋義法"，因為往往只有參考外在材料才可找出立法目的。
(8)	制定一條明確解釋使用外在材料的雙語法規，比倚賴許多判決(當中不少可能由外地作出)更理想。"

14.必須指出，第(2)款並不是一條完整無缺的法則，其中列明可作為解釋輔助工具的較重要外在材料，也不是巨細無遺。舉例來說，其他法規、課本、其他法院判決和字典等外在材料都沒有收列在內。不過，第(1)款所涵蓋的一般性原則，以及第(7)款保留適用普通法的條文，已經包括這些材料。

15. 假如整條第(2)款是一條法則，則各段所蘊含的法律改革可分析如下 －

• 第(2)(a)款表明女皇 訴 Schildkamp一案的原則適用於連同條例印刷的資料的使用，例如：標題和旁註(見上文第2段)。

• 第(2)(b)款表明官方報告可用作輔助工具，以找出立法目的，而不單只所針對的弊端(見上文第3至5段)。

• 第(2)(c)款是香港開先河的條文，澄清了法院有權提述其他司法管轄區的官方報告(見上文第6段)。

• 第(2)(d)款表明，Salomon v Customs and Excise Comrs一案的原則適用於解釋落實條約的成文法則，而Ellerman Lines Ltd. V Murray一案的原則也遭駁回(見上文第7段)。

• 第(2)(e)款澄清法院有權提述摘要說明(見上文第8段)。佩珀 訴 哈特(Pepper v Hart)一案沒有觸及這個問題。

• 第(2)(f)款反映佩珀 訴 哈特案判決中對提述二讀的發言，因此屬編纂成文法則的陳述，而不是法律改革或澄清(見上文第9段)。

• 第(2)(g)款澄清法院有權提述立法會的委員會報告，儘管佩珀 訴 哈特一案側重二讀發言(見上文第10段)。

• 第(2)(h)款是一項實用條文，在適用時，可以作為法律草擬人員的指引，以聲明某份文件，例如官方報告或被落實為條例的條約，與解釋某條例有關(見上文第11段)。

• 第(2)(i)款與第(2)(g)款相類似，澄清法院有權提述二讀發言以外官方辯論記錄的有關材料(見上文第12段)。

2. 使用外在材料解釋法規會節省抑或引致額外訟費，以及對節省訟費的估計

16. 必須指出，佩珀 訴 哈特一案已經為當局使用外在材料樹立先例。因此，若引致額外費用，都是由於佩珀 訴 哈特一案的結果，而非本條例草案所致。

17. 此外，儘管佩珀 訴 哈特一案(在上文有關第(2)(a)至(i)款提及)所得的結果，預計該條例草案的制定，可使額外訟費得以節省，因為草案澄清了普通法尚有存疑的地方；同時草案也是在一份公眾可取閱的雙語文件作出有連貫性的指引，說明甚麼是外在材料。藉着法則節省訴訟費用，好處是大幅減省因為要研究和複印案件，以確定法律含義需花費的時間和資源。"不用像以往般瀏覽多份權威的意見"(英格蘭銀行 訴 Vagliano [1891] AC 107, 144)，只須提述已經編纂的法規。

18.由於沒有任何文章或比較統計數字專門論及使用外在材料所需或所省的費用，所以難以對節省訟費作出任何準確的估計。但是，從多項官方觀察所得，使用外在材料或可節省訟費，或不會引致額外訟費；可以秉行公義，即使引致額外訟費也是值得。例如 －

1. Brazil在《法規釋義改革》(1988) 62 ALJ 503，512指出，隨着澳洲的有關條文第15AB條(即建議增訂的第19A條的藍本)制定後，使用外在材料最令人擔憂之處，即可能加長訴訟和擬備案件的時間，造成訟費大幅增加等情況似乎沒有出現(《法改會報告書》，第8.37段)。

2. 在佩珀 訴 哈特一案(第1040頁)，布里奇大法官承認如果參考國會議事錄可提供解決方法，則應該清楚的是有關的訴訟費用可以避免(《法改會報告書》，第5.22段註釋第32項)。

3. 布里奇大法官在首席裁決員 訴 Foster [1993] 2 WLR，292，306一案中評論，隨着時間過去，新增規則的作用該是避免和減少因法例含義不明確而引起的訴訟，否則便須就這些問題在法庭進行爭辯(《法改會報告書》第11.42段)。

4. Sellar在《佩珀 訴 哈特一案對公司執業者的意義》(The relevance of Pepper v Hart to company practitioners)(1993) SLT 357，359一文表示，對於公司法執業者而言，使用有關準則將有助其顧問方面的工作，因而得以減省訟費，也可避免就某些案件進行訴訟(《法改會報告書》，第11.42段)。

5. 使用外在材料而省卻訟費的例子有Wacal Development Pty Ltd 訴 Realty Developments Pty Ltd (1978) 20 ALR 621一案。在該案中，澳洲高等法院在參考載列在一份官方報告書的法令草案後，發覺有關法令偏離該法令草案，因此，無需參考有關報告(《法改會報告書》，第8.8段)。

6. "容許參考外在輔助工具可能會令釋義程序更為複雜。但是，訴訟人有權透過法庭程序獲得公平的對待。……使用外在輔助材料有時會簡化解釋的程序，讓法庭迅速作出公平的解決方法。如果不能採用外在材料，則可能會出現"摸黑探路"的情況，引起冗長的訟訴和造成錯誤的後果。韋帕霍思大法官(Lord Wilberforce)贊同這個看法。他[在1983年於坎培拉舉行的法規釋義座談會]表示："……了解[法庭審訊的案件中，有關一項法令在國會辯論時的情況]將對法官大有幫助，可省卻爭論和審理時間，以及防止作出若干錯誤或可上訴的裁決"(Scutt《法規釋義與外在輔助工具的使用》("Statutory Interpretation and Recourse to Extrinsic Aids")(1984) 58 ALJ 483，492)。

7. 維多利亞法律及憲制委員會(The Victorian Legal and Constitutional Committee)認為"在某些案件中如出現訟費增加的情況，必須權衡透過使用外在輔助資源的方法，以減少訴訟的時間、延誤和訟費的可能性"(《法改會報告書》，第8.35段)。

8. 在Melluish 訴 B.M.I. (No.3) Ltd [1995] 3WLR 631，645一案，布朗．威爾金森大法官(Browne-Wilkinsion)警告說，"如果企圖增加有關可供審閱的材料種類"，則法庭可能會就虛耗的訟費頒布適當的命令(《法改會報告書》，第11.79頁)。

9. 在《法規釋義：一個澳洲司法觀點》("Statutory Interpretation: An Australian Judicial Perspective")(1992) 13 Stat LR 187，205一文中，拜新法官(Mr. Justic Bryson)認為法庭已經就使用部長演辭訂下明確及適當的限制，因此，在律師進行爭辯時採用部長演辭的情況，與第15AB條制定後首數年的情況相比，已經較少(《法改會報告書》，第8.45段)。

19.有關節省訟費方面尚有一點，是條例草案並沒有把澳洲的有關條文第15AB(1)(a)條納入其中，該澳洲條文訂明外在材料可以用來確定法例條文的一般意思。法改會不贊成為了管制使用外在材料或防止法律費用飆升而把該條文納入條例草案內(《法改會報告書》，第11.59至11.60段)。

律政司
1999年8月