立法會CB(2)2750/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)

檔　號：CB2/BC/22/98

日　　期　 ：	1999年7月21日(星期三)
時　　間　 ：	上午10時45分
地　　點　 ：	立法會會議廳

出席委員 ：

涂謹申議員(主席)
何秀蘭議員
何俊仁議員
周梁淑怡議員
程介南議員
單仲偕議員

缺席委員 ：

朱幼麟議員
夏佳理議員

出席公職人員：

保安局首席助理局長(禁毒)
李美美女士

高級助理法律草擬專員
霍思先生

政府律師
葉蘊玉小姐

警務處毒品調查科總警司
古樹鴻先生

警務處毒品調查科警司
韋能善先生

香港海關毒品調查局署理監督
陳永建先生

列席秘書　：

總主任(2)1
湯李燕屏女士

列席職員　：

助理法律顧問4
林秉文先生

高級主任(2)1
馬淑霞小姐

I. 選舉主席

涂謹申議員當選法案委員會的主席。

II. 與政府當局舉行會議

2. 保安局首席助理局長(禁毒)應主席所請向議員概述立法建議的內容。她表示自1990年起，香港一直是打擊清洗黑錢財務行動特別組織(下稱"特別組織")的活躍成員。特別組織分別於1994及1998年對香港打擊清洗黑錢活動的制度進行了兩次評估。在最近一次評估中，特別組織指出，香港雖已落實該組織提出的40項建議中的大部分措施，但現行制度仍存在漏洞。現時，貨幣兌換商及匯款代理人並不受任何規例規管。不過，政府當局已向貨幣兌換商及匯款代理人發出行政指引，建議他們採取反清洗黑錢的措施，例如確定客戶身份、備存紀錄及舉報可疑交易。在發出該等指引後，警方曾巡視部分商戶，並發現情況未盡理想。由於市民對反清洗黑錢的認識有所提高，涉及清洗黑錢的可疑交易舉報在過去4至5年間亦因而增加了超過10倍。當局發現貨幣兌換商及匯款代理人根據行政指引備存的大部分資料，通常不足以對懷疑清洗黑錢的活動展開調查。在此情況下，政府當局建議修訂《有組織及嚴重罪行條例》(第455章)，同時採取和國際最佳做法一致的措施，打擊清洗黑錢活動。

3. 保安局首席助理局長(禁毒)闡述立法建議的各項要點如下--

1. 備存紀錄冊，使政府擁有一份詳盡及最新的貨幣兌換商及匯款代理人名冊，以便用作執行各項新訂規定。所有貨幣兌換商及匯款代理人均須將其姓名或名稱及業務地址通知一名指定公職人員；及
   
   
2. 所有貨幣兌換商及匯款代理人均須就所涉款額達20,000元或以上的交易備存紀錄，包括客戶身份的資料。有關紀錄須保存不少於6年。

4. 保安局首席助理局長(禁毒)補充，政府當局已就建議的規定諮詢貨幣兌換及匯款業。當局亦曾徵詢香港大律師公會、香港律師會及個人資料私隱專員的意見，並已將其意見納入條例草案內。

法例修訂的涵蓋範圍

5. 單仲偕議員詢問，貨幣兌換及匯款服務是否被視為金融活動；若然，他詢問當局不採用關乎金融事務的條例規管該等活動的理據何在。保安局首席助理局長(禁毒)表示，據特別組織所稱，貨幣兌換商及匯款代理人被視為非銀行的金融機構。條例草案的目的是對貨幣兌換商及匯款代理人作出規管，以對付清洗黑錢活動。鑑於有迹象顯示利用貨幣兌換商及匯款代理人進行清洗黑錢活動的情況日趨猖獗，特別組織表示其提出的40項建議，在適當情況下應同時適用於上述兩種業務。她進一步表示，本港的匯款代理人及貨幣兌換商現時並未受到任何具體的反清洗黑錢規例規管。根據《販毒(追討得益)條例》(第405章)及《有組織及嚴重罪行條例》，所有人包括貨幣兌換商及匯款代理人均須舉報可疑的交易。當局建議修訂《有組織及嚴重罪行條例》，是由於該條例在可能涉及清洗黑錢活動的罪行方面的涵蓋範圍較大，而有關的立法建議的主要目的亦是打擊清洗黑錢活動。有關的立法建議旨在透過備存紀錄冊，讓政府當局擁有一份詳盡及最新的貨幣兌換及匯款代理業紀錄，藉以對貨幣兌換商及匯款代理人作出基本的規管。高級助理法律草擬專員補充，雖然當局建議修訂的法例是《有組織及嚴重罪行條例》，但此舉並不一定表示貨幣兌換商及匯款代理人收集所得的資料，並不可用作就其他刑事罪行提出檢控。

6. 保安局首席助理局長(禁毒)回應程介南議員時表示，所有和可能涉及清洗黑錢罪行有關的非法活動，包括處理販毒得益，均會受到條例草案的影響。

7. 警務處毒品調查科總警司回應何俊仁議員時表示，條例草案僅用以涵蓋金錢方面的交易。

8. 關於法律事務部在有關條例草案的報告(立法會LS150/98-99號文件)中提出的疑問，何秀蘭議員詢問政府當局有何回應。保安局首席助理局長(禁毒)表示，政府當局已就所提出的疑問作出書面回覆。她繼而向議員闡述政府當局1999年4月19日覆函的內容(該函件載於立法會LS150/98-99號文件的附件)。

聯合財富調查情報組的運作

9. 主席詢問誰是備存紀錄冊的負責人員。保安局首席助理局長(禁毒)答稱，由警方及海關人員聯合組成的聯合財富調查情報組(下稱"情報組")，是本港現時接收以披露形式舉報的可疑交易報告的中央單位。當局目前的構思是，條例草案一經通過成為法例後，負責監督情報組工作的警務處毒品調查科總警司，將獲委任為負責備存紀錄冊的指定公職人員。此項安排可簡化現行的工作程序，因為情報組將同時負責進行收集情報及調查的工作。

10. 對於主席就情報組的運作提出的查詢，警務處毒品調查科總警司表示，根據現行做法，情報組在接獲金融機構關於可疑交易紀錄的舉報後，會分析有關的舉報事宜，然後按實際需要將之轉介有關的執法部門跟進。

公眾諮詢

11. 周梁淑怡議員原則上對有關的立法建議表示支持。然而，她對於建議的規定對有關行業的運作所造成的影響表示關注。就此，她要求當局提供更多資料，說明當局以何種方式在1998年透過問卷調查，就建議的規定諮詢貨幣兌換商及匯款代理人，以及他們作出何種回應，特別是反對有關建議的意見。

12. 保安局首席助理局長(禁毒)回應時表示，警方於1997年向貨幣兌換商及匯款代理人發出行政指引，建議他們採取反清洗黑錢的措施，例如確定客戶身份、備存紀錄及舉報可疑交易。她指出，有關的立法建議是根據上述行政指引制訂的。至於在1998年發出的問卷，保安局首席助理局長(禁毒)表示，向受訪者提出的問題包括：他們是否原則上支持建議的各項規定；他們有否備存任何客戶紀錄；以及所備存紀錄的詳情為何，例如每宗交易的平均款額若干。當局亦邀請他們就訂定最低金額一事提供意見，以及提出其他意見。調查結果顯示，當局應制訂一套詳細的指引，協助業內人士確定客戶身份及備存紀錄。保安局首席助理局長(禁毒)進一步表示，由於現時並無任何貨幣兌換及匯款代理業協會，政府當局只有接觸個別貨幣兌換商及匯款代理人，以徵詢其意見。當局共諮詢了92個貨幣兌換商及87個匯款代理人，所錄得的回應率分別是貨幣兌換商的36%及匯款代理人的52%。在填交問卷的貨幣兌換商及匯款代理人中，分別有超過72%及66%支持有關建議，而建議的最低金額則是他們感到關注的主要事項。她強調，當局在制定條例草案前已充分諮詢業內人士。

13. 周梁淑怡議員對政府當局在收集業內人士意見方面所作出的努力雖表欣賞，但她對於業內人士的意見有否獲得充分反映表示關注。鑑於業內人士如未有遵守建議的各項規定將須受到刑事制裁，周梁淑怡議員認為政府當局在實施有關規定時必須審慎行事。因應周梁淑怡議員的要求，保安局首席助理局長(禁毒)同意提供當局向貨幣兌換商及匯款代理人發出的問卷文本，以及在諮詢過程中從業內人士所提意見得到的調查結果概要。

14. 保安局首席助理局長(禁毒)回應主席時答應提供資料，闡明根據問卷調查所得資料，貨幣兌換商及匯款代理人每日處理的平均交易數目分別為何。

15. 主席指出，在某些公司中，匯款服務僅佔其業務的一小部分，因此，政府當局不易察覺其存在，並就建議的規定徵詢其意見。保安局首席助理局長(禁毒)表示，政府當局已於1999年年初致函香港總商會，邀請其會員就建議的規定提供意見。迄今為止，當局並未接獲任何回覆。

16. 為收集業內人士對條例草案的意見，議員同意發出邀請各界提交意見書的新聞稿，並在兩份本地報章刊登廣告。

(會後補註：秘書處已於1999年7月27日在南華早報及香港經濟日報刊登上述廣告。)

17. 單仲偕議員詢問當局有否就建議的法例修訂諮詢有關的金融組織，因為該等法例修訂和金融事務有關。保安局首席助理局長(禁毒)答稱，政府當局制定有關的法例修訂前，曾諮詢證券及期貨事務監察委員會、保險業監理處及財經事務局。

匯款代理人的定義

18. 何俊仁議員認為"匯款代理人"的定義有欠清晰。他詢問如某人偶爾提供匯款服務，是否亦在匯款代理人的涵義範圍內。保安局首席助理局長(禁毒)指出，條例草案訂明，匯款代理人指作為一項業務而向他人提供服務的人。關鍵問題在於所提供的匯款服務必須是一項收費服務，而不管在某一段時間內進行的交易數目為何。政府當局會在行政指引中清楚訂明該詞的定義。高級助理法律草擬專員補充，所提供的匯款服務如屬完全免費，此等交易則不為條例草案所涵蓋。

19. 主席關注到某人可就提供匯款服務收取其他形式的報酬，因而令條例草案出現漏洞。高級助理法律草擬專員解釋，倘因進行交易而導致某人獲得利益，則不論所得利益的形式及性質為何，該項交易均會被視為一項業務。他指出，從實際角度而言，任何人如聲稱免費提供所涉款額為20,000元以上的匯款服務，以避免遵守建議的法定規定，亦必會惹起執法機關的懷疑。

20. 主席指出，在與內地華人企業洽商的過程中，某人為了促進雙方關係而向他人提供服務，但並不要求對方給予利益，並非罕見的現象。他詢問在此情況下提供匯款服務，是否亦在匯款代理人的涵義範圍內。高級助理法律草擬專員表示，如某人向他人提供匯款服務而不要求獲得任何利益，根據條例草案，他並非提供匯款服務。保安局首席助理局長(禁毒)補充，在1999年3月份保安事務委員會會議上，政府當局建議對所有進行貨幣兌換或匯款業務的人士，施加確定客戶身份及備存交易紀錄的法定規定。然而，議員認為建議的規定過於嚴格，因為提供匯款服務不一定涉及商業交易。因此，政府當局經考慮議員的意見及實際情況後提出目前的法例修訂建議，並縮窄"匯款代理人"定義的涵蓋範圍。

21. 何俊仁議員認為，以利益概念為準則來決定某項匯款服務是否為條例草案所涵蓋，是未盡理想的做法，因為公司業務交易涉及相當繁複的事務。他建議以公司而非個人作為條例草案所指的法律實體。保安局首席助理局長(禁毒)回應時表示，政府當局對此項建議有所保留，因為此舉會造成更大的漏洞。她指出，有不少匯款服務是由個人提供。

22. 周梁淑怡議員認同保安局首席助理局長(禁毒)表達的關注事項，認為由個人提供的匯款服務若不受規管，便會令條例草案出現漏洞。周梁淑怡議員詢問，可否以提供匯款服務的頻密程度，作為決定某人是否匯款代理人的考慮因素。保安局首席助理局長(禁毒)回應時表示，周梁淑怡議員的建議存在實際困難。在某些情況下，即使一宗匯款交易亦可涉及鉅額款項。警務處毒品調查科總警司補充，根據警務行動所得的經驗，部分匯款代理人雖只參與一項匯款交易，但交易款額已達數百萬元。

海外國家的經驗

23. 何俊仁議員詢問條例草案的擬議規定，與特別組織其他成員國或成員地區的規定相比之下有何結果。保安局首席助理局長(禁毒)回應時表示，建議的規定與特別組織其他成員管轄區採取的規定一致。在特別組織26個成員管轄區之中，有半數已對貨幣兌換商及匯款代理人採取不同程度的規管措施。她以澳洲為例，指出當地的貨幣兌換商須就所涉款額超過10,000澳元的交易作出報告，至於電匯交易則不論所涉款額多寡，一律須予呈報。法國並未訂立貨幣兌換商及匯款代理人的註冊制度，但經營此類業務的人士須定期向當地的銀行業委員會(Banking Commission)提交報告。新加坡則訂有發牌制度，規定貨幣兌換商及匯款代理人備存交易紀錄及確定客戶身份。至於英國，當地以10,000英鎊為最低金額，對於所涉款額超過此數的交易，貨幣兌換商及匯款代理人須確定客戶身份及備存交易紀錄。

擬議規定的執行事宜

24. 周梁淑怡議員詢問，政府當局如何得知該等為他人提供匯款服務但並非以之作為一項業務的人士的存在。警務處毒品調查科總警司表示，當局認為有關的法例修訂足以打擊清洗黑錢活動，因為該等措施可就所進行的業務或交易提供追查的線索。至於該等不被視為一項業務的匯款交易，例如代朋友進行的匯款，提供服務的人士應可提供有關匯款人及收款人身份的資料。主席認為從反清洗黑錢的角度而言，有關理據可以理解。

25. 鑑於現時並未訂立發牌制度，何俊仁議員詢問政府當局如何監察擬議規定的實施情況。保安局首席助理局長(禁毒)回應時表示，政府當局會在發給業內人士的行政指引中，盡可能訂明更多詳細安排。在建議的規定開始實施時，當局會透過傳媒、由執法機關進行的探訪及其他方法，加強向業內人士進行宣傳的工作。宣傳工作的對象是該等以貨幣兌換及匯款交易為主要業務的貨幣兌換商及匯款代理人。政府當局亦會把上述行政指引及有關的宣傳資料上載於互聯網。

26. 單仲偕議員認為，倘貨幣兌換商或匯款代理人受到發牌制度的規管，他們便會嚴格遵守有關的規定。他詢問是否因為金融組織提出反對，所以政府當局不為貨幣兌換商及匯款代理人訂立發牌制度。保安局首席助理局長(禁毒)表示，當局目前並沒有為貨幣兌換商及匯款代理人訂立發牌及註冊制度。工商局認為《貨幣兌換商條例》已足以達到有效保障消費者在兌換交易中的權益的目的。政府當局認為並無需要為打擊洗黑錢活動或保障消費者的目的訂立發牌制度，此舉亦有可能令經營人的經常支出出現不必要的增加。當局認為目前所建議的通知制度已屬足夠和恰當，而且易於為有關行業人士所接受。

27. 單仲偕議員指出，在某些情況下，貨幣兌換或匯款代理業務的經營人或僱員，均有可能因疏忽之故而沒有備存所需紀錄。他詢問僱主及僱員所需承擔的刑事法律責任分別為何。保安局首席助理局長(禁毒)表示，政府當局提出有關刑罰及刑事法律責任的建議時已曾考慮此項因素。高級助理法律草擬專員表示，在不遵守法定規定方面，發牌制度所訂刑罰肯定比通知制度所訂者嚴厲。在通知制度下，即使貨幣兌換商或匯款代理人被裁定未有遵守法定的規定，他仍可繼續經營其業務。高級助理法律草擬專員補充，條例草案新訂第24D條建議訂定的刑事法律責任，與《貨幣兌換商條例》第11條所訂者相同。倘僱主已採取合理步驟防止觸犯該罪行，則可以之作為免責辯護。

28. 高級助理法律草擬專員回應單仲偕議員時表示，在決定是否就違反法定規定向僱主或僱員提出檢控方面，在很大程度上將取決於每宗個案的情況。高級助理法律草擬專員認為，由於《貨幣兌換商條例》已實施超過10年，該條例第11條的應用情況可有助議員了解在此方面提出檢控的安排。警務處毒品調查科總警司答應提供當局根據《貨幣兌換商條例》第11條提出檢控的數字。

29. 高級助理法律草擬專員應主席的要求，答應提供和建議為貨幣兌換商及匯款代理人訂立的通知制度相類似的商業活動實例，即業內人士同樣須就所進行的活動通知有關當局及備存紀錄，而非領取經營有關業務的牌照。

30. 保安局首席助理局長(禁毒)補充，關於特別組織提出的建議，根據政府當局建議的模式訂立的通知制度，應可達到落實有關建議的目的。保安局首席助理局長(禁毒)答應提供更多資料，闡述海外國家並非以發牌制度，而是藉著和當局現時所提建議類似的機制對貨幣兌換商及匯款代理人作出規管的經驗。

III. 下次會議的日期

31. 下次會議訂於1999年9月8日上午10時45分舉行。

32. 會議於下午12時30分結束。


立法會秘書處
1999年9月2日