立法會
立法會CB(1)1152/98-99號文件
檔號：CB1/PL/TP
1999年4月23日內務委員會會議文件
交通事務委員會
就釐定持牌渡輪服務最高收費的法律程序提交的報告
目的
本文件旨在匯報交通事務委員會就釐定持牌渡輪服務最高收費的法律程序進行商議
的工作。
背景
2.在1998年10月30日內務委員會會議上，議員研究由立法會秘書處法律顧問(法律顧
問)就運輸署署長(署長)根據《渡輪服務條例》(第104章)第33(1)條發出持牌渡輪服務
最高收費公告所提交的法律分析報告(立法會LS54/98-99號文件)。儘管政府當局不把
此等公告視為附屬法例，但該份報告的結論則認為此等公告應具有立法效力，因此
應屬《釋義及通則條例》(第1章)第 3 條涵義範圍內的附屬法例，並須經由立法會審
議。法律顧問亦指出，在現行法例中，還有很多其他條文載有有關"憲報公告"的提
述。由於現時在"具有立法效力"一語的涵義上未有明確而具約束力的決定，因此是
否每項此類公告均為"附屬法例"，便有不明確之處。由於此事與交通事務有關，內
務委員會委員決定把此事轉交立法會交通事務委員會作初步研究。
3.另一方面，香港油蔴地小輪船有限公司及天星小輪有限公司來往中環至紅磡的專
營渡輪服務已由1999年4月1日起終止，並由持牌渡輪服務取代。是次渡輪服務的轉
變帶來的影響是：專營渡輪營辦商調整收費的建議一向經由立法會以不否決或不提
出修訂的議決程序通過，而在專營渡輪服務被持牌渡輪服務取代後，調整渡輪收費
的建議將不再須由立法會審議通過。
事務委員會的商議過程
4.事務委員會先後就此事與政府當局舉行了3次會議。事務委員會集中研究以下3個
範疇：
- "附屬法例"的定義；
- 現行法例中有關"憲報公告"的提述；及
- 對並未以附屬法例形式提交立法會省覽的文書可以採取的行動。
事務委員會商議過程的要點，綜述於下文各段。
"附屬法例"的定義
5.第1章第3條把"附屬法例"界定為".....根據或憑藉任何條例訂立並具有立法效力的任
何文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則、附例或其他文書"。要判斷署
長根據第104章第33(1)條作出的憲報公告是否附屬法例，須確定該公告是否具有"立
法效力"。
政府當局的意見
6.根據政府當局的意見，香港的法例並沒有界定"立法效力"一詞，過往亦沒有任何本
地案例闡明其涵義。然而，根據其他普通法適用地區的一些案例參考資料，決定某
份文書是否具有立法效力的相關因素如下：
- 是否有明確條文指定有關文書為附屬法例；
- 有關文書是否擴闊現行法例的適用範圍或修訂現行法例；
- 有關文書是否一般適用於公眾或某界別人士，而不適用於個別人士；
- 有關文書是否定下了約制行為的通則，而非個別情況；及
- 立法的用意是以該份文書為附屬法例。
7.政府當局把上述準則應用於根據第104章第33(1)條發出的憲報公告，所得的結論是
此類公告並不具有任何立法效力。首先，當局認為有關條例並無明訂條文指定由署
長釐定持牌渡輪服務最高收費的公告為附屬法例。其次，釐定最高收費的公告不論
在事實及法律方面，均沒有修訂現行法例或擴闊現行法例的適用範圍。
8.第三，署長所作出的公告並不一般適用於公眾、某界別的公眾人士或某類別人士
，亦沒有定下約制行為的通則。署長是根據第104章第33(1)條藉憲報公告，釐定持
牌人"就領牌服務中乘客、行李、貨品及車輛的運載可收取的最高船費"。第104章第
33(2)條訂明，"持牌人不得收取較(署長)釐定的最高船費為高的船費"。假如持牌人要
求收取的船費超過所釐定的船費，則違反《渡輪服務規例》(第104章，附屬法例)第
4條，而根據該規例第30條的規定，此舉屬犯罪行為。因此，根據第104章第33(1)條
所作出的公告只適用於該持牌人，或其適用範圍可擴闊至包括該持牌人，或對該持
牌人具約束力。除了在法律上有責任遵循署長決定的持牌人外，該公告並不適用於
亦不得被視為適用於其他人士，或其適用範圍可擴闊至包括其他人士，或對其他人
士具約束力。至於使用持牌人所提供服務人士的權利與責任，則明顯須視乎他們兩
者之間合約的條款及條件而定。第104章第33(3)條清楚訂明，第33條“不得阻止持
牌人收取較(署長)釐定的最高船費為低的船費”。該條例並沒有擴闊或減少合約中
有關服務使用者的權利與責任。假如持牌人要求收取的船費超過署長所釐定的最高
船費，該持牌人便違反了規例，並可被檢控。然而，署長根據第33(1)條所作的決定
，並沒有為服務使用者帶來任何權利與責任，而假如服務使用者向持牌人繳付的船
費超過署長所釐定的最高船費，肯定不會違反規例。
9.最後，政府當局考慮到《渡輪服務條例草案》在1982年獲得通過的歷史背景，認
為該條文授權署長作為釐定持牌渡輪服務最高收費的唯一人士的立法用意十分明顯
。自此以後，有關持牌渡輪服務最高收費的決定均以行政措施方式實施。因此，政
府當局認為根據第104章第33(1)條作出的公告並非附屬法例。
法律顧問的意見
10.法律顧問並不接納政府當局的觀點。對於當局辯稱根據第104章第33(1)條作出的
公告只適用於渡輪服務持牌人，並非一般適用於公眾或某界別的公眾人士或某類別
人士，法律顧問表示，此類公告向持牌人施加法律義務，規定其所收取的船費不得
超逾署長所定的最高收費。此類公告亦授予市民可強制執行的權利，或最低限度授
予他們合法期望，可繳付不超逾署長所定的最高船費使用有關渡輪服務。此外，法
律顧問認為，只要所提供的服務是由法規所規管，渡輪服務持牌人與渡輪服務使用
者之間的關係便非純屬合約上的關係。倘若市民發現持牌人所收取的船費超逾根據
第33(1)條所釐定的最高收費水平，他們可向署長提出投訴；而身為公職人員，署長
有責任採取所需行動，以保障公眾利益。市民亦可把有關事宜向適當的部門舉報，
持牌人可因收取超逾署長所定限額的船費而遭檢控。
11.法律顧問雖同意，除明確的法例條文另有規定外，決定某份文書是否具有法律效
力的其中一項準則，是衡量該份文書適用於個別人士，還是適用於公眾或某界別的
公眾人士，但他卻認為政府當局採用了十分狹窄的釋義以詮釋該項準則，而此一釋
義未必會獲法院接納。在澳洲的一宗案件Queensland Medical Laboratory and others訴
Blewett and others(1988)84 ALR 615，以及就決定自然公平的原則可否適用於行使立
法權力方面，法庭(Gummow J)認為所有公眾人士的利益均受到純屬立法性質的法定
權力所影響。審理案件的法官並表示，在該案件中，社會服務及衛生部長決定在聯
邦法例中以新的病理服務表取代舊表，用以計算保健醫療費用，對澳洲整體公眾人
士及若干界別或類別的公眾人士的利益構成影響。雖然法庭就該案件所作的判決並
非基於此一理據，但法官所提出的意見或可有助說明法庭在決定某份文書是否屬立
法性質時可能採取的取向。基於上述的分析，法律顧問認為，根據第104章第33(1)
條作出的公告不但影響持牌人的利益，更影響所有使用或打算使用有關持牌渡輪服
務的市民的利益。因此，該類公告應具有立法效力，並應以附屬法例的形式刊登憲
報。
12.就政府當局所述用以決定某份文書是否具有立法效力的 5 項準則，法律顧問澄清
，此等準則只是根據若干普通法適用地區的司法決定，以及該等地區的作者所發表
的意見而訂定，並無任何約束力。此外，法律顧問指出，立法會既未有對此等準則
詳加討論，議員亦沒有對此等"普遍採用原則"表示贊同。在該等準則中，除了有關
立法用意的準則可肯定無疑地加以接納外，其餘 4 項準則均須經仔細研究，才能予
以接納。
事務委員會的意見
13.鑑於雙方的法律意見出現分歧，事務委員會與政府當局未能就根據第104章第33
(1)條作出的公告是否"附屬法例"一事，達成一致意見。部分委員認為把此事交由法
院裁決是最後的解決方法。事務委員會曾研究由立法會就此事提出司法覆核的程序
，有關此方面的商議結果載於本報告第23至25段。
現行法例中有關"憲報公告"的提述
14.事務委員會注意到，在現行法例中，為數不少的條文均載有"藉憲報公告"的提述
。按照一般理解，該等公告均被視為附屬法例。舉例而言，《道路交通條例》(第
374章)及其附屬法例均載有多項此等條文，賦權運輸署署長作出下列公告：
- 根據《道路交通(車輛構造及保養)規例》(第374章，附屬法例)第28條訂立的
〈指明使用安全玻璃公告〉；
- 根據《道路交通(公共服務車輛)規例》(第374章，附屬法例)第19(1)條訂立的
〈出租汽車許可證(數目限定)公告〉；及
- 根據《道路交通(交通管制)規例》(第374章，附屬法例)第3A及8A條訂立的
〈私家路指定交通標誌及道路標記公告〉。
第374章第39F(1)條亦規定警務處處長可藉憲報公告，認可任何類型的儀器為認可呼
氣分析儀器等。所有此等公告一直被視為附屬法例，並以附屬法例的形式刊登憲報。
15.然而，第374章及其附屬法例中有關"憲報公告"的處理方式並不一致。舉例而言，
署長根據《道路交通(交通管制)規例》(第374章，附屬法例)第14(1)條就指定任何地
區為禁區及限制區作出的公告，一直以一般公告的形式在憲報刊登。然而，當此規
例經《機場管理局附例》(第483章，附屬法例)修改而適用於機場區時，經署長同意
由機場管理局就指定機場區的禁區及限制區作出的公告，則以法律公告的形式刊登
憲報。
16.事務委員會亦注意到，政府當局藉著在1999年 1 月15日刊登憲報的《1999年道路
交通(車輛構造及保養)(修訂)規例》(1999年第14號法律公告)，修訂《道路交通(車輛
構造及保養)規例》(第374章，附屬法例)，使運輸署署長能藉憲報刊登的公告指明
煙霧測量器具的型號。該項修訂規例訂明，為免生疑問，該公告並非附屬法例。
17.根據上述背景，法律顧問提出如下意見：
- 有關"憲報公告"的處理方法並不一致；
- 藉著在1999年第14號法律公告建議提出"為免生疑問"的條文，政府當局似乎確
認了"憲報公告"如無明文說明並非附屬法例，按照其字義，可詮釋為附屬法例
；及
- 如沒有"為免生疑問"的條文，"憲報公告"可被視為附屬法例，並以附屬法例形
式刊登憲報的論據似乎可以成立。
18.法律顧問曾建議政府當局在第 104 章中加入一項明訂條文，以清楚界定根據第33
(1)條作出的公告的性質。然而，政府當局不認為有此需要，並且指出，在某種情況
下是附屬法例的"憲報公告"，在其他情況下卻未必是附屬法例，完全視乎該公告是否
具"立法效力"而定。部分憲報公告一直被視為若干條例的附屬法例，但未必表示該類
公告在其他情況下亦須被視為附屬法例，一切須視乎有關文書的"立法效力"而定。這
解釋了法律顧問列舉的部分憲報公告為何一直以附屬法例的形式刊登憲報。政府當
局表示，如有關方面確實懷疑某份文書一向沒有獲得適當處理，便可能需要就該份
文書作出覆檢，並採取糾正措施。雖然"為免生疑問"的條文可消除任何疑問，但若
某份文書的性質已清楚明確，便未必須要訂立該項條文。
事務委員會的意見
19.儘管政府當局有上述立場，事務委員會仍認為有需要在有關法例中明確區別法律
性質文書與行政性質文書，以及在法例草擬方面應力求一致。政府當局察悉事務委
員會的意見，並表示律政司現正研究此事。在新法例中加入一項明訂條文以指明某
公告並非附屬法例，是其中的一個可行方案，但政府當局表示仍有必要採用上文所
述的各項準則，以決定根據現行法例發出的公告屬何性質。
對並未以附屬法例形式提交立法會省覽的文書可以採取的行動
20.關於立法會對沒有以附屬法例形式提交省覽的文書可以採取甚麼行動一事，事務
委員會得悉法律顧問的意見，就是根據第 1 章第34(1)條，所有附屬法例在憲報刊登
後均須於隨後的一次立法會會議席上提交立法會省覽。儘管第34(1)條沒有指明誰人
負責把附屬法例提交立法會省覽，但上述條文的原意，必然是由制定有關附屬法例
的公職人員或其他獲授權人士負責把附屬法例提交立法會省覽。因此，立法機關似
乎不可主動把任何其認為具有立法效力的文書提交議員省覽。
21.至於因任何理由而從未在憲報刊登及提交立法會省覽的文書，或已在憲報刊登但
並未提交立法會省覽的文書是否有效的問題，法律顧問表示，《保護臭氧層(受管制
製冷劑)規例1998年(生效日期)公告》小組委員會已深入研究此事，並一致認為該等
文書仍具立法效力。他並表示，根據《基本法》第六十四條，香港特別行政區政府
有責任向立法會交代其工作。如遺漏是因對有關法律條文的詮釋與立法原意不同而
起，可行的補救辦法之一是由政府當局修訂有關法例，在當中加入一項明訂條文，
清楚指明該等文書的性質。
22.至於針對附屬法例未有提交立法會省覽的問題而在法律上可採取的補救措施，法
律顧問表示，第 1 章第34條規定附屬法例須提交立法會省覽，該項規定設立了一個
獨特及必要的機制，讓立法會審議根據主體條例所授權力訂立的附屬法例。雖然立
法機關無權詮釋法例，但可在制定法例的過程中加入明訂條文，以清楚反映有關立
法建議的用意。立法建議一旦通過成為法例，政府當局便有責任實施立法會通過的
法例，而當局在行使權力時作出的決定可受質疑。如對法例詮釋而非立法原意出現
爭議，因而令某方的實益權益可能受到影響，此事便須由法院作出裁決。鑑於政府
當局須向立法會負責，以及實施立法會通過的法例，法律顧問建議議員要求政府當
局提供詳細理據，解釋為何如此行事，並在有需要時透過既定程序修訂調整收費的
機制。
司法覆核
23.就根據第33(1)條發出的公告是否屬附屬法例一事，事務委員會亦曾研究有關進行
司法覆核的問題。
24.應一些議員的要求，法律顧問曾研究各主要英聯邦司法管轄區有否任何由立法機
關主動提出進行司法覆核的先例。雖然結果證實並沒有如此先例，但法律顧問表示
，這並不排除香港特別行政區立法會採取此一行動的可能性。但他請議員注意，有
一點必須考慮，就是要立法會全體議員就此事達成一致意見可能有困難。此外，採
取任何此類行動均屬試驗性質，並無先例可援。法律顧問又表示，此事取決於若干
基本問題，包括技術上及憲制上的問題，而且不僅限於某一特定條文是否附屬法例
的問題。此等考慮因素須經立法會詳加商議。
25.事務委員會亦曾研究，立法會以外的各方面，例如事務委員會、個別立法會議員
或市民等，是否有權就此事申請進行司法覆核。根據法律顧問的意見，如個別人士
就某事項有充分的利益，並在該事項中受到政府當局的行為或決定影響，便可把事
情呈交法院進行司法覆核。
事務委員會的意見
26.就立法會把事情呈交法院進行司法覆核一事，事務委員會已完成初步研究，並得
悉各種可循的途徑，以及當中涉及的困難。
劉千石議員動議的議案
27.作為另一相關事項，議員亦請注意劉千石議員曾就此事動議一項議案。由於他關
注到在持牌渡輪服務取代專營渡輪服務後，立法會審議調整收費建議的權利便會被
剝奪，劉議員在1999年3月26日事務委員會會議上動議以下議案：
"本委員會促請政府當局按照附屬法例程序規定，將日後任何領牌渡輪服務的
船費釐定及調整公告，均以附屬法例方式提交立法會審議，包括將於今年4月
1日開始經營的新渡輪牌照服務。"
28.事務委員會委員對議案意見分歧。部分委員贊同劉議員的觀點，認為政府當局蓄
意剝奪立法會監察渡輪收費的固有權力。他們指出，持牌渡輪服務自1999年4月1日
起取代專營渡輪服務後，來往中環及長洲、梅窩、坪洲及榕樹灣等離島的普通渡輪
的普通等收費，將由9.2元／9.7元增至10元，而榕樹灣航線的月票則會由400元增至
450元。由於沒有獨立機構監察公共交通服務收費，加上持牌渡輪服務大多無須面
對其他渡輪服務營辦商的直接競爭，故此，該等委員認為立法會應對此等服務保留
某些形式的控制。
29.其他委員卻不贊同此觀點。該等委員指出，儘管立法會議員須致力代表市民監察
公共交通服務的收費，但立法會議員作為普羅大眾的代表，實不宜釐定此等收費，
因為任何增加收費的建議，即使理據充分，就某些方面而言，仍會與公眾的利益有
矛盾。鑑於現時渡輪服務的發牌制度已存在多年，一向在市場力量帶動下運作良好
，加上目前渡輪服務的經營環境艱難，而提供渡輪服務亦涉及龐大投資及漫長的回
報期，該等委員認為，在釐定收費的機制上再增加額外的限制，將使經營商對渡輪
服務市場望而卻步，或不願投資其中，如此會對日後渡輪服務的穩定性及質素有所
影響。此外，由立法會議員審議所有持牌渡輪服務(據政府當局所述為數約有100項)
調整收費的建議，是不切實際的。該等委員認為，由署長在考慮所有相關因素後審
批持牌渡輪服務的調整收費建議，會是較適當的做法。另外，藉此安排亦可使署長
須就其行動向立法機關負責。
30.在進行表決時，大部分出席委員不支持該議案，議案因而被否決。
徵詢意見
31.謹請議員察悉上文所載事務委員會就有關事項進行商議的結果。
立法會秘書處
1999年4月22日
