立法會

立法會CB(2)1815/98-99號文件

檔號：CB2/H/1

背景

1.在1999年4月23日內務委員會會議上，有議員建議成立小組委員會，負責跟
進持牌渡輪服務最高收費的公告是否附屬法例一事，並進一步研究有關提出司
法覆核的問題。議員要求秘書處擬備文件，以便內務委員會考慮該項建議。

交通事務委員會的報告

2.在內務委員會上次會議中，交通事務委員會向議員匯報，鑑於政府當局與法
律顧問的法律意見出現分歧，事務委員會未能與政府當局就運輸署署長根據《
渡輪服務條例》(第104章)第33(1)條發出的持牌渡輪服務最高收費公告是否附
屬法例一事，達成一致意見。

3.事務委員會亦請議員注意，在現行法例中，為數不少的條文均載有"藉憲報公
告"的提述，但其處理方式卻不一致，部分以法律公告的形式刊登憲報，部分則
以一般公告的形式刊登。事務委員會認為應在有關法例中明確區別立法性質文
書與行政性質文書。政府當局表示，此事現正由律政司詳加研究。

4.《釋義及通則條例》(第1章)第3條把"附屬法例"界定為"根據或憑藉任何條例
訂立並具有立法效力的文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則、附
例或其他文書"。不過，現時並無任何法律權威解釋，直接闡明"具有立法效力"
的確實涵義。按政府當局的意見，根據其他普通法適用地區的一些案例參考資
料，若干因素或準則在決定某份文書是否具有立法效力時適用。

5.政府當局認為，根據第104章第33(1)條作出的公告沒有立法效力。此類公告
以一般公告的形式刊登憲報，無須提交立法會省覽。根據法律顧問的意見，此
等公告具有立法效力，應以法律公告的形式刊登憲報，並根據第1章第34(1)及
(2)條經由立法會以"不否決或不提出修訂的議決程序"通過。雙方提出的論點撮
述於附錄，方便議員參考。

6.議員請注意一點，就是根據第104章第33(1)條作出的持牌渡輪服務最高收費
公告，向來以一般公告的形式刊登憲報，而由行政長官會同行政會議根據同一
條例第19(1)條為釐定專營渡輪服務的最高收費而發出的命令，則以附屬法例的
方式處理。由於政府當局已以持牌渡輪服務取代專營渡輪服務，因此亦表示，
今後渡輪服務營辦商提出的調整收費建議，將不須再經由立法會以"不否決或不
提出修訂的議決程序"通過。

日後工作路向

7.在內務委員會上次會議中，數位議員建議成立小組委員會，進一步跟進釐定
持牌渡輪服務最高收費的法律程序一事，包括再詳細研究有關提出司法覆核的
問題。該等議員關注到，倘若根據第104章第33(1)條作出的公告確有立法效力
，且應以附屬法例的形式刊登憲報，立法會審議此等渡輪收費的權力便遭剝奪
。然而，其他對該建議有保留的議員則指出，具有如此職權範圍的小組委員會
在很大程度上會重覆交通事務委員會先前就此事所做的工作。議員同意留待1999
年4月30日舉行的內務委員會會議才就該建議作出決定。

8.謹請議員在考慮日後工作路向時注意，就根據第104章第33(1)條所作公告是
否附屬法例一事進行的討論，帶出了另一層面更廣及更基本的問題，即應否研
究立法會監察獲授權當局行使訂立附屬法例的權力的現行立法機制，以便訂定
明確的方法，用以確定由獲法規授權的人士訂立而具有法律效力的文書當中，
哪些須經立法會審議及受立法會干預。事實上，在內務委員會上次會議中，亦
有議員建議此事應由政制事務委員會負責跟進。





立法會秘書處
1999年4月29日

附錄

決定根據某條例訂 立的某份文書是否 "具有立法效力"的 相關因素	政府當局的意見	法律顧問的意見
有明訂的法律條文確定有關 文書為附屬法例。	《渡輪服務條例》(第104章) 並無此一明訂條文。	沒有案例曾提述此因素。
有關文書擴闊現行法例的適 用範圍或修訂現行法例。	署長釐定最高收費的公告並 沒有修訂現行法例或擴闊現 行法例的適用範圍。	此類公告具有釐定或擴闊第 33(1)條的內容的效力，使之 成為約制持牌人及使用或打 算使用該服務的市民行為的 規則，或就該等人士的權力 、權利或責任作出聲明。
有關文書一般適用於公眾或 某界別人士，並定下了約制 行為的通則。	根據第104章第33(1)條所作 出的公告並不一般適用於公 眾，亦沒有定下約制行為的 通則。該公告只適用於該持 牌人，或其適用範圍可擴闊 至包括該持牌人，或對該持 牌人具約束力；使用者的權 利與責任則視乎他們兩者之 間合約的條款及條件而定。 該條例並沒有擴闊或減少此 等權利與責任。	(a)此類公告向持牌人施加法 律義務，規定其所收取的船 費不得超逾署長所定的最高 收費；此外，此類公告亦授 予市民可強制執行的權利， 或最低限度授予他們合法期 望，可繳付不超逾署長所定 的最高船費使用有關渡輪服 務。 (b)只要所提供的服務是由法 規所規管，持牌人與服務使 用者之間的關係便非純屬合 約上的關係；署長身為公職 人員，有責任採取所需行動 ，確保市民可以不超逾根據 第33(1)條所釐定的最高收費 水平的船費使用渡輪服務。 持牌人可因收取超逾署長所 定限額的船費而遭檢控。根 據第33(1)條作出的公告影響 所有使用或打算使用該服務 的市民的利益。
立法的用意是以該份文書為 附屬法例。	該條文的立法用意是授權署 長作為釐定持牌渡輪服務最 高收費的唯一人士。《渡輪 服務條例草案》自1982年通 過以來，有關最高收費的決 定一直以行政措施方式實施 。	如立法機關的用意是認為釐 定最高收費屬行政性質，便 無必要另加第33(1)條，因為 第28(2)(b)條已規定持牌人 須受署長指明的條件規限， 有關條文的涵蓋範圍足以把 持牌渡輪服務可收取的最高 收費列為其中一項條件。第 33(1)條的草擬方式與第19 (1)條的草擬方式相若。根據 第19(1)條所訂立的命令一向 被視為附屬法例，並以附屬 法例的形式刊登憲報。