立法會
立法會LS54/98-99號文件
1998年10月30日立法會內務委員會會議文件
法律事務部就下列公告擬備的參考文件：
往來中環與荃灣(經青衣)
持牌渡輪服務的最高收費
(1998年9月18日在憲報刊登的第4547號公告)
往來愉景灣與赤鱲角
持牌渡輪服務的最高收費
(1998年10月23日在憲報刊登的第5086號公告)
本參考文件載述有關上述兩項一般公告的背景及法律分析，以協助議員在1998年
10月30日內務委員會會議上討論議程第VI項時作出考慮。
背景
2.根據《渡輪服務條例》(第104章)第28(1)條，運輸署署長("署長")如認為適當，
可向任何人批予牌照，以在該牌照指明的地點之間經營一項渡輪服務。第104章
第33(1)條訂明，署長可藉憲報公告，釐定就領牌服務中乘客、行李、貨品及車
輛的運載可收取的最高船費。
3.署長行使第104章第33(1)條所賦予的權力作出兩項公告，分別就往來中環與荃
灣(經青衣)的持牌渡輪服務(1998年9月18日在憲報刊登的第4547號公告)，以及
往來愉景灣與赤鱲角的持牌渡輪服務(1998年10月23日在憲報刊登的第5086號
公告)，釐訂最高收費。第4547號公告在1998年9月20日起生效，而第5086號公
告則在1998年10月23日起生效。
4.由於第4547號公告並非以法律公告的形式刊登憲報，故此並未在1998年9月23
日的立法會會議席上提交省覽。基於此緣故，《釋義及通則條例》(第1章)第34條
未能引用施行。不過，議員請注意一點，此類公告向來均以一般公告的形式在憲
報刊登。
法律分析
5.根據第1章第34條，所有附屬法例在憲報刊登後均須於隨後的一次立法會會議席
上提交該會省覽。因此，如根據第104章第33(1)條作出的公告是附屬法例，則第
1章第34條便會適用，而此類公告將受第1章第34(1)及(2)條中的"不否決或不提出
修訂即視作通過的議決程序"所規限。
"附屬法例"的定義
6.第1章第3條把"附屬法例"界定為".....根據或憑藉任何條例訂立並具有立法效力的
任何文告、規則、規例、命令、決議、公告、法院規則、附例或其他文書"。
7.要判斷署長根據第104章第33(1)條作出的憲報公告是否附屬法例，須確定該公
告是否具有"立法效力"。
"立法效力"的定義
8.現時並無任何權威解釋，直接闡明"具有立法效力"的確實涵義。然而，在英聯
邦司法管轄區一些案件中，法官曾就該用語的涵義提出意見。此等意見對香港的
法院並沒有約束力。根據該等意見，具有立法效力的文書看來是根據或憑藉一條
條例訂立，並帶有下述性質：
- 其效力是決定法律的內容，而非把法律應用於某一情況；及
- 能夠直接或間接影響一般人或特定界別人士的特權或權益，又或
直接或間接向該等人士施加義務、訂立權利、改變或撤除他們的
義務或權利。
政府當局的意見
9.政府當局認為，根據第104章第33(1)條作出的公告並無立法效力，純粹屬於行
政性質，理由如下：--
- 由於領牌服務的收費從未納入為條例的一部分，根據第33(1)條作
出的公告並無修訂該條例或把該條例引伸應用；
- 該公告向渡輪服務持牌人施加義務，規定其所收取的船費不得超
逾署長所定的最高船費。該公告並非一般適用於公眾人士、某一
界別人士或某類人數相當多的公眾人士；
- 條例內並無明文規定，指明該公告是一項附屬法例；及
- 行政長官會同行政會議根據該條例第19(1)條作出的命令被視為具
有立法效力，並不表示根據同一條例第33(1)條作出的公告亦有立
法效力。
10.在達致上述觀點時，政府當局採用了一些其認為是判斷某份文書是否具有立法
效力的"普遍採用"準則。該等準則分別為：--
- 該份文書是否把現行法例引伸應用或修訂現行法例？
- 該份文書是否一般適用於公眾人士、某一界別人士或某類人數相
當多的公眾人士？
- 該份文書是否制訂了某項行為通則，而沒有提述該通則在日後施
行時的個別情況？
本部意見
11.政府當局所採用的準則，在措辭上有別於上文第8段列出的準則。我們現正要
求當局提供其所用準則的法律根據。本部在此份參考文件所作的分析是基於一項
假設，即香港的法院會接納上文第8段所載的法官意見，並將之應用於現時所探
討的情況。在此基礎上，看來法院相當可能會裁定署長根據第104章第33(1)條作
出的公告具有立法效力，理由如下：--
- 該公告決定第33(1)條的內容或把該條文的內容引伸應用；及
- 除向渡輪服務持牌人施加義務，規定其所收取的船費不得超逾署
長所定的最高船費外，該公告明顯影響使用該領牌服務的市民的利
益。
12.根據第104章第33(1)條作出的公告是否具有立法效力一事，亦可視乎該條例的
真正解釋而定。由於立法會會議過程正式紀錄對確定條文的立法原意幫助不大，
本部要憑藉各有關條文的字義解釋。根據第104章第28(2)(b)條，獲署長批予的渡
輪服務牌照須受署長指明的條件規限。有關條件的涵蓋範圍似乎可足以包括領牌
服務可收取的最高船費。本部認為，立法機關如有意認為釐定領牌服務可收取的
最高船費純屬行政性質，便無必要在條例內另加一項條文[即第33(1)條]，明文規
定了須藉憲報公告釐定船費。
13.第104章中與專營權規管條件有關的相應條文[第6(3)(b)條]，除訂明該等條件由
行政長官會同行政會議指明，並載列若干條件的例子外，其措辭與第28(2)(b)條相
似。與第28(2)(b)條一樣，第6(3)(b)條亦沒有提述可收取的最高船費是條件之一。
然而，第19(1)條規定行政長官會同行政會議可藉命令釐定專營服務可收取的最高
船費，此類命令一向以附屬法例的形式刊登憲報，並根據第1章第34條提交立法會
省覽。
14.如上述解釋獲得法院接納，便可如此辯說：就釐定專營服務或領牌服務可收取
的最高船費另訂一項條文，可能是用作強調一點，就是該等收費並非只是由政府
當局決定的事宜。倘若根據第104章第19(1)條作出的命令具有立法效力此點獲得
接納，而鑑於此類命令與根據同一條例第33(1)條作出的公告效力相若，看來沒有
任何合乎邏輯的理由為何後者不應具有立法效力。
15.雖然下述事項不屬本部現時所作的法律分析一部分，但議員或可留意，根據《
道路交通條例》(第374章)釐定按運輸署署長發出的客運營業證經營的車輛所收取
的車費，並非附屬法例。這是因為第374章的有關條文[第29(1)(b)(viii)條]清楚訂明
所收取的車費是運輸署署長發出該營業證時指明的規限條件之一。該條文的草擬
方式表明所收取的車費，只是由運輸署署長作出的行政決定。
如某份文書未有提交立法會省覽，對其有效性有何影響
16.現時沒有權威解釋，直接闡明某份文書如未有提交立法會省覽在法律上是否有
效。不同法官對此問題提出了互相衝突的意見。英國及香港的法官曾指出，向立
法機關提交某份文書並非強制性規定，而只屬指示性規定 。根據此等意見，某份
文書在法律上是否有效，未必視乎曾否提交立法會省覽。另一方面，亦有法官提
出大意如此的意見：一份文書在提交國會省覽後方有法律效力 。在英國一宗較近
期的案件3中，上訴法庭認為，要求把文書提交國會省覽的立法指令，不足以構成
一項強制性的規定。不過，若要求把文書提交省覽的指令，附加一項條文規定該
文書須經議決通過，則想當然是一項嚴格而強制性的規定。
17.由於法院沒有就此問題作出明確的判決，故現時仍無法確定某份文書如未有提
交立法會省覽，會否因此而變得無效。此事難有定論，須由法院加以裁決。
結論
18.根據上文的分析，並視乎政府當局日後會否再提出其他法律論據，看來有充分
理由可以辯說第104章第33(1)條的原意是，根據該條作出的公告具有立法效力。
19.在辯說上述觀點時，本部已考慮到一個事實，就是根據第104章第33(1)條作出
的公告，向來均以一般公告的形式刊登憲報。現在的情況似乎是，行政機關和立
法機關一直未有把此類公告視為附屬法例。然而，此情況不應是判斷在制定上述
條文時的立法意圖的唯一依據。
建議
20.除第104章第33(1)條外，在現行法例中還有很多其他條文載有有關"憲報公告"
的提述。由於現時在"具有立法效力"一語的涵義上未有明確而具約束力的決定，
因此是否每項此類公告均為"附屬法例"，仍有不明確之處。議員或可考慮應否把
此事轉交適當的立法會事務委員會詳加研究。謹此告知議員，交通事務委員會將
於1998年11月27日舉行的會議上，商討有關領牌渡輪服務調整船費的法律程序
，以及根據第104章第33(1)條作出的公告所屬性質。
立法會秘書處
助理法律顧問
馮秀娟
1998年10月27日
