立法會
立法會CB(2)861/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號： CB2/PL/AJLS
立法會
司法及法律事務委員會
特別會議紀要
| 日 期 ： | 1998年11月2日(星期一)
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| 時 間 ： | 下午4時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員：
吳靄儀議員(主席)
曾鈺成議員(副主席)
李柱銘議員
涂謹申議員
劉健儀議員
劉漢銓議員
劉慧卿議員
缺席委員：
何俊仁議員
出席公職人員：- 民事法律專員
- 溫法德先生
- 法律草擬專員
- 嚴元浩先生
- 副律政專員
- 歐義國先生
- 署理政制事務局副局長(1)
- 葉文娟女士
- 署理行政署長
- 趙崇幗女士
- 政務主任(行政)(2)
- 黃珮玟女士
- 律政司法律政策科
- 高級政府律師
- 梅基發先生
應邀列席人士：- 香港大律師公會
- 戴啟思先生
- 屈信朋先生
- 香港律師會
- 會長
- 周永健先生
- 何志強先生
- 穆士賢先生
- 黃淑鈴女士
列席秘書：- 總主任(2)3
- 馬朱雪履女士
列席職員：- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 高級主任(2)3
- 胡錫謙先生
I. 覆檢對政府具有約束力，但對中華人民共和國的有關機關卻不具約束力的條例
(立法會CB(2)415/98-99(01)、CB(2)415/98-99(02)、CB(2)415/98-99(03)、
CB(2)436/98-99(02)、CB(2)469/ 98-99(01)及CB(2)532/98-99(01)號文件)
應主席之請，政府當局向委員講解其為回應委員在1998年 9 月15日會議上所提要求
而擬備的4份文件。會上的討論過程撮述於下文各段。
條例的約束力：法律和憲法原則和政策考慮 -- 立法會CB(2)415/98-99(01)號文件
2.民事法律專員表示，所有人均須遵守法律的基本原則，並不等於所有法例必須或
適宜對所有人或所有機構適用。在提交法例時，政府當局會考慮所涉及的特定事項
，以決定該法例應否對政府或國家具約束力。他指出，雖然《基本法》第二十二條
規定："中央各部門、各省、自治區、直轄市在香港特別行政區設立的一切機構及其
人員均須遵守香港特別行政區的法律"，但當中並無就某條例應否對該等機構及其人
員具約束力一事，訂明任何指引。事實上，很多法例均與國家的活動無關，因此，
它們一般不應對國家具約束力。他表示，在法律應用方面，國家不受約束的法律推
定，符合其他普通法適用地區採用的普通法原則，而且並無抵觸《基本法》。
3.副律政專員補充，政府當局認為，某條例應否對國家具約束力的問題必須按上述
文件開列的各項因素予以考慮，並無一項原則可適用於所有情況。
由於必然含意而對國家具約束力的條例 -- 立法會CB(2)415/98-99(02)號文件
4.民事法律專員表示，決定某條例是否隱含對國家具約束力的意圖的驗證方法是：
若該條例不適用於國家，其實益目的會否完全達不到。要識別由於必然含意而對國
家具約束力的各項條例殊非易事，因為當中涉及逐一覆檢該等條例的各項條文。
第1章第66條所指有關"國家"的定義 -- 立法會CB(2)415/98-99(03)號文件
5.民事法律專員表示，該文件旨在澄清適用於《釋義及通則條例》(第1章)(下稱"第1
章" )第66條有關"國家"一詞的涵義。該文件又解釋到，只有通過以下驗證的中央人
民政府或有關中央當局的附屬機關，才符合"國家"的定義 --
- 該機關執行中央人民政府的行政職能，或行使根據《基本法》由中央人民政
府負責行使的職能；
- 該機關沒有行使商業職能；及
- 該機關在中央人民政府或有關的中央當局轉授的權力及職能範圍內行事。
6.民事法律專員表示，中央各省、自治區、直轄市在香港特別行政區(下稱"香港特
區" ) 設立的機構如沒有執行中央人民政府的行政職能，又或它們從事商業活動，便
不符合"國家"的定義。因此，第1章第66條有關不受法例約束的推定亦不會對它們有
任何影響。
7.民事法律專員回應主席的詢問時表示，"官方"一詞並無法定的定義。一般而言，
該詞涵蓋由"官方"引伸出來的機關，包括政府行政機關的所有組成部分。他補充，
香港在回歸之前的法例對該詞的提述可區分為英皇聯合王國政府和英皇香港政府。
條例的分類 -- 立法會CB(2)436/98-99(02)號文件
8.民事法律專員表示，按是否有明文規定對"政府"或"官方／國家"具約束力，或是否
適用於"政府"或"官方／國家"而對各項條例作出分類的一覽表，並非絕無遺漏。每個
類別的條例數目只代表當局在特定時間評定的結果，在日後或有需要再作調整。他
表示，某些條例全部或部分對政府適用，因為它們對某些特定公職人員施加若干法
定責任。因此，就正在討論的問題而言，該等條例未必對政府具約束力。
國家的附屬機關
9.涂謹申議員提及上文第 5 段所述從三方面職能進行驗證的方法，並詢問政府當局
是否知悉有何由內地機關設立的機構可能符合"國家"的定義，以及該等機構所履行
的職能為何。他認為，若當局可以列出履行中央的行政職能的有關附屬機關，將有
助釋除公眾的疑慮。他又詢問，在香港特區有否設立內地的國家安全機關；若有，
它們是否符合第1章"國家"一詞的定義。
10.政府當局回應時表示，現時在香港特區設有 3 個中央的附屬機關，即人民解放軍
駐軍、外交部駐香港特別行政區特派員公署，以及新華社(香港分社)(下稱"新華社")
。政府當局會不時憑藉該三項驗證決定某些機關是否符合第1章就"國家"一詞所下的
定義。民事法律專員表示，舉例而言，若中央在香港特區設立機構，以處理與其他
國家的貿易事宜，則該機構可被視為履行中央的行政職能，因而符合"國家"的定義
。署理政制事務局副局長(1)(下稱"署理政制事務局副局長")補充，該等機構或其人員
若聲稱符合"國家"的定義，須自行提出證據。
11.民事法律專員回答劉健儀議員時表示，上述三方面驗證的首兩項準則是決定某些
內地附屬組織是否符合 "國家" 的定義的最基本原則。在某些情況下，如要考慮所涉
及的某項行為，以決定有關組織是否在其獲轉授的職能及權力的適當範圍內行事，
便須進行第三方面的驗證。
12.委員詢問政府有否設立正式機制，以便市民可取得現時在香港特區有哪些國家附
屬機關的資料。政府當局回答謂，若中央在香港設立新機構，市民當可透過不同渠
道的廣泛報道 (例如傳媒的報道) 和開幕酒會等，得悉該等機構已在香港設立。此外
，政府亦會回答市民就該等事宜提出的查詢。
13.委員一致認為，政府應主動向市民交代，而非在市民查詢有關資料時才作出回應
。署理政制事務局副局長回應主席時承諾，若有其他國家機關在香港設立有關機構
，政府當局必定會知會公眾。
條例的約束力
14.劉慧卿議員察悉，在覆檢17條明文規定對政府具約束力的條例後，政府當局的結
論是，從政策角度而論，在該17條條例中有15條亦應對國家機關及其人員適用，但
《個人資料 (私隱) 條例》的覆檢工作則尚未完成。她詢問，政府依據何等指導性原
則以得出該結論。
15.副律政專員表示，關於條例約束力的問題，立法會CB(2)415/98-99(01)號文件已載
列若干通則及政策上的考慮因素，但並無一項原則可適用於所有情況。政府當局表
示，各政策局現正就有關條例逐一作詳細覆檢，一俟完成有關工作，便會向事務委
員會作出報告，以解釋修訂該等條例的具體建議。署理行政署長回答主席時答允盡
可能在事務委員會1998年12月的會議上，匯報政府當局為何作出在17條條例中有15
條亦應對國家機關及其人員適用的結論。
16.副律政專員進一步表示，立法會CB(2)415/98-99(01)及CB(2)532/98-99(01)號文件所
闡述的原則關乎兩個不同問題。前者用以處理某條例應否對國家有約束力，以及應
否制定新法例或修改現行法例，以落實有關政策決定的政策問題。後者則列述法律
適應化的各項有關原則，它們與法律改革並無任何關係，只是用以對原有法律中"官
方"的提述作出適應化修改，以反映回歸後的情況及使法例符合《基本法》的規定。
17.李柱銘議員認為，由於香港已是中華人民共和國的特別行政區，而不再是英國的
殖民地，藉對第1章第66條中"官方"的提述予以適應化修改為"國家"，使國家機關不
受某些條例的約束，從而將官方不受法例約束的法定推定繼續應用於香港特區的法
律的做法，實在是犯了基本錯誤。他表示，《基本法》第六十四及二十二條已清楚
訂明，香港特區政府和中央各部門在香港設立的所有機構均須遵守法律。依他之見
，在第1章第66條以"國家"取代"官方"顯然違反了《基本法》的具體規定和實質精神
。李議員認為第1章第66條應予廢除。
18.民事法律專員回應時表示，《基本法》有關條文的意思是，香港特區政府和國家
機關均須遵守香港特區立法機關所制定並對其適用的法律。第 1 章第66條的作用，
是在法例的應用上提供一項法定推定。他補充，第 1 章第66條並非一項只適用於殖
民地的條文。在其他普通法適用地區，如加拿大及澳洲，亦有與該條文相對應的普
通法規定。就廢除第 1 章第66條的建議，民事法律專員回應時表示，此事涉及在國
家是否獲豁免的問題上進行法律改革的政策事宜，而非關乎法律適應化的問題。他
表示，根據全國人民代表大會常務委員會(下稱"人大常委會")在1997年2月23日通過
關於處理香港原有法律的決定所採納的原則，政府當局認為第 1 章第66條並無抵觸
《基本法》。倘若廢除第1章第66條，便須審慎考慮如何處理此舉所引致的後果。
19.應主席之請，周永健先生向與會各人講述香港律師會(下稱"律師會")的立場，有
關詳情載於立法會CB(2)469/98-99(01)號文件及律師會於1998年4月3日致律政司司長
的函件(已在早前隨立法會CB(2)246/98-99(02)號文件發出)。律師會所提意見的重點，
是該會不同意香港大律師公會指《基本法》第二十二條以中華人民共和國的機關受
香港特區法例約束的推定，取代官方不受法例約束此一殖民地色彩的推定。律師會
認為，人大常委會在1997年 2 月23日有關處理香港原有法律的決定，在憲制上保留
了普通法關於不受法例約束的推定，並將該推定用於中央人民政府或中央人民政府
的其他主管機關及香港特區政府。至於以"國家"取代"官方"，律師會質疑為何"國家"
的定義包括"中央當局"一詞，因為《基本法》的中文本內並無提述該詞。該會又質
疑為何職能的驗證適用於某些中央人民政府附屬機關。律師會認為，由於《基本法》
的有關條文已明確界定何謂"行政職能"，因此，對附屬機關行政職能的提述會暗示
除《基本法》訂明的行政職能外，尚有其他行政職能，以致引起不明確的情況。
20.何志強先生回答主席的問題時補充，他認為，已制定為本地法律的人大常委會決
定，就回歸前的法例中對"官方"的提述應如何進行適應化修改提供了在詮釋方面的
指導性原則。人大常委會的決定附件三第10段保留了原有第 1 章第66條之中官方不
受法例約束的推定。何志強先生進一步回應主席時表示，他同意在第1章"國家"一詞
的定義中加入中華人民共和國主席。他指出，《中華人民共和國憲法》載述的國家
架構包括中華人民共和國主席。
21.戴啟思先生回答主席時表示，英國並無任何法定條文的用詞與第 1 章第66條相若
。有權不受法例約束的理念與議會主權的原則相抵觸。在議會主權的原則下，官方
喪失其不受英國國會所制定的法例約束的權利差不多已有 300 年。戴啟思先生認為
，第 1 章第66條只是反映了普通法詮釋法例的原則。他補充，《基本法》第二十二
條是一項實質條文，當中清楚表明的意圖是有關國家機關明顯須受法例約束。由於
香港已回歸中國，而 "官方"與"國家" 的涵義亦有不同，故此可能令人質疑不受法例
約束的推定應否保留，以及第 1 章第66條現時的內容是否符合《基本法》和適切香
港在回歸後憲制架構已截然不同的情況。
22.屈信朋先生回應主席時表示，在回歸之前，除了須區分對"官方"的兩種提述，即
"英皇聯合王國政府"和"英皇香港政府"外，並無需要給予"官方"一詞法定的定義。至
於對"中華人民共和國主席"的提述，他認為就法律適應化而言，該詞頗為切合"君主"
一詞的涵義，但卻不等同"女皇"。屈信朋先生回答主席進一步提出的問題時表示，
"國家"的定義最能與"官方"一詞在1997年 6 月30日的涵義相對應。但他對此亦有所保
留，並表示難以將"國家"及"官方"兩個用詞等同。在1997年7月1日前，英國皇室本身
的權力及其在香港適用的權力絕非一成不變，它們會隨著時間而有所改變。法例中
亦沒有對該等權力嚴加界定。但另一方面，《中華人民共和國憲法》卻已明文規定
了國家的權力。他補充，香港有必要設立新機制，藉此對在1997年 6 月30日或之前
實施的法例作出適應化修改，以反映香港的回歸，但在此事上，政府當局並沒有在
顧及《基本法》有關條文的情況下，解決法例對國家的約束力的問題。
23.就戴啟思先生所提官方並無不受法例約束的權利的論點，主席請與會各人表達意
見。副律政專員認為，官方有否該權力並非相關問題。關鍵的問題是第 1 章第66條
是否已妥為予以適應化修改而成為香港特區的法律。穆士賢先生贊同副律政專員的
意見。
24.主席要求香港大律師公會(下稱"大律師公會")及律師會就會上討論過的問題提交意
見書，供事務委員會作進一步研究。
國家機關的職能
25.關於律師會在其意見書內建議澄清新華社的職能一事，劉慧卿議員詢問律師會如
何理解新華社在香港履行的職能。周永健先生回應時表示，律師會引述新華社作為
例子，以說明該會關注到中央的附屬機關的職能一般有欠明確。當局應消除該等含
糊之處，令公眾信納該等機構履行的職能並無超越《基本法》所規定的範圍，並讓
公眾可區分哪些附屬機關符合"國家"定義，哪些附屬機關不符合該定義。何志強先
生補充，由於難以識別國家機關的職能，故此涉及有關司法程序的訴訟人將要承擔
沉重的舉證責任。
26.民事法律專員回應何先生的論點時解釋，某附屬機關如聲稱在有關情況下其符合
"國家"的定義，便須負起舉證責任，並令法庭信納。
II. 法律適應化計劃
(立法會CB(2)298/98-99(01)、CB(2)478/98-99(01)及CB(2)532/98-99(01)號文件)
27. 主席請委員注意下列文件 --
- 立法會CB(2)298/98-99(01)文件 -- 當中載述政府當局向立法會提交各項法律適
應化修改法案的時間表。目前，需予適應化修改的條例共有600多條，並將分
由54項法律適應化修改法案處理，但具體數目可能會更改。政府當局已在1998
年10月開始提交該等法案，而政府有意在1998至99年度的立法會會期內完成
整項法律適應化計劃。
- 立法會CB(2)478/98-99(01)文件 -- 除其他事項外，該份政制事務委員會1998年
9月21日會議紀要的摘錄記下議員曾促請政府當局就所有法律適應化修改法案
諮詢法律界的意見。
28.應主席之請，法律草擬專員向委員簡介立法會CB(2)532/98-99(01)文件，當中解
釋了當局根據何等原則對若干條例中關於"官方"的提述作適應化修改。他表示，人
大常委會1997年 2 月23日的決定訂出了若干基本原則，以解釋及修改獲採用為香港
特區法律的香港原有法律 (人大常委會不採用的24個項目除外) 。該等原則已藉《香
港回歸條例》(1997年第110號)制定成為本地法律，並收納於第 1 章第2A條及附表 8
。此外，《法律適應化修改(釋義條文)條例》(1998年第26號)進一步對第 1 章作出修
訂，在符合上述基本原則的情況下，將較詳細的釋義原則加入該條例之中。就對"官
方"的提述而言，有關的釋義原則載於第1章附表8第1、2及21條和附表9第7條。
29.主席詢問，就法律適應化修改而言，第 1 章附表8及附表9有何不同。法律草擬專
員回答時表示，兩個附表的功用各有不同。前者基本上反映了載於人大常委會的決
定及《香港回歸條例》的釋義原則，該等原則訂明在原有法律中對"官方"的提述應
如何予以適應化修改。第 1 章附表9的第7條則關乎在適用於官方或對官方有約束力
的條例中對"官方"的提述應如何解釋。在處理第1章第66條對"官方"的提述作適應化
修改一事上，政府當局信納根據普通法的原則，現時在條例中所界定的"國家"一詞
是取代"官方"的最接近用詞，並可反映回歸後的情況，以及保留原有法律的本意。
法律草擬專員進一步表示，現時有提述"官方"一詞的條例大部分並無訂明對官方具
約束力。因應個別條例的內容，大部分有關法例的適應化修改只涉及根據第 1 章附
表8第2條所訂的原則作出技術性修訂，即將"官方"的提述改為對"香港特別行政區政
府"的提述。
30.主席指出，"官方"是一個具複雜涵義的普通法用詞，並無法定的定義。如有需要
，該詞在特定情況下的涵義可能要由法庭決定。她質疑若以"國家"取代"官方"，並在
法例中明確界定 "國家" 一詞，此舉會否對法律的涵義造成實質改變，並剝奪了法庭
詮釋法律的權力。李柱銘議員補充，依他之見， "國家" 的定義過於局限，但涵蓋範
圍卻過於廣泛，以致不受法例約束的事件可能會較應有的情況為多。
31.法律草擬專員澄清，就草擬法律的角度而言，現時法例所界定的"國家"指該定義
所述的任何其中一個類別。若某條例明文提述該定義中的某個類別(如香港特區政府)
，則其他類別(如有關國家機關)便不會包括在內。
32.副律政專員補充，第1章附表9第7條衍生自第1章第66條，其含義是所有對官方適
用或具約束力的條文均應解釋為對國家適用或具約束力。若 "官方" 的提述與法例約
束力的條文無關，該提述便會根據第1章附表8的解釋原則予以適應化修改。
33.法律顧問表示，第1章第66條中對"官方"的提述的適應化修改已經完成，並已制定
成為法例。依其意見，現時的法律適應化工作主要是按照第1章附表8所訂的各項原
則對其他所有條例進行適應化修改。負責研究各項法律適應化修改法案的法案委員
會只可依據該等原則研究有關法案。至於第 1 章第66條有關不受法律約束的法律推
定是否合理，則是另一個問題，與法律適應化無關。
34.主席邀請法律專業團體就立法會CB(2)532/98-99(01)號文件提出書面意見，供事務
委員會作進一步研究。她表示，日後會把該立法會文件送交各有關法案委員會以資
參考，以協助它們研究有關的法律適應化修改法案。
35. 議事完畢，會議於下午6時55分結束。
立法會秘書處
1998年12月14日
