立法會
立法會CB(2)428/98-99號文件
(此份會議紀要業經政府當局審閱)
檔 號： CB2/PL/AJLS
立法會
司法及法律事務委員會
會議紀要
| 日 期 ： | 1998年9月15日(星期二)
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| 時 間 ： | 下午4時30分
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| 地 點 ： | 立法會大樓會議室A
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出席委員：
吳靄儀議員(主席)
曾鈺成議員(副主席)
何俊仁議員
李柱銘議員
涂謹申議員
劉健儀議員
劉漢銓議員
劉慧卿議員
出席公職人員：- 參與議程第III項的討論
- 律政司
- 民事法律專員
- 溫法德先生
- 副律政專員
- 歐義國先生
- 副民事法律專員
- 賴應虒先生
- 參與議程第IV及V項的討論
- 政務司司長辦公室
- 行政署長
- 尤曾家麗女士
- 副行政署長
- 趙崇幗女士
- 助理行政署長
- 羅淑佩女士
- 法律援助署署長(法律援助服務局當然成員)
- 陳樹鍈先生
- 法律援助署政務統籌專員
- 趙婉珠女士
應邀列席人士：- 參與議程第III至V項的討論
- 香港大律師公會
- 戴啟思先生
- 參與議程第III項的討論
- 香港律師會
- 何志強先生
- 杜俊能先生
- 參與議程第IV及V項的討論
- 香港律師會
- 會長
- 周永健先生
徐慶全先生
穆士賢先生
- 參與議程第IV項的討論
- 法律援助服務局
- 主席
- 李澤培先生
- 成員
- 白理桃先生
- 成員
- 麥栗棋先生
- 成員
- 杜葉錫恩女士
- 成員
- 莊陳有先生
- 秘書
- 張徐美梅女士
列席秘書：- 總主任(2)3
- 馬朱雪履女士
列席職員：- 法律顧問
- 馬耀添先生
- 高級主任(2)3
- 胡錫謙先生
I. 通過1998年7月14日會議的紀要
(立法會CB(2)119/98-99號文件)
1998年7月14日會議的紀要獲確認通過。
II. 下次會議討論事項
(立法會CB(2)246/98-99(01)號文件)
2.與會各人察悉，行政長官將於1998年10月 7 日發表施政報告，而有關致謝議案的
辯論將在1998年10月21至22日舉行。在1998年10月 8 日至20日期間，各政策局局長
將出席事務委員會就施政報告舉行的一連串簡介會。
3.委員同意，事務委員會將在1998年10月20日舉行的下次會議上討論下列事項 --
- 律政司司長簡介行政長官1998年施政報告；及
- 檢討法例的約束力
- 證券法例對政府的約束力
- 對政府具有約束力，但對中華人民共和國的有關機關卻不具約束力的條
例。
4.關於上述(b)(i)項，委員認為政府最近在股票市場大量購入證券、股票及期貨，故
此應要解釋為何其不受《證券條例》(第333章)、《證券(披露權益)條例》(第396章)
及《證券(內幕交易)條例》(第395章)等證券法例的規管條文約束。財經事務委員會
的委員將獲邀出席會議，參與此議項的討論。
III. 檢討對政府具有約束力，但對中華人民共和國的有關機關卻不具約束力的
條例
(立法會CB(2)262/98-99(01)、CB(2)246/98-99(02)及CB(2)200/98-99(01)號文件)
5.委員察悉，在1998年 2 月25日，政府向臨時立法會(下稱"臨立會")提交《法律適應
化修改 (釋義條文) 條例草案》，在條例草案審議期間提出的一個關注事項，是為何
某些條例對香港特別行政區政府具有約束力，但對中國的有關機關卻不具約束力。
律政司司長在1998年4月3日致臨立會議員的函件中，承諾檢討訂明對政府具有約束
力的17條有關條例，以決定"不同的處理方法是否有理據支持"。在1998年4月7日條
例草案恢復二讀辯論時，律政司司長在發言中再次作出上述承諾。該承諾實已眾所
周知。委員期望當局會就有關的政策檢討提交報告，並在報告內提出理據及解釋，
但當局就是次會議提交的文件(立法會CB(2)262/98-99(01)號文件)卻只列出該17條條
例中訂明義務或法律責任的有關條文，而當中並未如律政司司長所承諾，就"不同
的處理方法是否有理據支持"的問題詳加分析或作出結論。對此，委員感到失望。
6.民事法律專員回應時解釋，當局對《釋義及通則條例》(第1章)(下稱"該條例")，特
別是該條例第66條作出的適應化修改，引發了對該17條條例的檢討。在1997年 6 月
30日前，該條文規定： " 除非條例明文訂定，或由於必然含意顯示官方須受約束，
否則任何條例在一切情形下均不影響官方的權利，對官方亦不具約束力。 " 當局特
別對該17條條例進行檢討，是因為它們對香港政府具有約束力，但對英皇聯合王國
政府卻不具約束力。因此，是項檢討的目的是研究在回歸後，區分香港政府與英皇
聯合王國政府的理據，在特區政府與其他中國有關機關的關係上是否仍然適用。
7.對於委員問及當局為何沒有作出全面檢討，並提出建議及結論，民事法律專員回
覆，檢討須分兩個階段進行。第一階段是對該17條條例進行法律上的分析。律政司
已完成此項工作，有關論述並載於提交予事務委員會的文件內。是項分析旨在找出
每條條例所規定的義務和法律責任，以及不遵守有關規定的懲罰。該分析有助第二
階段的檢討工作，就是由負責該等條例的各個政策局從施政角度研究法律分析所發
現的問題，並在有需要的情況下，按有關的政策考慮因素訂出修改建議。
8.委員認為，就為何某些條例對特區政府具有約束力，但對有關的國家機關卻不具
約束力的問題，政府當局有必要詳細解釋箇中理據及政策上的指導性原則，而就此
作出的全面檢討亦應及早完成。主席補充，她較早前曾與律政司司長談及此事，並
獲告知檢討應會在1998年8月完成。關於對第1章的有關提述作出適應化修改一事，
李柱銘議員詢問，政府當局會否考慮提出修訂條例草案，廢除臨立會通過的《法律
適應化修改(釋義條文)條例》，使立法會議員可就當中涉及的事項再進行辯論。
9.民事法律專員告知委員，現時的情況是律政司在完成對該17條條的法律分析後，
已要求有關的政策局從政策角度檢討該等條例。律政司是在1998年 7 月或之前提出
該等要求的。他補充，應否對某些條例作任何修訂，例如將條例的約束力擴展至有
關的國家機關，屬於在施政上對有關條例負責的政策局須予處理的政策事宜。律政
司仍未收到各政策局就需否對法例提出修正案而提出的建議。因此，律政司在現階
段未能告知事務委員會該項檢討的進度及何時完成。
10.副律政專員補充，律政司曾諮詢英聯邦法律諮詢組織，在普通法適用地區有否就
法例對國家的約束力制訂一般政策。律政司獲得的意見，是此事須因應有關法例的
性質及內容按個別情況作出決定。他補充，以《仲裁條例》(第341章)為例，有關的
條文曾經只是對官方具有約束力，但後來經修訂後亦對政府具有約束力。律政司正
考慮該條例須否再作修訂，以便可概括地適用於國家。在對該等條例進行全面檢討
一事上，律政司只是扮演諮詢的角色，向其他政策局提供法律政策方面的意見。某
一條例應否和怎樣對國家或政府具有約束力，最終仍要由政策局決定。有關政策局
如決定在政策上應對現行法例提出修訂，便會在適當時候就有關事宜諮詢立法會。
11.李柱銘議員提述第 1 章第66條時詢問，政府當局有否嘗試找出有哪些條例的條文
是由於 "必然含意" 而對特區政府及國家具有約束力。副律政專員回應謂，目前的檢
討並沒有包括"必然含意"的因素。他表示，某些法律條文是否由於"必然含意"而對政
府及國家具有約束力，是一個很艱深的法律問題，結論往往具爭議性。因此，目前
的檢討並不涉及 "必然含意" 的範疇，而只是限於決定在政策上，某些條例是否應對
國家或政府具有約束力。如有需要，該政策會以明文規定，以作反映。
12.主席認為，全面檢討的範圍不應只限於該17條條例，亦應涵蓋其他條例。法律顧
問指出，在第1章第66條作出適應化修改後，明文規定對"官方"具有約束力的法例會
被詮釋為對"國家"具有約束力，該項檢討可以研究該條例在應用"國家"一詞方面所帶
來的影響(如有的話)。
13.民事法律專員回應時表示，現行條例超過 600 條，按其約束力可分類如下 --
- 訂明對香港特區政府具有約束力，但對其他有關的國家機關不具約束力的條
例(17條)；
- 明文規定適用於國家，即對特區政府及其他國家機關均適用的條例(60條)；
- 在應用上未必對政府具有約束力的條例，但當中載有對公職人員的明文提述
，並對其施加法定責任(36條)；及
- 其餘條例涵蓋各樣不同的主題，而當中並無提及其有何約束力，因此，該等
條例被推定為對特區政府及有關的國家機關均不具約束力。該等條例大部分
沒有是否適用於國家的問題，因為它們只是與自然人有關。
香港律師會的意見
14.對於有意見指該17條條例的檢討工作並未完備，何志強先生表示同意。全面檢討
工作亦應包括由於必然含意而對國家或政府具有約束力，以及適用於公職人員的其
他條例。他特別指出，律政司司長在回應律師會較早前提交的意見書時明確表示，
憑藉《香港人權法案條例》(第383章)第7條，該條例對國家具有約束力，因為"公共
機構"包括國家。他認為，為明確起見，應澄清"公共機構"的涵義。
15.杜俊能先生表示，檢討工作應以澄清"國家"的涵義作為起點。基本的問題是，在
現有定義中對"行政職能"、"中央當局"及"附屬機關"的提述，是否清晰明確，以致市
民大眾及受法例影響的人士均充分理解。
香港大律師公會的意見
16.戴啟思先生認為作出適應化修改背後的基本憲制原則特別重要，因此，應及早予
以澄清。
未來工作
17.主席表示，有關個別條例的約束力的全面檢討應加快進行。就法律政策而言，政
府當局應向事務委員會解釋，為何根據現行法例，某些條例對政府及國家的約束力
有分別。
18.為方便在下次會議上跟進討論，事務委員會要求政府當局就下列事項作出回應 --
- 澄清《釋義及通則條例》(第1章)第66條所指"國家"一詞的定義及涵蓋範圍；
- 解釋在決定某條例對特區政府及國家的約束力時，須顧及的一般法律和憲制
原則和政策考慮因素；
- 就檢討對特區政府具有約束力，但對中華人民共和國的有關機關卻不具約束
力的17條條例的工作
- 知會事務委員會檢討的進展及完成時間；及
- 建議有否必要作出修改；若否，不同的處理方法有何理據支持；
- 除正在檢討的17條條例外，考慮對其他並無明文訂明約束力，但由於必然含
意而可能對國家或政府具有約束力的條例進行檢討；及
- 就上文第13段所列、將現行條例按其約束力分為 4 類的分類，提供更詳細的
說明及分項數字。
19.鑑於檢討工作的進展有欠理想，加上政府當局對律政司在統籌該項檢討及整理意
見方面的角色作出的評論，委員同意應要求內務委員會主席向政務司司長轉達有關
問題。
(會後補註 事務委員會主席已於1998年9月16日致函內務委員會主席。)
IV. 關於設立獨立法律援助機構的研究工作
(立法會CB(2)207/98-99(01)、CB(2)229/98-99(01)、CB(2)270/98-99(01)號文件，以及
法律援助服務局擬備的《建立一個獨立法律援助機構的可行性及可取性報告書》)
20.主席歡迎法律援助局(下稱"法援局")的代表出席會議。應主席之請，法援局主席
告知事務委員會，法援局曾聘請顧問，評估設立一個獨立的法律援助機構是否合宜
、可行和符合經濟效益。在研究工作完成後，法援局已商定其建議，並在最近將該
等建議提交行政長官考慮。法援局的報告書在會上提交，供委員參考。法援局的建
議撮錄於報告書第一章，詳情如下 --
- 政府應成立一個獨立的法定法律援助機構(下稱"法援機構")。該機構應設一個
足以反映各方利益的委員會，而委員會其中一名成員應由當值律師服務提名
。法援機構將就法律援助政策向政府提供意見，並負責目前由法律援助署(下
稱"法援署")提供的法律援助服務。
- 法援署署長、副署長及助理署長應於法援機構成立後借調至該機構。到了第
一年終結時，他們須決定是否申請加入法援機構，還是繼續留任為公務員，
並接受重新調派至其他部門。
- 法援署的其他職員亦應借調至法援機構，以確保法律援助服務不會中斷。到
了第二年終結時，他們便須決定是否申請加入法援機構，還是繼續留任為公
務員，並接受重新調派至其他部門。
- 法援機構成立後，所有新職員均應由法援機構自行聘用。
- 法援機構的運作經費應由公帑資助，並維持現行的資助安排，即法律援助服
務開支不設上限，以確保法援機構的運作獨立，不會因財政限制而有所影響。
- 設立一個獨立的法定代表律師辦事處，僱用一位全職的法定代表律師。
- 當值律師服務理事會的非法律專業會員人數應增至與法律專業的會員人數相
等，即每方 8 名。此外，其中一名非法律專業會員須由法援機構委員會提名
。法援機構成立後第三年終結時，應檢討與當值律師服務合併的計劃是否可
行。
21.法援局主席亦請委員注意，法援機構委員會的建議成員組合載於報告書附件I，
成員共有11名。
22.法援局主席回應委員的詢問時表示，法援局認同顧問公司的研究結果，就是法律
援助服務的現行安排存在著固有的缺點，應該加以糾正。顧問公司建議的模式，是
給予法援機構較大的權力和較多資源。同時，法援機構亦會成為法援署署長及副署
長的僱主。然而，考慮到有必要提高運作上的完善管理，以及有利提供服務，並且
為確保交接順利，法援局就顧問公司建議的模式作出若干修改，並建議按上文所述
的方法分階段進行有關工作。
23.關於利益團體及公眾對法援署脫離政府獨立運作的看法和關注，法援局主席表示
，很多立法會議員及法律界人士均贊成設立獨立的法援機構。但法律援助從業員及
法律援助受助人對有否需要改變現況的意見各有不同。獲徵詢意見的所有民間團體
，包括志願機構及工會，均不認為法援署是獨立運作的，它們並接受現行的架構。
公眾意見的調查則顯示，約有五分之一的市民認為法援署並非獨立運作。至於法援
署的職員方面，部門人員 (如法律援助律師及律政書記) 均不支持法援署脫離政府架
構。法援署職員一般關注到，服務會出現混亂、工作失去保障、影響士氣，以及聘
用條件有所更改。
24.法援局主席回應涂謹申議員的問題時表示，法援署的部門人員認為，他們作為公
務員較作為法援機構的僱員的身份更具獨立性，因為他們是按常額制條款受聘，在
職業上既然有了保障，便更能獨立地履行職務。然而，法援局認為，獨立運作須建
基於一個獨立於政府及法律專業的架構，而透過獨立運作的法援機構管理法律援助
服務，可加強本港的法治。
香港律師會的意見
25.周永健先生表示，律師會原則上支持設立一個獨立的法律援助機構。該會將於兩
至三個月內就法援局的報告書提交意見書。
香港大律師公會的意見
26.戴啟思先生表示，大律師公會一貫的立場，是本港應設立一個獨立的機構管理法
律援助服務。該會並希望該機構可在不久的將來設立。他補充，待政府就此事提出
最後意見，大律師公會便會作出回應。
27.行政署長告知與會各人，政府當局已開始研究法援局的報告書。政府當局會在適
當時間向法援局及事務委員會告知其決定。
28.主席建議，此事在事務委員會1998年12月舉行的會議上再作檢討。
V. 法律援助政策檢討
(1997年法律援助政策檢討的諮詢文件、立法會CB(2)207/98-99(02)、
CB(2)200/98-99(02)及CB(2)270/98-99(01)號文件)
29.對於當局在1997年12月發出的1997年法律援助政策檢討諮詢文件，行政署長向委
員簡介公眾對當中所載結果及建議的反應。她表示，政府當局共收到13份意見書，
當中涉及諮詢文件的各項建議。有關建議包括：評定法律援助申請人經濟能力的方
法、各法律援助計劃的經濟限額、就進行死因研訊提供法律協助、重訂法律援助受
助人的費用分擔級別表，以及授予法援署署長酌情權，使其在受助人的財務資源在
獲批法律援助後有所增加，以至超過有關的經濟限額時，亦可決定不取消法律援助
證書。立法會CB(2)207/98-99(02)號文件載列了諮詢文件的建議詳情及公眾反應的撮
要。
30.戴啟思先生詢問，工作小組為何建議授權法援署署長，在外委律師或大律師沒有
遵守直接付款予法援署署長的規定或《法律援助條例》的其他規定時，追討法律援
助基金的任何損失。法援署署長回覆謂，根據法例規定，在訴訟中為受助人收回的
款項，法援署署長有權訂立第一押記。但以往曾出現過外委律師未能保障該第一押
記的事例，例如，對立一方或其律師直接將款項付給受助人，並無通知法援署署長
。在另一些情況下，外委律師在收到對立一方的款項後，直接付款予受助人，而沒
有將款項直接付予法援署署長。為加強對法律援助基金的保障，工作小組建議修訂
《法律援助條例》，使直接付款予法援署署長的規定除適用於負責付款的人 ( 即對
立的一方 ) 外，亦適用於代表受助人的外委律師；如有關人士沒有遵守直接付款予
法援署署長的規定，法援署署長應有權追討任何損失。
31.主席及劉健儀議員指出，在某些情況下，例如達成庭外和解協議，或法庭判給受
助人一大筆款項，則訴訟雙方可能私下安排付款事宜，而外委律師卻毫不知情。法
律署署長回應時解釋，如外委律師事前不知道付款的事宜，便無須負上法律責任。
32.穆士賢先生表示，根據《法律援助條例》的規定，倘有關款項並沒有按該條例的
規定支付，負責付款的人便不會獲發有效收據。因此，當中設有補救方法，讓法援
署署長可要求該人再次付款。法援署署長回覆謂，倘受助人已獲支付有關款項，法
援署在收回該筆款項方面會有實際困難。建議的修訂旨在改善保障措施，以致在法
律援助案件中，有關各方會遵守直接付款予法援署署長的規定。
33.主席認為，在所述情況下規定外委律師負責付還有關款項，實在是過份嚴苛的懲
罰。她要求政府當局為對有關各方公平起見，再考慮該建議。法援署署長察悉在會
上提出的意見。
34.對於涉及公眾利益的死因研訊，涂謹申議員建議，為確保秉行司法公正，死者家
屬應可獲得法律援助，以追討索償。他引述澳洲的制度，即某案件若引起公眾極大
關注，則在符合其他資格準則的情況下，死者家屬會獲得法律援助。就此，主席請
委員參閱在會上提交、由香港人權監察擬備的意見書(立法會CB(2)270/98-99(01)號文
件)。政府當局回應時表示，當局在研究諮詢結果時，會一併考慮此事。
35.主席建議，當局亦應考慮在僱主就勞資審裁處的裁決中某項法律觀點提出上訴時
，豁免申請法律援助的涉訟僱員接受經濟狀況審查。她指出，上訴案件與在審裁處
進行的案件不同，後者無需法律代表。因此，倘僱主向較高級法院提出上訴，僱員
便要應付極高的法律費用。法援署署長回覆謂，政府當局必須小心研究因實施該建
議而在經濟及其他方面帶來的影響。他補充，在大部分僱主提出的上訴案件中，涉
訟僱員均可通過經濟狀況審查，並獲得法律援助。
36.涂謹申議員詢問，倘某人獲得法律援助，而對立一方亦獲得法律援助，則該人的
案件會否受到妨害，因為法援署不可能收回全部法律費用。法援署署長表示，提供
法律援助與否，須根據案件的成功機會和其他適用的資格準則評定。在某些案件中
，訴訟雙方均會獲得援助。法援署會在法律程序中的不同階段檢討該等案件，以決
定是否繼續提供法律援助。
37.主席問及檢討何時完成。行政署長表示，當局在全面研究公眾提交的意見書後，
便會發表最後報告。暫定的時間表是在本年度會期內提交立法修訂建議予立法會審
議。
38.委員同意，在政府當局發表最後報告前，在另一次會議上繼續討論此事。
39. 議事完畢，會議於下午6時45分結束。
立法會秘書處
1998年10月15日
