立法会
立法会CB(2)2707/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号：CB2/BC/17/98
立法会
《选举(舞弊及非法行为)条例草案》委员会
第6次会议纪要
| 日 期 ： | 1999年4月15日(星期四)
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| 时 间 ： | 上午8时30分
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| 地 点 ： | 立法会大楼会议室A
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出席委员 ：
夏佳理议员(主席)
何秀兰议员
李永达议员
吴亮星议员
周梁淑怡议员
陈婉娴议员
程介南议员
黃宏发议员
曾钰成议员
刘汉铨议员
刘慧卿议员
邓兆棠议员
缺席委员 ：
蔡素玉议员
出席公职人员 ：
政制事务局副局长
叶文辉先生
政制事务局首席助理局长
苏植良先生
副法律政策专员(宪制事务)
区礼义先生
署理副副法律政策专员(宪制事务)(选举)
高意洁女士
政府律师
林少忠先生
列席秘书 ：
总主任(2)3
马朱雪履女士
列席职员 ：
助理法律顾问5
张炳鑫先生
高级主任(2)3
胡锡谦先生
I. 继续讨论政府当局就1999年3月22日会议上提出的关注事项所作的回应
(立法会CB(2)1581/98-99(04)号文件)
选举广告
议员察悉政府当局所作的回覆，了解到不可能就“选举广告”的定义中“任何其他形式的发布”此用语给予一个详尽无遗的涵义。政府当局表示，决定某项发布是否属选举广告的主要考虑因素，在于该发布是否具有促使或阻碍一名或多于一名候选人在选举中当选的效果。
2.刘慧卿议员表示，在1998年立法会选举期间，曾有人分发一些印刷品，呼吁选民投票支持她本人及另一名与她在同一地方选区竞逐的候选人。她询问，此等未经她授权而发布的印刷品，应否被视为在选举期间为她及该另一名候选人宣传的选举广告，而印刷该等发布物品而招致的开支应否当作须在选举申报书內呈报的选举开支。
3.政府当局答称，某项发布是否属选举广告须视乎其內容而定，即是否具有促使或阻碍一名或多于一名候选人在选举中当选的效果。倘该项发布属于选举广告，则有关的发布费用会被当作选举开支。不过，任何人须获得候选人的授权，才可代候选人招致开支。就刘议员所述的情况而言，由于刘议员并无授权作出该项发布，因此亦无须根据条例草案第36(1)条所载的规定呈报该项发布的印刷开支。政府当局补充，任何人如在未获授权的情况下招致该等开支，将受条例草案第23条有关非法行为的条文所规管。
4.刘慧卿议员表示，政府当局应加强宣传，以尽量避免日后再发生类似的不当事件。
5.议员询问，现行《舞弊及非法行为条例》及条例草案內“选举广告”的涵义有何分别。副法律政策专员(宪制事务)表示，《舞弊及非法行为条例》并无具体界定何谓选举广告。该条例第19条就印刷与选举有关的印刷品作出规定，实际上可涵盖无意在选举期间为任何候选人宣传的“中立”发布，而这并非政府当局的政策目的。因此条例草案的拟议定义旨在把选举广告的涵盖范围局限于在选举期间具有促使或阻碍一名或多于一名候选人当选的效果的竞选资料。选举广告的拟议定义与选举开支的定义相配合，因为后者亦载有促使或阻碍一名候选人或候选人组合当选的提述。
独立、第三者发布
6.何秀兰议员指出，一些与候选人或政党沒有联系的独立机构或关注选举的民间团体往往会就参选的准候选人的工作表现发表意见或报告，例如报告其在爭取连任的有关机构出席会议的次数。尽管发表该等报告或意见的目的，并非偏袒或诋毀某名参选的候选人，但会对有关候选人造成正面或负面的宣传作用，因而具有促使或阻碍该名候选人当选的效果。她补充，该等由第三者组织拟备的报告或所作的评论大多是在未经有关候选人授权的情况下发表。她询问，在此种情况下，有关的印刷品是否属于条例草案所指的选举广告，而有关的第三者个人或团体会否因发布该等印刷品招致开支而犯上条例草案第23及34条所订的非法行为罪行。
7.刘慧卿议员提醒与会各人，倘条例草案第23及34条旨在涵盖该等发布的印刷品，该等条文可能被视为对表达自由施加限制，因而违反《基本法》第二十七条的精神。
8.政府当局回应时表示，此方面须考虑有关发布的目的是否为了影响选举的结果。虽然每宗个案要视乎本身情况而定，但当局的政策意向是选举广告不应包括由第三者发表而內容并非故意偏袒任何一名候选人的评论。
9.关于刘慧卿议员提出的一点，李永达议员认为，公平的竞选活动与表达自由两者之间必然有潜在矛盾。他表示，如要在选举事务上容许绝对的表达自由，便不应对选举开支施加任何限制。最终的问题是如何在两者之间求取平衡。
10.议员认为，选举广告定义的现有草拟方式，只提及促使或阻碍一名候选人在选举中当选的效果，并不能反映政府当局希望收窄选举广告的范围的政策目的。相反，若以效果作为判断准则，一些与竞选活动无关的中立发布，或会因其在非蓄意的情况下造成促使或阻碍一名或多于一名候选人当选的效果而受到规管。议员要求政府当局
- 检讨“选举广告”一词范围广泛的定义，因其未能反映此方面的政策目的，即选举广告只应涵盖该等意图促使或阻碍一名或多于一名候选人在选举中当选(而非产生此种效果)的资料；及
- 说明属于第三者的个人或组织在未经有关候选人授权的情况下发表对后者的评论，是否受“选举广告”的定义所规限，因而违反条例草案第23条。此外，限制此类由第三者作出的发布，会否违反《基本法》第二十七条保障表达自由的精神。
报刊评论
11.曾钰成议员表示，根据选举广告的拟议定义，选举广告包括“任何形式的发布”，因此传媒所作的评论若具有促使或阻碍一名或多名候选人当选的效果，应被视为选举广告。然而，选举管理委员会(选管会)就1999年区议会选举活动发表的建议指引第8章(附录第5段)则述明：“任何报章均有绝对自由表示支持或不认同某一名候选人”。曾议员表示，此项指引似乎是说，即使报刊评论公开呼吁选民支持或不支持一名或多名候选人，亦会获得豁免，不受与选举广告及选举开支有关的规定所约束。因此，获传媒支持的候选人会较其他候选人更有利，如此对后者并不公平。曾议员的意见获黃宏发议员赞同。
12.政府当局表示，选管会的建议指引第8章及其附录处理印刷传媒如何公平及平等对待候选人的事宜。该指引拟本目前仍在咨询公众的阶段，咨询期将于1999年5月11日结束。选管会会根据公众意见，在有需要时对指引拟本作出修订，并会制定必要的规例，就区议会选举的实际程序作出规定。
13.议员吁请政府当局及选管会为指引定稿时考虑议员的意见。
条例草案第7及8条所订的舞弊行为
14.关于立法会CB(2)1581/98-99(04)号文件的第5项，议员察悉政府当局所作的解释，即是所提供的利益必须涉及一项指定的选举，并且作为某人在该项选举中参选或不参选的诱因，才会构成第7条所订的罪行。若政治团体确实聘用某人负责真正及指明的工作，并按巿场价格支付薪酬，则不会纯粹因为得知该人日后可能参与竞选一些未确定的民选席位而受该项条文规限。
15.关于议员在法案委员会先前会议上提出的一项问题，政府当局告知议员，香港科技大学已决定修改对担任公共机构成员并收取酬金的雇员所实施的扣薪政策。不论有关雇员属该等公共机构的民选或委任成员，该扣薪政策现时同样适用。政府当局表示，在该等情况下的扣薪并不违反条例草案第8(1)(a)条。
16.副法律政策专员(宪制事务)回应议员时表示，条例草案第7及8条所针对的重点是选举进行期间而非结束后的舞弊行为。第8条订明，任何人施用胁迫手段以诱使另一人在选举中参选或不参选，即属犯罪，而胁迫手段的定义包括以胁迫手段使他人蒙受经济损失，因而可包括失业、减薪及丧失其他雇员福利等。不过，若雇员未能履行其正常职责，则第8条并不禁止雇主对该雇员采取扣薪或甚至终止雇用等行动。举例而言，第8条适用的情况是雇主纯粹因为其雇员利用私人时间在选举中参选或进行竞选活动，而威胁会解雇该名雇员或不会考虑让其晋升。
17.曾钰成议员及李永达议员要求政府当局澄清，雇主如作出以下行为，是否属于对准候选人施用或威胁施用武力或胁迫手段以诱使其在选举中不参选，因而受第8条规管
- 向雇员表示，如他在选举中参选，他的晋升机会将会受到影响；或
- 向雇员提及，如他在选举中参选并当选，他的雇佣身份将会有所改变，例如由全职永久雇员转为临时或合约雇员。
李永达议员表示，据他所知，部分由大学教育资助委员会(教资会)资助的院校正采用上述(b)项的做法。
18.议员察悉，公帑资助机构就其担任受薪或不受薪公职的员工所采取的措施各有不同。他们要求政府当局提供详细资料，讲述教资会资助院校及公帑资助机构现时对担任受薪或不受薪公职的员工所采取的做法，并考虑按照一套议定的政策指引，统一此方面的做法。
义务性质服务及选举捐赠
(立法会CB(2)1680/98-99(01)号文件)
19.政府当局表示，根据选管会就1998年立法会选举发出的指引，倘若某人向一名候选人免费提供的义务工作，是该人在日常的工作时间內为赚取收入或利润所进行的工作，便会被视为选举捐赠。经考虑议员的意见后，政府当局打算就“选举捐赠”的定义提出修正案，以便就免费的义务性质服务加入此项时间元素。部分议员指出，要确定从事某些职业而沒有固定工时的人士(例如自由职业者)的日常工作时间，实际上会有困难。
20.议员从立法会CB(2)1680/98-99(01)号文件的附件得悉，该附件所列举的海外国家大部分沒有对义务性质服务施加限制。刘慧卿议员要求政府当局进一步提供资料，说明该等国家有否对选举开支∕选举捐赠施加任何限制，供议员参阅。
II. 讨论政府当局就1999年3月29日会议上提出的关注事项所作的回应
(立法会CB(2)1680/98-99(02)号文件)
法院最近就村代表选举所作判决的影响
21.政制事务局副局长表示，法院的判决所引起的关注问题是，区议会的当然议席可能会受影响，因为27个乡事委员会的主席是区议会的当然议员。他表示，即使法院的判决导致该等当然议员的地位受到质疑，《区议会条例》第72条足以保障区议会的程序不受议席出现空缺影响。
22.议员认为，《区议会条例》第72条的作用旨在确保区议会在出现一、两个议席悬空的情况下可继续运作。主席关注到，按照目前的情况，法院的判决可能会导致村代表选举结果的合法性被推翻，因而连带各乡事委员会主席担任区议会当然议员的地位亦被推翻，结果导致区议会內出现大量议席空缺。他对于《区议会条例》第72条的条文是否足以应付此特殊情况表示怀疑。
23.政府当局表示已成立工作小组，负责因应法院的判决对村代表选举的事宜作出检讨。工作小组将于6个月內完成工作。视乎审议条例草案所得的结果及工作小组提出的建议，条例草案可按情况所需予以修订。
(会后补注：政府当局就是次会议席上提出的各项问题所作的回应，已于1999年4月27日及5月12日分别随立法会CB(2)1805/98-99(01)号文件及CB(2)1947/98-99(02)号文件送交议员参阅。)
III. 下次会议日期
24.下次会议定于1999年4月20日上午10时45分举行。
25.会议于上午10时40分结束。
立法会秘书处
1999年6月3日
