立法会

立法会CB(2)2693/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档　号：CB2/BC/17/98

立法会
《选举(舞弊及非法行为)条例草案》委员会

首次会议纪要

日　　期 ：	1999年2月23日(星期二)
时　　间 ：	上午10时45分
地　　点 ：	立法会大楼会议室A

出席委员 ：

夏佳理议员(主席)
何秀兰议员
李永达议员
陈婉娴议员
程介南议员
黃宏发议员
曾钰成议员
刘汉铨议员
刘慧卿议员

缺席委员 ：

吴亮星议员
周梁淑怡议员
蔡素玉议员

出席公职人员 ：

署理政制事务局局长
麦清雄先生

政制事务局副局长
叶文辉先生

政制事务局首席助理局长
苏植良先生

署理首席政府律师(选举)
狄靳诗雅女士

署理副首席政府律师(选举)
高意洁女士

政府律师
林少忠先生

列席秘书 ：

总主任(2)3
马朱雪履女士

列席职员 ：

助理法律顾问5
张炳鑫先生

高级主任(2)3
胡锡谦先生

I. 选举主席

夏佳理议员获选为法案委员会的主席。

II. 与政府当局举行会议

2. 应主席所请，署理政制事务局局长向议员讲述条例草案的立法会参考资料摘要。他表示，条例草案旨在禁止舞弊或非法行为，以确保选举廉洁和诚实。现行的《舞弊及非法行为条例》最初于1955年制定，旨在禁止关乎选举的各种舞弊或非法行为。为应付不断演变的选举制度所带来的新需求，必须就《舞弊及非法行为条例》的各项条文作出修订，并须把该条例所采用的法律语文写成现代的法律语文。鉴于所需作出的修订相当多，政府当局建议制定新法例，以取代《舞弊及非法行为条例》。

3. 条例草案收纳了《舞弊及非法行为条例》中有关罪行的大部分现有条文，并顾及从以往选举中汲取的经验，包括1998年立法会选举。一如《舞弊及非法行为条例》，建议的新法例将适用于立法会、区议会、乡议局及乡事委员会执行委员会的选举。条例草案所禁止的行为分为舞弊行为及非法行为。前者包括关乎候选人及选民并会对选举结果构成直接影响的罪行；后者则包括关乎选举开支及虛假资料但不会对选举构成直接影响的罪行。

4. 署理政制事务局局长进一步表示，当局有意使条例草案适用于1999年年底举行的区议会选举。为协助公众了解选举的程序，选举管理委员会(选管会)将按照一贯的做法，就选举的各个实际范畴发布选举指引。为使选管会可于1999年9月发表指引的最后定稿，以反映条例草案的各项规定，政府当局希望条例草案可于1999年7月立法会休会前获得通过。

讨论过程

条例草案的适用范围

5. 李永达议员及刘慧卿议员质疑为何当局无意把行政长官的选举纳入条例草案的适用范围。刘慧卿议员认为，除廉洁和诚实外，选举亦须公平及公开。她表示，她反对任何被视为不公平及不公开的“小圈子”选举。她赞同李议员的意见，认为条例草案亦应适用于行政长官的选举，并询问条例草案如通过成为法例，当局日后会否对条例作出修订，把行政长官的选举纳入条例的适用范围。

6. 主席表示，如把条例草案所涵盖的范围扩大至适用于行政长官的选举，便须重新草拟其中部分条文。举例而言，“选民”的定义将须重新界定。

7. 黃宏发议员表示，就“选民”一词的定义而言，所涉及的纯属技术性问题，并可透过引用《基本法》中有关香港特别行政区(香港特区)行政长官产生办法的附件一的第二及第三段的规定来解决问题。该附件所订明的选举委员会的成员组合，可作为界定行政长官选举中“选民”定义的基础。依他之见，条例草案实际上可适用于行政长官的选举，以及负责选出行政长官的选举委员会各委员的选举。

8. 署理政制事务局局长回应议员提出的问题时解释，有关行政长官选举的各项安排及对该项选举作出规管的立法建议，将透过日后提交立法会审议的另一项法案处理。他表示，政府当局在草拟规管行政长官选举的法例时，将会考虑条例草案的条文。

9. 李永达议员认为，最重要的是不应令公众人士及国际社会有一种印象，以为规管香港特区行政长官选举的制度较规管其他选举的制度宽松，因而有较大可能导致舞弊及非法行为。

舞弊或非法行为的分类

10. 政府当局回答李永达议员的问题时表示，条例草案中有关舞弊或非法行为的分类方法，与现行的《舞弊及非法行为条例》大致相同，不同之处是条例草案建议把所有有关投票的罪行重新订为舞弊行为(条例草案第15、16及17条)。舞弊行为的刑罚较非法行为的刑罚为重(条例草案第6及22条)。

乡事委员会选举

11. 黃宏发议员问及乡事委员会主席、副主席及执行委员会委员的选举程序，并询问该等选举是否受任何法例所规管。他亦询问过往曾否出现某乡事委员会的全部委员可同时成为执行委员会委员的情况。

12. 政制事务局副局长回应时表示，每个乡事委员会的大会成员包括区內多方面人士，其中包括乡村社区的所有村代表。乡事委员会主席、副主席及执行委员会委员由大会成员互选产生。他答允以书面就黃议员的问题提供更详尽的回覆。

村代表选举

13. 李永达议员表示，他明白村代表须在其乡村社区內执行若干职能，例如协助村民向政府申请兴建小型屋宇及山边殡葬，而村代表在执行该等职能时，可就村民的原居民身份作出声明。李议员认为既然村代表在该等范畴担当重要角色，当局应把村代表的选举纳入条例草案的范围內。

14. 政制事务局副局长回应时表示，村代表并无任何法定职责。他们负责管理村內事务，亦是政府与村民之间的沟通渠道。就李议员提及的事宜而言，村代表所作的声明仅作参考用途。有关的申请是否获得接纳，最终仍须由有关的民政事务专员决定，而有关的民政事务专员或会要求其他对村民的原居民身份有充分了解的人士提供协助，例如乡村父老、前任村代表及乡事委员会主席等。

15. 黃宏发议员指出，法院最近就坑口布袋澳村代表选举所作的裁决，可能会对村代表的选举造成影响。他问及村代表选举的程序，并询问就村代表的选举而言，村代表、乡事委员会及民政事务专员所担当的角色分别为何。

16. 政制事务局副局长表示，村代表选举是乡村社区的內部选举。现时并无任何法例条文或强制性规则规管村代表的选举方式。目前，村代表选举是按照既定的乡事传统，并根据乡议局在1994年8月颁布的“规则范本”，以一人一票、男女享有同等投票权及当选的村代表任期为4年等原则进行。在村代表的选举中，民政事务专员的法定权责只限于行使确认村代表身份的权力。然而，在实际进行选举期间，民政事务专员亦为村民提供行政支援，协助他们编订选民登记册、张贴选举通知、进行选举宣传及点票工作。此外，在选举过程中(例如在编订选民登记册的工作方面)，乡事委员会及村代表亦担当统筹的角色。署理政制事务局局长答应以书面提供更详尽的解释，以便在下次会议上再详加讨论。

“利益”、“武力”及“胁迫手段”

17. 政府当局回应程介南议员的问题时表示，条例草案界定上述用词的定义旨在提供更明确的解释，说明利益和使用武力或胁迫手段包括但不仅限于使人蒙受经济损失。

投票协议

18. 刘慧卿议员质疑为何“投票协议”不被视作舞弊行为。根据条例草案第11(6)条，“如根据某项协议，某些人同意投票予某候选人或某些候选人或同意令他人投票予某候选人或某些候选人，以換取另一些人同意投票予另一候选人或另一些候选人或同意令他人投票予另一候选人或另一些候选人，则该项协议即属投票协议。”刘议员表示，该等协议似乎等同某人为令自己受惠或为令另一人受惠而提供和接受利益。

19. 署理政制事务局局长回应时表示，条例草案第11条中有关投票协议的条文是为了顾及本港目前在选举方面的发展，而根据有关的条文，各政党之间可在选举中寻求彼此的支持。一个假设的例子是两个政党达成协议，政党(A)同意呼吁支持该党的选民投票予政党(B)在某选区或选举界别参选的某候选人或某些候选人，以換取政党(B)同样的支持。他指出，倘投票协议涉及提供或索取金钱上或其他的利益，仍会被视作舞弊行为。

20. 黃宏发议员认为有关投票协议的条文合理。他表示，现代政治发展的特点之一是在某些情况下，一些有共同理念的政党可组成政党联盟，以加强相互间的支持。他回想起前香港总督?奕信爵士曾表示选举中的拉票活动并非动机不良的行为。

选举广告宣传

21. 政府当局回应议员时表示，如政党(A)发布的选举广告具有促使政党(B)的一名候选人在选举中当选的效果，则发布该选举广告所招致的开支应计算在该名政党(B)候选人的选举开支內。为促使多于一名候选人在选举中当选而招致的任何选举开支，应由有关的候选人分摊并于各自的选举申报书內申报。政府当局补充，选管会会在选举指引內详细说明有关正确申报选举开支的各项规定。根据1998年立法会选举的经验，候选人的选举开支详情获传媒广泛报道。

22. 刘慧卿议员询问，就在报刊中刊登的选举广告而言，当局如何确保选举广告显示印刷方面的详情。政府当局回应时表示，由于规定必须显示的详情大多会在有关的报刊上刊登，因此，在报刊中刊登的选举广告无须显示印刷方面的详情。有关此事，主席表示，相对于以传单及海报等其他形式发布的选举广告而言，在报刊上刊登的选举广告因刊印虛假的印刷资料而构成非法行为的机会较低。

23. 陈婉娴议员指出，在某些情况下，候选人可能难以在选举广告发布前向选举主任提供有关该选举广告的资料。举例而言，候选人的支持者在进行家访时所派发的简单通告，可能是在候选人全不知情的情况下印制的。政制事务局副局长表示，条例草案订明任何人不得代某候选人招致任何选举开支，除非该人已获有关的候选人授权这样做。此外，就任何选举广告印刷品而言，除非两份该广告的文本已提交有关的选举主任，否则任何人不得发布该印刷品。

24. 何秀兰议员表示，在实际发布选举广告前，候选人要知悉哪些广告具有负面宣传效果，可能并不容易。政制事务局副局长表示，根据“选举广告”一词的定义，选举广告包括以各种形式发布具有阻碍一名或多于一名候选人在选举中当选的效果的广告。任何人在发布选举广告前不按法例规定将广告提交有关当局，即属犯罪。他表示，该项规定旨在确保所有候选人均获得保障。

25. 何秀兰议员表示，沒有直接参与选举活动的公众人士可能想发表一些具有促使或阻碍一名或多于一名候选人在选举中当选的效果的见解或意见。她认为应在保障参选的候选人及言论自由两者间取得适当的平衡。

选举申报书

26. 李永达议员指出，在1998年立法会选举中，部分候选人在按规定于选举结果在宪报公布的日期后的30天內向总选举事务主任提交选举申报书方面遇到实际困难，原因是有些选举广告由原先摆放的位置被移至候选人本身并不知道的其他位置。其后，该等广告被人发现并由有关的政府部门拆除，而有关的部门随后向候选人发出缴费通知书，要求他们支付所需的开支。当缴费通知书送达候选人时，候选人往往沒有足够时间在指定限期內把所涉费用包括在选举申报书內；为此，候选人须向法院申请命令以延长提交选举申报书的限期。李议员认为，鉴于在该等情况下，候选人沒有在限期內提交选举申报书并非因候选人不真诚所致，故在处理此事时应有较大弹性。

27. 议员普遍赞同政府当局应尽可能在选举中向候选人提供协助，使候选人按法例规定履行其本身的责任。李永达议员建议当局可考虑两个方案。其一是可延长提交选举申报书的限期；另一方案是有关拆除选举广告的缴费通知书应在某段期间內(例如公布选举结果的日期后的21天內)向候选人发出，从而使候选人有足够时间在选举申报书內列出有关开支。刘慧卿议员及黃宏发议员支持第二个方案。刘议员进一步建议应在法例內订明此等安排。

28. 曾钰成议员询问，就议员刚才描述的情况而言，候选人可否获得豁免，令他们无须向法院申请命令以延长提交选举申报书的限期。政制事务局副局长回应时表示候选人有责任准时提交选举申报书。订明豁免条文或延长提交选举申报书的限期或会导致不必要的揣测，令人以为候选人规避制度。他认为李永达议员建议的第二个方案是解决问题的适当办法。他答应就该项建议的实施事宜咨询有关的政府部门。

丧失候选人资格的准则

29. 李永达议员注意到，一如条例草案的立法会参考资料摘要第32段所述，根据《舞弊及非法行为条例》第9、24及25条的规定，如在选举呈请的聆讯期间，证明有舞弊或非法行为由候选人作出或在其知情及同意下作出，则该名候选人将会丧失获选为有关团体的议员的资格，为期5年。他询问条例草案沒有收纳上述现有条文的理据何在。政府当局解释，此一自动丧失候选人资格的准则对候选人可能并不公平，因为就选举呈请而言，举证的准则沒有刑事检控那么严格。因此，当局建议候选人只会在有关方面向其提出刑事检控及被裁定触犯舞弊或非法行为罪行后才丧失资格。为实施此项建议，当局建议在《立法会条例》及《区议会条例草案》中加入新条文(本条例草案的附表第6及7项)，规定负责就选举呈请进行聆讯的法庭，如认为任何人可能从事舞弊或非法行为，须向刑事检控专员提供报告。

30. 主席及李永达议员表示，建议的条文可导致一种奇怪的情况，就是即使就选举呈请进行聆讯的法庭证实候选人确有从事舞弊或非法行为，但鉴于沒有进行公诉程序，该候选人不会因此而丧失候选人资格。他们认为应再详加研究当局建议的该等改变。

未来路向

31. 为协助议员在日后会议审议条例草案，议员要求政府当局提供对照表，重点讲述条例草案与《舞弊及非法行为条例》的现有条文的分别，并说明建议作出修订的理据。

(会后补注：政府当局就法案委员会在是次会议上提出的关注事项所作的回应，已分别于1999年3月2及9日随立法会CB(2)1385/98-99(02)及CB(2)1433/98-99(01)号文件发出。)

32. 会议于下午12时50分结束。

立法会秘书处
1999年4月28日