立法会CB(2)2846/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档　号： CB2/BC/17/98

日　　期：	1999年4月28日(星期三)
时　　间：	上午8时30分
地　　点：	立法会大楼会议室A

出席委员：

夏佳理议员(主席)
何秀兰议员
李永达议员
吴亮星议员
陈婉娴议员
黃宏发议员
曾钰成议员
刘慧卿议员
邓兆棠议员

缺席委员：

周梁淑怡议员
程介南议员
刘汉铨议员
蔡素玉议员

出席公职人员：

政制事务局副局长

叶文辉先生

政制事务局首席助理局长

苏植良先生

副法律政策专员

区礼义先生

政府律师

林少忠先生

列席秘书：

总主任(2)3

马朱雪履女士

列席职员：

助理法律顾问5

张炳鑫先生

高级主任(2)3

胡锡谦先生

I. 讨论政府当局就法案委员会在1999年4月15日会议上提出的关注事项所作回应
(立法会CB(2)1805/98-99(01)号文件)

选举广告

"效果"相对于"意图"的元素

鉴于议员对"选举广告"定义的涵盖范围相当广泛表示关注，政府当局建议在定义加入一项意图的元素，以"为了促使..."一词取代"有促使...的效果"。政府当局认为这样可更明确地反映有关政策，即选举广告只包括为了促使或阻碍一名或多于一名候选人在选举中当选的宣传物品。

2. 主席询问，拟议的新定义采用凭主观判断的意图为准则，其范围会否较条例草案原先建议采用效果为准则的定义为狭窄。副法律政策专员答称，现行的《舞弊及非法行为条例》第19条处理与选举有关的发布，不论该等发布是否有影响选举结果的效果。条例草案內有关选举广告的定义已把发布的范围，缩窄至只包括具有促使或阻碍一名或多于一名候选人当选的效果的发布。上文第1段所述的新拟议定义在更改为以意图为准则后，其范围便会进一步缩窄至只包括意图促使或阻碍一名或多于一名候选人当选(而并非具有如此效果)的印刷品。根据此项新定义，"中立"的发布，即使可能具有促使或阻碍一名或多于一名候选人当选的效果，亦不会被视作选举广告。因此，有关定义的范围更为狭窄。不过，该定义经修订后，亦会涵盖意图促使或阻碍一名或多于一名候选人当选但未能达到此目的的发布。就此意义而言，经修订的定义所涵盖的范围更为广泛。

3. 助理法律顾问同意副法律政策专员的解释。他补充，根据采用意图为准则的拟议修订定义，由第三者个人及机构发表的独立传媒评论或批评，若并无偏袒或诋毀任何一位候选人的意图，不会被列为选举广告。此点在一定程度上可释除议员在先前会议上对表达自由可能受到限制一事的忧虑。

4. 主席同意，选举广告一词的新定义就实际施行而言涵义更为狭窄。

5. 副法律政策专员回答李永达议员的询问时表示，涉及违反关乎发布选举广告规定的投诉会转交选举管理委员会(下称"选管会")，由其辖下的投诉处理会处理。

6. 曾钰成议员指出，《舞弊及非法行为条例》第19(1A)条订明，"任何人如在发布、展示、分发或张贴违例的印刷品后7天內，将一项述明印刷人的姓名(或名称)及地址、印刷日期及印刷数量的法定声明交选举主任收存，即不得被检控违反第(1)款的罪行"。他质疑条例草案第34条为何并无订明类似的修正条文。议员亦察悉，选管会所制定的规例并无订明实施《舞弊及非法行为条例》第19(1A)条的具体程序。

7. 议员要求政府当局向选管会澄清此事，并考虑有关在条例草案第34条加入类似《舞弊及非法行为条例》第19(1A)条的豁免条文的建议。

由新闻界或第三者个人或机构发布有关候选人的评论

8. 刘慧卿议员察悉政府当局在立法会CB(2)1805/98-99(01)号文件中事项2所作的回覆，即在引入意图的准则后，日常以公正和客观态度报道和评论公共事务的报章将不会受有关选举广告的定义所规限。她询问，该定义会否涵盖由独立第三者个人或机构所作的评论。政府当局回应时表示，倘若并无意图透过发布有关评论促使或阻碍一名或多于一名候选人当选，该等评论不会受到规限。助理法律顾问认为，专业新闻评论员或关注团体经常就选举事宜所作的评论，通常会被视作客观的报道，而非旨在影响选举的结果。他补充，要证明某人作出某种行为的意图并不容易，最终须视乎个别情况的环境证据而定。

9. 主席认为，为保障表达自由，传媒的评论或第三者的发布若并非特别针对某名或某些候选人，便不应被视作选举广告。

10. 曾钰成议员表示，在1998年立法会选举中，部分报章曾发布资料，公开呼吁选民支持或不支持某些候选人，其促使或阻碍某些候选人当选的意图明显不过。他询问政府当局，应否在条例草案內明订条文，把报章或第三者发表的评论豁除于选举广告的定义范围以外。

11. 政府当局表示，选举广告的拟议定义经修订后，将适用于故意促使或阻碍某候选人当选的传媒评论及第三者的发布。政府当局对于把它们豁除于定义范围以外有所保留，因为此举或会引致不公平的竞选活动。

12. 议员要求政府当局澄清选管会就1999年区议会选举活动发表的指引建议(下称"选管会指引建议")第八章附录第5段所载的"任何报章均有绝对自由支持或不认同某一名候选人"一语。政制事务局副局长答称，第八章主要处理印刷传媒应如何公平和平等对待选举中所有候选人的事宜，例如候选人须有均等机会在传媒安排的访问中发言，以及传媒须一视同仁地报道各候选人及其活动。然而，法例并无就传媒的报道或评论或选举广告的內容施加任何具体限制。条例草案第34条只订明与印刷详情有关的规定，任何人在发布选举广告印刷品前，须提供该等详情。

13. 议员认为，某项发布若符合选举广告的定义，会产生一些不属条例草案第34条范围內的后果。该项发布的费用会被列为候选人的选举开支。此外，某人如未经有关候选人同意或授权而发布选举广告，可能会因招致未获授权的选举开支而被检控。因此，倘若把传媒或第三者意图促使或阻碍一名或多于一名候选人当选而发布的评论纳入选举广告的范围內，可能会衍生严重的问题。

14. 议员亦指出，新闻传媒可根据事实及选管会的指引建议所订明的公平和公正原则，对候选人作出评论，并表达支持或不支持某位或某些候选人的意见。根据采用意图为准则的选举广告定义，该等评论会被视作选举广告，并随之产生因发布选举广告而引致的后果。然而，这似乎与较早前提及的选管会指引建议第八章附录第5段所载的意见存在矛盾。议员要求政府当局解释此不一致之处，并考虑把报章或有关团体就候选人所发表的评论豁除于选举广告的定义范围以外。

15. 何秀兰议员亦要求政府当局提供资料，载述英国的选举法例中，把传媒的评论豁除于选举广告的定义范围以外的相关条文。

16. 刘慧卿议员表示，政府当局必须作出足够宣传，令可能受有关法律规限的传媒、个人及团体充分了解有关条文。政制事务局副局长察悉该意见。他表示，除选管会及廉政公署拟订的指引外，政府当局亦有采取其他措施，以加深公众对此方面的认识，包括宣传探访、为候选人及其代理人举行简介会，以及设立热线电话，解答公众就选举事宜的查询等。

17. 主席建议邀请大众传媒的代表出席一次法案委员会在日后举行的会议，让他们就条例草案中有关选举广告的条文，以及选管会指引建议第八章所提出的各项事宜表达意见。

对候选人或准候选人施用武力或胁迫手段

18. 副法律政策专员回应主席时表示，条例草案第8条是针对选举及与选举有关的舞弊行为，即施用武力或胁迫手段，或威胁施用武力或胁迫手段，诱使其他人在选举中参选或不参选。胁迫手段的定义包括以胁迫手段使任何人蒙受经济损失。经济损失可理解为包括失去工作、扣减薪金或损失其他雇佣福利。倘若雇主只因雇员参选或在私人时间进行竞选活动而辞退或威胁辞退该雇员，或扣减其薪金或其他福利，便会构成条例草案第8条所订罪行。然而，该条文的政策及立法原意并非要管制或干预正常的雇主与雇员关系。因此，雇主如向一名打算参选的雇员解释其未能执行职务的后果，例如会因某段时间未能上班而被扣减薪金，则不会构成条例草案第8条所订罪行。另一方面，条例草案第7条处理涉及贿赂候选人或准候选人的舞弊行为。同样地，条例草案第7条并无限制雇主与雇员之间私人合约关系的履行方式，例如在与选举无关的情况下，给予有薪或无薪补假的政策。

义务性质服务及选举捐赠及选举开支

捐赠

19. 副法律政策专员回应议员时表示，《舞弊及非法行为条例》第27条把与选举有关的"捐赠"界定为"...候选人在选举之前、进行期间或之后所收取的金钱..."；而"金钱"亦包括任何有价事物。根据此定义，捐赠可被理解为包括通常需要付款但获免费提供的服务。根据《舞弊及非法行为条例》第29条，候选人所获的捐赠须在选举开支申报书內予以申报。

20. 政府当局表示，把免费服务列为选举捐赠的政策目的是要确保选举公平地进行。至于法案委员会在先前会议上讨论过的新拟议定义，即在选举捐赠的定义內加入一个时间元素，以缩窄被视作选举捐赠的免费义务性质服务的范围，目的是令此方面的政策目的更为明确。选管会就此发出的指引亦反映出有关的精神及政策目的。

21. 议员认为《舞弊及非法行为条例》第27条所载定义的涵义范围甚广，令人难以理解。议员要求政府当局澄清，某人在工作时间以外或利用休假时间所提供的义务性质服务，是否被视作有价事物，因而须列为选举捐赠。

义务性质服务应否列为选举捐赠并计入选举开支內

22. 议员察悉，立法会CB(2)1805/98-99(01)号文件附件提及的所有国家，除美国外均沒有就候选人在选举中获提供的义务性质服务施加任何限制，而美国则并无对个别候选人的选举开支设定限额。

23. 议员普遍支持撤销对个人自愿地利用本身时间向候选人免费提供的服务所施加的限制，而不论有关的义务性质服务是否包括该人通常执行或与其职业有关的工作。该等服务不应列作选举捐赠及计入选举开支內。然而，任何人以雇员身份，或为从他人获得报酬／补偿的目的，或受到当权者(例如雇主)的任何压力而提供的服务，应列为选举捐赠。提供义务性质服务所附带的货品或物料亦应计算在內。

24. 何秀兰议员重申其观点，即昂贵的专业服务，例如由一队公关专业人员为某位或某些候选人提供的整套宣传活动，其价值仍应列为选举捐赠及计入选举开支內。刘慧卿议员同意，应在向候选人提供义务性质的支援与公平选举两者之间求取平衡。

25. 主席、黃宏发议员、李永达议员及陈婉娴议员认为，要划定义务性质服务应否计入选举开支的确切范围，存在实际困难。由于义务提供的服务在性质上各有不同，有时是由一组人士向一组候选人提供，要把有关服务转化为金钱，然后再把服务的金钱价值按比例在各候选人之间分摊，将会极为繁冗和复杂。陈议员表示，在某些情况下，例如在大型竞选活动进行得如火如荼的时候，候选人未必完全知悉由别人提供的义务性质服务的详情。她认为有关法例应顾及不断转变的选举制度，并避免对竞选活动施加过多限制，否则不利于推动民主选举。

26. 政制事务局副局长回应时表示，倘若法案委员会达成一致意见，政府当局愿意进一步考虑此事。

(会后补注：政府当局就法案委员会在会议上提出的各点事项所作回应已分别于1999年5月4日、5月12日及5月20日随立法会CB(2)1838/98-99(01)、CB(2)1947/98-99(02)及CB(2)2053/98-99(01)号文件送交议员参阅。)

II. 下次会议日期

27. 下次会议定于1999年5月5日上午10时45分举行。

28. 会议于上午10时35分结束。

立法会秘书处
1999年5月28日