立法会
立法会CB(2)2335/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档号：CB2/BC/19/98
《1999年释义及通则(修订)条例草案》委员会
会议纪要
| 日 期 ： | 1999年5月17日(星期一)
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| 时 间 ： | 下午4时30分
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| 地 点 ： | 立法会大楼会议室B
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出席委员 ：
何俊仁议员(主席)
吴霭仪议员
许长青议员
曾钰成议员
缺席委员：
李柱铭议员
夏佳理议员
出席公职人员：- 律政司副首席政府律师(法律政策科)
- 单格全先生
- 律政司副首席政府律师(法律草拟科)
- 霍思先生
- 律政司高级政府律师(法律草拟科)
- 陈元新先生
- 律政司高级政府律师(法律改革委员会)
- 梁满强先生
列席秘书：- 总主任(2)1
- 汤李燕屏女士
列席职员：- 助理法律顾问6
- 顾建华先生
- 高级主任(2)5
- 林培生先生
委员察悉，刘慧卿议员已辞去法案委员会委员职务，并由1999年5月5日起生效。
I. 通过1999年3月31日会议的纪要
(立法会CB(2)1829/98-99号文件)
2. 上述会议纪要获确认通过。
II. 与香港大律师公会及政府当局的代表举行会议
(立法会CB(2)1828/98-99(01)、CB(2)1828/98-99(02)、CB(2)1828/98-99(03)及
CB(2)1873/98-99(01)号文件)
香港大律师公会的意见
3.应主席之请，香港大律师公会(下称"大律师公会")的代表戴启思先生向与会各人讲述
大律师公会的意见书(立法会CB(2)1828/98-99(02)号文件)，并表示大律师公会主要关注
到提出《1999年释义及通则(修订)条例草案》(下称"条例草案")的时间。大律师公会质
疑Pepper v Hart [(1992) 3 WLR 1032]一案所订的原则是否适用于香港的情况，即立法机
关并无多数派政党，而政府是由行政主导。大律师公会认为，此问题应在数年后才予
以处理，以便观察新宪制安排在1997年7月1日后的运作情况。此外，大律师公会关注
到，对于近期涉及《基本法》第二十四条所订香港居留权的案件(下称"居权案")，有人
认为参与起草《基本法》工作的机构在《基本法》制定后作出的声明是解释《基本法
》的相关材料。若在《基本法》制定后才产生的材料构成立法历史的一部分，则为实
施《基本法》条文而制定的条例便可能有不明确的情况，《1997年入境(修订)(第3号)
条例》便是其中一例。大律师公会关注的另一个问题，是法案倡议人可能因为其动议
法案进行二读辩论的发言日后或会作为释义辅助工具，而特别作出预备。除上述关注
事项外，大律师公会对条例草案并无任何特别意见。
条例与《基本法》的释义规则
4.主席请委员注意，据条例草案的立法会参考资料摘要所载，条例草案各项修订建议
只适用于有关的条例，不适用于《基本法》。
5.吴霭仪议员质疑条例及《基本法》的释义规则为何有所不同。她表示，条例草案衍
生自Pepper v Hart一案，而在居权案的法庭聆讯中，该案亦经常被引述。此外，在研
究中英联合联络小组在1993年达成的协议可否用于诠释"所生"及"子女"等用词时，该
案亦经常被引述。关于政府当局在1999年5月5日来函中提出意见，即在法例条文制定
后才产生的文件，在协助确定条文涵义方面应不可能具有任何分量，她认为该项意见
并非只针对任何个别条例，故此应适用于解释任何法规。鉴于《基本法》是中华人民
共和国的全国性法律，它亦是一项法规。若条例与《基本法》的释义原则并不相同，
她会感到诧异。任何法规均从沒有订明某些条文只适用于有关条例，而不适用于《基
本法》。据她所知，在法庭上解释法律文书时，法律执业者和法官均不会就两者作任
何区分。主席补充，有必要明确知道哪些规则适用于解释《基本法》，并探讨该等规
则与解释条例的规则有何分别。对于按不同规则解释《基本法》及在香港制定的条例
的做法，他认为不能接受。
6.副首席政府律师(法律草拟科)表示，条例草案旨在修订《释义及通则条例》(第1章)，
而该条例适用于香港立法机关制定的所有条例及补充条例。第 1 章只适用于条例的释
义，而《基本法》并非条例。条例的释义原则是否亦适用于《基本法》的解释此问题
与条例草案无关。在就该问题进行研究之前，他不宜作出任何评论。他补充，条例草
案不会影响解释《基本法》的规则。副首席政府律师(法律政策科)表示，对于《基本
法》与条例的释义原则是否有所不同，政府当局现时仍未有定论。第 1 章只是用于条
例的释义，而不是用来解释《基本法》。吴霭仪议员对此不表赞同，并质疑若律师在
法庭上就与《基本法》有关的法律文书作出释义，他是否不得提述第1章。
7.曾钰成议员认为解释条例与《基本法》的规则可能并不相同。对《基本法》作出解
释时须受《基本法》本身的条文规限。《基本法》第一百五十八条订明，在若干情况
下，终审法院可要求全国人民代表大会常务委员会(下称"人大常委会")就《基本法》的
条文作出解释。若提请人大常委会就《基本法》某项条文作出解释，而人大常委会就
该条文作出声明，则其后法庭在审理有关案件时便会以该声明作准。该声明是在《基
本法》制定后才产生的材料。主席表示，根据普通法原则，任何条文均须按有关法例
的文意作出释义。吴霭仪议员表示，据她理解，诠释法例可以是作出解释或订立补充
法例，两者均是对有关法例作出增补。法院及人大常委会均是获授权诠释法律文书的
机关。人大常委会获赋权解释《基本法》，而法院则获赋权解释条例。
8.主席提述政府当局在其文件中提出的意见，即马维騉一案已表明根据《基本法》，
普通法释义原则将继续适用，包括对《基本法》本身的解释。他认为，若普通法原则
适用于《基本法》的解释，则在条例草案获通过后(而条例草案仅适用于条例的诠释)
，法庭解释条例的权力或会增加，而其解释《基本法》的权力则会减少。副首席政府
律师( 法律政策科 )表示，政府当局文件所提的意见乃是基于宪法及条例均按其立法目
的作出诠释。由于第1章只适用于条例，因此，在解释某条例时便可引用第1章载列的
材料。此做法不会改变解释《基本法》的任何原则。副首席政府律师( 法律草拟科 )补
充，法律改革委员会(下称"法改会")的报告书在居权案出现之前很久已拟备。条例草案
作出的规定与法改会报告书的建议几乎全部一致。至于普通法原则是否亦适用于《基
本法》的解释，他在未研究有关问题前不宜置评。
9.吴霭仪议员认为终审法院在居权案中对《基本法》的解释，并非纯粹根据普通法原
则而作出。法庭已将解释《基本法》的原则与一般适用于法规释义的原则加以区分。
终审法院将《基本法》定性为宪制性文件。释义规则规定，在解释任何文件时，必须
顾及解释其所属类别文件适用的原则。然而，在可使用的材料方面亦有一定限制。举
例而言，在法例制定后才出现的文件；立法机关议员在通过该法例时，绝不可能想到
该类文件的內容。法庭在作出决定时会考虑所有有关事宜，因此，条例草案不会有助
节省诉讼费用。根据拟议第19A(7)条，在对任何条例作出释义时仍有需要使用普通法
的释义原则。
10.曾钰成议员表示，考虑到吴霭仪议员的意见，他认为解释条例与《基本法》的规则
不应有分别。只要符合《基本法》第一百五十八条的规定，制订一套用以解释《基本
法》及在香港制定的条例的通则应无问题。人大常委会获赋权解释《基本法》，它未
必会采用香港法院奉行的释义规则。虽然第 1 章不适用于《基本法》，但《基本法》
本身的条文足以确保法庭在对条例或《基本法》作出解释时，会采用相同的规则及原
则。
11.吴霭仪议员表示，人大常委会根据《基本法》第一百五十八条解释《基本法》时，
不可能受香港的法规约束。法律界不知道人大常委会按甚么原则解释《基本法》。因
此，他们关注到，将某项关于香港特别行政区自治范围內的《基本法》条文提交人大
常委会解释时，人大常委会可能采用另一套释义规则。她表示，在研究某项法案时，
通常会考虑该法案如何实施。在通过某些修订建议时，它们看来不会造成任何损害，
但在法庭上进行辩论时，情况可能未必如此。
12.副首席政府律师(法律草拟科)表示，条例草案只适用于对条例作出释义。可以协助
解释某条例的材料，必须是在该条例制定前已有的材料。至于为实施《基本法》某项
条文而制定的条例，或许有需要对《基本法》作出解释，因此要采用适用于解释《基
本法》的各项原则。他表示，除了《基本法》外，诉讼各方亦可能在法庭上提出其他
材料，而该等材料或许另有其他适用的释义规则。在香港制定的某条例可能以英国某
项法例为依据，而该项英国法例或须按不同规则作出解释。若要解释该项在香港制定
的条例，便要先研究适用于有关英国法例的释义的法规。此举与以解释《基本法》的
原则协助解释某条例的情况并无分别。
13.主席表示，若立法机关在宪制上有权就解释《基本法》的规则制定条文，则拟议第
19A条甚或第1章全部条文均可在经修订后，对法庭在解释《基本法》时具有约束力。
14.副首席政府律师(法律政策科)表示，在宪制上，政府当局或香港立法机关均不可能
制定条例，订明如何解释《基本法》。任何条例均无法适用于《基本法》的解释。即
使法例作出明文规定，亦会抵触《基本法》及普通法。
15.吴霭仪议员表示，在居权案中就《基本法》进行研究时，法庭必须考虑到內地与香
港的立法程序可能有很大分别。法庭对任何文件作出释义时，必须考虑有关文件的性
质。因此，法庭须考虑有关事实背景。就条例与《基本法》作出的解释从未有不连贯
的情况出现。但她忧虑条例草案可能导致两者须按不同规则作出释义。副首席政府律
师(法律政策科)表示，第1章并无任何条文规定该条例适用于条例以外的其他法规。
Pepper v Hart是一宗极长的案件。条例草案只是要澄清普通法中以往存在的不明确之
处。鉴于法庭可接纳拟议第19A(2)条载述的文件以诠释某项条文，当事人的诉讼费用
会因而减少。副首席政府律师(法律草拟科)表示，条例草案不会导致不连贯的情况。
第1章每项条文均只适用于对条例作出释义。拟议第19A条只是在第1章增订的一项条
文，以协助对条例作出释义。拟议第19A条不可能适用于《基本法》，因为第 1 章只
是对条例适用。若委员关注该条文对《基本法》的影响，在征得律政司同意后，可就
该条第(7)款动议措辞大致如下的委员会审议阶段修正案："本条的条文对适用于解释
《基本法》的法律具增补而无减损作用。"。
在释义时参考在法例制定后产生的材料
16.吴霭仪议员表示，拟议第19A(1)条的涵盖范围非常广泛。该条文规定，如任何并非
某条例一部分的材料有助于确定该条例某条文的涵义，可对该材料加以考虑，以决定
该条文的涵义。该条文并无在时间上作任何限制。拟议第19A(1)条订得至为概括，而
且不受其他任何条文所规限。
17.副首席政府律师(法律草拟科)表示，拟议第19A(1)条须受拟议第19A(7)条规限。拟
议第19A(7)条订明，该条的条文对适用于任何条例內任何条文的释义的普通法，具增
补而无减损作用。因此，拟议条文并沒有改变普通法任何一方面的情况。建议的修订
将有助诉讼各方提出材料，以协助确定有歧义及语意含糊的条文的涵义。在应用上，
拟议第19A(7)条并不禁止使用其他普通法原则。吴霭仪议员认为，建议的修订对法例
释义并无实际帮助。有关建议只是在普通法內再加枝节，令释义更为困难。拟议条文
须与适用于某条文的释义的普通法一并理解，但甚么才是"适用……的普通法"却并不
明确。
18.对于吴议员关注到拟议第19A(1)条在时间上并无设定限制，副首席政府律师(法律政
策科)表示，在对某份文件作出释义时提述在有关法例制定后才产生的材料，并非已确
立的做法。立法历史指在条例制定前已产生的材料。预备材料指在条例制定前已存在
的材料。因此，在某条文制定后才产生的材料不可以作为外在材料，以协助确定该条
文的涵义。在《基本法》制定后产生而与之有关的材料与条例的释义无关。条例草案
不会导致法庭在解释某条文时，参考一些在《基本法》制定后才出现的材料。据他所
知，并无任何普通法原则容许在解释条文时使用在该条文制定后才产生的材料。拟议
第19A(1)及(2)条的所有条文均不会凌驾普通法中"立法历史"的涵义。戴启思先生表示，
在法例释义上，只有现行附属法例此类在有关法例制定后才产生的材料方可获接纳。
根据普通法，该类材料可予接纳。
19.为释除委员的疑虑，副首席政府律师(法律政策科)表示可在拟议第(1)款施加时间限
制，订明有关材料只是指条例制定前的历史材料，而非条例制定后才产生的材料。副
首席政府律师(法律草拟科)补充，按政府当局一贯的意向，在条例制定后才产生的材
料不会获接纳为对有关条文作出释义的材料。政府当局可就拟议第19A(1)条提出委员
会审议阶段修正案，清楚订明有关情况。
20.助理法律顾问6表示，将拟议第19A(1)条的涵盖范围局限于在条例制定前已有的材料
，可能使该条文与拟议第19A(2)(a)条有不一致之处。副首席政府律师(法律草拟科)表示
，若委员接纳上述委员会审议阶段修正案，当局会设法克服草拟方面的问题。
21.助理法律顾问6建议，若政府当局可提供资料，说明澳洲有关使用外在材料作为法
例释义辅助工具的法例在此方面的运作情况，或可释除委员的疑虑。副首席政府律师
(法律草拟科)答允研究可否取得澳洲方面的资料。
提交条例草案的时间
22.关于提交条例草案的时间，许长青议员指出，大律师公会在其意见书中表示现时并
非提交条例草案的适当时间。香港律师会则认为，虽然拟议法例似乎无需急于提出，
但延迟通过有关法例的做法似乎亦无任何理据。他询问政府当局在提交条例草案的时
间方面立场如何。
23.副首席政府律师(法律政策科)回应时表示，政府当局在某程度上赞同律师会的意见
，因为若有关法例确有迫切需要，条例草案便须立刻通过。因此，拟议法例无需急于
提出。然而，按法改会的结论，较理想的做法是就使用外在材料提供明确的法例指引
。政府当局曾征询意见的组织普遍认为有充分理由提出条例草案。至于延迟提出条例
草案的做法，似乎并无理据支持。
有否需要提出条例草案
24.吴霭仪议员对于是否需要提出条例草案表示极有保留。据其经验所知，法律执业者
就释义问题作出爭辩时可以引述其他司法管辖区的经验和其他理据及意见。然而，鉴
于拟议第19A(1)条就法规的释义作出冗长规定，法庭便要用上更多时间诠释第1章的条
文。她认为拟议条文的作用不大。她表示，若条例草案获通过成为法例，便意味著立
法机关较法庭更清楚如何发展有关释义的法律。主席表示，根据立法会参考资料摘要
及法改会报告书所载，司法方面在该法律范畴上的发展过于缓慢及零碎，故此政府当
局打算在单一项法例內综合处理该等问题。
25.戴启思先生表示，虽然法改会报告书的建议亦属合理，但条例草案无需过早提出。
他表示，若某机关在《基本法》制定后表示《基本法》第一百五十八条有某个特定涵
义，则根据普通法，该意见不会获接纳为解释某条例的材料。但他关注到，若日后制
定了某法例以实施《基本法》的条文，该意见或会被视为该法例的立法历史。
26.副首席政府律师(法律政策科)表示，条例草案不止是将Pepper v Hart一案订定的原则
编纂为成文法则，它更加纠正了Pepper v Hart的缺失。在该案中，法庭裁定若某部长动
议法案进行二读的发言意思清晰，便应据之作出释义。该项判决其后备受批评，法庭
被指为放弃了其解释法例的宪制职能。条例草案旨在确保法庭在决定有关法规的真正
目的时，可参考在二读过程中有关人士的发言及其他外在材料。将立法历史列为可予
接纳的证据，会大大节省诉讼费用。条例草案在任何方面均无损普通法的原则。根据
条例草案，政府当局动议进行二读的发言会纳入考虑之列，以便法庭可决定应否据之
作出释义。因此，委员无需担心政府当局在二读发言中加插对本身有利的声明。
27.应主席及吴霭仪议员的要求，副首席政府律师(法律政策科)答允就下列事项作出书
面回应 --
- 《基本法》的释义规则与香港条例的释义规则，以及两套规则的不同之处(如
有的话)；
- 政府当局对立法机关在宪制上是否有权就解释《基本法》的规则制定条文一事
的立场；及
- 条例草案不获通过所引起的问题。
III. 下次会议日期
28.委员同意在政府当局就委员提出的事项作出回应后，才举行下次会议。
29. 会议于下午6时10分结束。
立法会秘书处
1999年6月10日
