立法会
立法会CB(2)2725/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档号：CB2/BC/19/98
《1999年释义及通则(修订)条例草案》委员会
会议纪要
| 日 期 ： | 1999年6月21日(星期一)
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| 时 间 ： | 下午4时30分
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| 地 点 ： | 立法会大楼会议室B
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出席委员 ：
何俊仁议员(主席)
李柱铭议员
吴霭仪议员
夏佳理议员
许长青议员
曾钰成议员
出席公职人员：
- 律政司副首席政府律师(法律政策科)
- 单格全先生
- 律政司副首席政府律师(法律草拟科)
- 霍思先生
- 律政司高级政府律师(法律草拟科)
- 陈元新先生
列席秘书：
- 总主任(2)1
- 汤李燕屏女士
列席职员：
- 助理法律顾问6
- 顾建华先生
- 高级主任(2)5
- 林培生先生
I. 通过1999年5月17日会议的纪要
(立法会CB(2)2335/98-99号文件)
上述会议纪要获确认通过。
II. 与政府当局举行会议
(立法会CB(2)2270/98-99(01)号文件)
解释《基本法》的规则
2.关于政府当局的文件附录I第1段提到，《基本法》沒有订明用以解释其条文的规则或指引，许长青议员询问，政府当局会否考虑将缺乏解释《基本法》的规则的问题，向中央人民政府或全国人民代表大会常务委员会(下称"全国人大常委会")反映，并建议设立解释的机制。
3.副首席政府律师(法律政策科)表示，该事宜已超出《1999年释义及通则(修订)条例草案》(下称"条例草案")的涵盖范围。但无论如何，在对《基本法》作出释义时，一般需要考虑条文的正文、文意及有关的外在材料，以确定其目的。对《基本法》及条例作出释义的规则大致相同，即两者的条文均须根据文意和目的来解释。但关于香港特别行政区(下称"香港特区")自治范围以外事宜的《基本法》条文，则须根据《基本法》第一百五十八条作出解释。他强调，条例草案主要规定，若条例的正文有歧义，在释义时可使用有关的外在材料，而条例草案只适用条例而非《基本法》的解释。
条例草案对解释《基本法》的影响
4.夏佳理议员质疑政府当局的意见，即条例草案不会对《基本法》的解释构成任何影响。副首席政府律师(法律草拟科)表示，若委员关注到条例草案对《基本法》的影响，政府当局可动议措辞大致如下的委员会审议阶段修正案："第19A条的条文不影响适用于解释《基本法》的法律的运作。"。
5.吴霭仪议员认为，拟议委员会审议阶段修正案可以有两个不同解释，即
- 在解释《基本法》时，法庭不受拟议第19A条所载各类材料约束；或
- 在解释《基本法》时，法庭不得使用拟议第19A条所载各类材料。
若采纳后述解释，在解释《基本法》及条例时便会有两套不同的规则。立法设定两级解释制度殊不可取，并会阻碍解释《基本法》的规则的发展。
6.副首席政府律师(法律草拟科)回应时表示，建议的委员会审议阶段修正案仅旨在规定拟议第19A条不适用于《基本法》的解释。副首席政府律师(法律政策科)重申，《释义及通则条例》(第1章)不可用于解释《基本法》。此情况与1997年7月1日前的情况无异。在1999年7月1日前，第1章亦不适用于《英皇制诰》(香港当时的小宪法)的解释。建议的委员会审议阶段修正案不会设立两级解释制度，其目的只是向法庭提供协助。
7.主席认为，香港特区立法机关虽然不能通过法律，规定全国人大常委会在解释《基本法》时须受约束，但或许可以制定条文，例如藉扩大条例草案的范畴，规定法庭在解释《基本法》时须受约束。
立法机关在宪政上是否有权就解释《基本法》的规则制定条文
8.关于政府当局的文件附录I第11段，夏佳理议员质疑政府当局的看法，即香港特区立法机关在宪政上不能够制定条文规管《基本法》的解释。他表示，由于《基本法》部分条文规定它们须藉本地法例实施，因此，该等本地法例或有需要订明《基本法》条文中有关用字的意思。
9.虽然副首席政府律师(法律政策科)同意法例条文可订明《基本法》条文有关用字的意思，但他表示立法机关不能够制定法例，订明法庭应如何解释《基本法》。《基本法》第一百五十八条已规定，法庭及全国人大常委会有权"自行"解释《基本法》的条款。
10.李柱铭议员认为，政府当局在其文件附录I第12段就立法机关制定关于解释《基本法》规则的条文是否符合宪法一事所提出的论据，未能令人信服。他询问，有否一些解释条例及《基本法》的准则仅可用以解释一类条文，而不适用于另一类条文。他指出，根据《基本法》规定，普通法继续在香港适用。由于普通法包括释义的准则，他询问，法庭在解释《基本法》时，可否使用该等准则。
11.副首席政府律师(法律政策科)回应时表示，法庭虽然可使用普通法所订的释义准则，但亦必须承认在宪法上，普通受《基本法》条文约束。举例而言，《基本法》第十一条订明"香港特别行政区立法机关制定的任何法律，均不得同本法相抵触"。他补充，立法机关沒有权力强迫法庭使用任何释义准则，因为《基本法》第一百五十八条已赋权法庭"自行"解释《基本法》的条款。
有否需要提出条例草案
12.吴霭仪议员质疑条例草案是否必需。她表示，若某条例的任何条文有歧义，根据Pepper v Hart一案，若干材料已可用以协助释义。再者，普通法的发展已超越了Pepper v Hart一案。据她所知，除非条例草案获得通过，否则，沒有任何在条例草案內提述的文件是法庭不可以考虑的。她表示，解释法律必须灵活变通。由于法庭必须考虑所涉及的情况和特定问题，她认为条例草案的建议在释义法规方面未必会带来任何帮助。夏佳理议员补充，香港议会的情况与Pepper v Hart案中的情况有很大分别。根据Pepper v Hart将释义规则编纂为成文法则未必恰当。
13.李柱铭议员亦质疑条例草案是否必需。他表示，普通法将在香港继续适用和发展。倘若以澳洲有关法例为蓝本的条例草案获得通过，政府当局此举或会使香港的做法有别于其他普通法适用地区的做法。他补充，条例与属宪法类文件的《基本法》不同，他又表示对于将解释条例的原则用于解释《基本法》有保留。
14.副首席政府律师(法律草拟科)表示，拟议第19A(7)条已特别确定普通法的地位，该条文规定："本条的条文对适用于任何条例內任何条文的释义的普通法，具增补而无减损作用"。副首席政府律师(法律政策科)在提述政府当局的文件附录I第16及17段时表示，将普通法的规定编纂为成文法则的做法并非前所未见。条例草案仅旨在节省诉讼费用和时间。拟议第19A条订明与释义法规有关的各项主要材料。如此一来，诉讼各方在提出该等材料时便无需援引案例，而法庭亦无需花费时间爭论可否接纳该等外在材料。吴霭仪议员怀疑条例草案是否确实可节省开支，因为减少复印案例的数目会与增加复印立法会议事录的数目相抵销。她认为，复印法官经过深思熟虑作出的判词较政府官员及立法会议员的演辞更为有用，因为后述人士只是熟悉立法的程序，而非法例的释义。
15.吴霭仪议员反对制定任何法例，规定法庭应如何解释法例。副首席政府律师(法律草拟科)回应时表示，拟议第19A条并沒有订明法庭应如何解释法例。该条文绝不会对普通法所订的释义规则造成任何限制。它仅旨在将任何条例內任何条文有歧义时可用于释义的外在材料清单编纂为成文法则。
条例草案会否更改释义规则
16.主席表示，据其所知，Pepper v Hart一案的判决涉及某条例草案的提交人在动议二读辩论时作出的发言。条例草案的拟议第19A条似乎将可接纳的材料范围扩大至其他外在材料。副首席政府律师(法律政策科)回应时表示，条例草案的目的是清楚订明在对条例作出释义时，法庭可接纳拟议第19A条涵盖的所有外在材料。条例草案只是将释义法规的规则编纂为成文法则。吴霭仪议员认为政府当局在法例中订明法庭应如何释义法规，该做法改变了现有法律。副首席政府律师(法律政策科)重申，条例草案只是要除去释义法规辅助材料清单中的不明确之处，并不会更改释义规则。
17.吴霭仪议员表示，虽然在条例草案二读辩论时可强调拟议第19A条将不适用于《基本法》的解释，但法庭仍可就该条文是否适用于《基本法》进行辩论。她认为最理想的做法是不要制定任何对法庭在解释法规时具有约束力的法例。副首席政府律师(法律草拟科)重申，政府当局可动议措辞大致如下的委员会审议阶段修正案："拟议第19A条的条文不影响适用于解释《基本法》的法律"。政府当局将采取措施，以确保在援引拟议第19A条时，任何解释《基本法》的原则均不会受到任何限制或排斥。副首席政府律师(法律政策科)表示，拟议第19A条将不会对法院有任何约束力。它只是列出甚么材料可予接纳。法庭可在适当情况下随意参考该项拟议条文所列的材料。
18.李柱铭议员认为，法庭应可灵活处理个别案件。副首席政府律师(法律政策科)回应时表示，拟议第19A条不会影响法庭在释义方面的灵活性。
节省法庭时间
19.关于在制定条例草案后可节省的法庭时间，副首席政府律师(法律政策科)举出下列例子：若代表律师打算提出某条约用以释义法规，他只需要援引第19A(2)(d)条。如此一来，法庭用于评定外在材料是否可予接纳的时间便可大大减少。法庭亦无需多花时间爭论某项材料是否可予接纳及是否有用。
20.吴霭仪议员不同意此见解。她表示，某项材料是否可予接纳须视乎法庭的决定。李柱铭议员补充，若代表律师打算根据第19A(2)(c)条提出某项外在材料，他必需首先根据第19A(1)(a)条解释为何有关条文有歧义。因此，法庭仍需费时决定该条文是否有歧义。曾钰成议员补充，即使某一方的代表律师声称该条文有歧义，另一方的代表律师可能并不同意。在该等情况下，法庭仍需用上很多时间爭论该条文是否有歧义。
21.吴霭仪议员要求政府当局提出证据，以说明在过去使用外在材料释义法规已节省或引致的额外开支，并提供预算可节省的开支数额。
条例草案建议改革法律，抑或将现有规则编纂为成文法则
22.主席询问，倘沒有拟议第19A条，条例草案的提交人作出的发言可否提交法庭。他表示，拟议第19A条在使用外在材料方面赋予的权力，似乎较Pepper v Hart一案所订的更广泛。他关注到，条例草案是要改革法律，抑或只是将现有规则编纂为成文法则，这点并不明确。
23.吴霭仪议员分享她在法庭上的经验。她表示，若诉讼双方在解释法例中某项重要条文时有不同意见，法庭绝少拒绝有关方提出材料以协助释义的要求。拟议第19A条非但未能协助释义，反而可能在某些材料是否可用于释义的问题上引起爭论。倘沒有拟议第19A条，甚么材料可予接纳一事会由法庭决定。
24.副首席政府律师(法律政策科)表示，条例草案既要改革法律，亦要将现有规则编纂为成文法则。法庭在不同案件中曾接纳拟议第19A条所列的各项材料。条例草案旨在规定法庭可接纳所有该等材料，而无需诉讼有关方提出大量案例引经据典。
25.吴霭仪议员表示，在引用若干材料时，诉讼一方有必要告知法庭引用该项材料的目的。条例草案的缺点，就是法庭和代表律师所要解释的将不再是案例，而是拟议第19A条的条文。因此，条例草案未必会减省诉讼费用。她补充，若法律释义仍在发展阶段，将释义规则编纂为成文法则并非恰当的做法。
26.为方便委员考虑是否支持条例草案，主席要求政府当局特别指出在拟议第19A条载列的项目当中，哪些是即使条例草案不获通过仍可在法庭上提出的。李柱铭议员及吴霭仪议员建议政府当局应提供列表，以说明
- 第(2)(a)至(2)(i)款所列各项材料在作为释义法规辅助工具的可接纳性方面，现时情况如何，以及该等材料可予接纳是根据甚么权威意见；及
- 第(2)(a)至(2)(i)款各项条文属于法律改革，抑或将现有规则编纂为成文法则的类别。
吴霭仪议员补充，评定某项材料应否获接纳的准则，不应是法庭是否获准研究该类材料，而是该项材料在释义方面有否帮助。验证某项材料是否可予接纳的方法定必如此。她表示，她要求政府当局提交的列表应有助委员研究条例草案。委员若认为某项条文不能接受，便可动议委员会审议阶段修正案将之修改或删除。副首席政府律师(法律政策科)表示，该做法或会削减法庭在释义方面的权力。
27.李柱铭议员表示，法律改革委员会有关《使用外在材料作为法例释义的辅助工具研究报告书》(下称"法改会报告书")是在1997年3月发表的。由于普通法不断发展，在过去两年情况可能已有所改变。政府当局应更新法改会报告书的有关建议。
解释《基本法》的行政指引
28.许长青议员表示，若解释《基本法》的规则未获编纂为成文法则，便沒有规则可予跟从。他询问，政府当局会否考虑制订解释《基本法》的行政指引。李柱铭议员表示，即使有关规则未获编纂为成文法则，仍有不少案例可提供释义的规则。吴霭仪议员补充，并无任何普通法原则赋权政府当局制订解释法律的行政指引。主席补充，条例草案是否获得通过与解释《基本法》的规则所涉及的问题无关。
III. 下次会议日期
29. 委员同意在政府当局就委员提出的事项作出回应后，才举行下次会议。
30. 会议于下午6时15分结束。
立法会秘书处
1999年9月9日
