立法会

立法会CB(2)1829/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档号：CB2/BC/19/98

《1999年释义及通则(修订)条例草案》委员会
会议纪要

日　期 ：1999年3月31日(星期三)
时　间 ：上午8时30分
地　点 ：立法会大楼会议室B


出席委员 ：

何俊仁议员(主席)
李柱铭议员
夏佳理议员
许长青议员
刘慧卿议员

缺席委员：

吴霭仪议员
曾钰成议员

出席公职人员：

律政司副首席政府律师(法律政策科)
单格全先生

律政司副首席政府律师(法律草拟科)
霍思先生

律政司高级政府律师(法律草拟科)
陈元新先生

律政司高级政府律师(法律改革委员会)
梁满强先生

列席秘书：

总主任(2)1
汤李燕屏女士

列席职员：

助理法律顾问6
顾建华先生

高级主任(2)5
徐伟诚先生


I. 选举主席

何俊仁议员获选为法案委员会主席。

II. 与政府当局举行会议

政府当局作出的简介

2.副首席政府律师(法律政策科)表示，条例草案旨在实施法律改革委员会(下称"法改
会")在其报告书內提出的建议，把关于使用外在材料作为法例释义辅助工具的法规编
纂为成文法则，并加以阐明。

3.副首席政府律师(法律政策科)指出，在Pepper v Hart一案[(1992)3 WLR 1032]的判决
作出之前，香港在使用外在材料作为法例释义辅助工具方面限制很大，只可根据有
关条例的文本对法例作出释义。若条例的文本不明确或有歧义，便会出现问题。司
法机构、法律学者及法律执业者曾就使用外在材料作为释义辅助工具的问题进行不
少辩论。按照一般规则，若某条例的文本有不明确之处，在释义时可借助一些能够
揭示该文本合理意思的可靠材料。但如此使用外在材料却须符合一个条件，就是只
有法例条文中包含有关外在材料所揭示该条文目的的用字，才可借助外在材料作出
释义。然而，过往曾有个别法官偏离该规则的情况发生，他们在对条例作出释义时
使用外在材料，例如议会议事录等。为消除这种做法不一致的情况，若干司法管辖
区曾建议将使用外在材料的法规编纂为成文法则，特别是立法历史(即在筹备和通过
条例期间产生的材料)此类外在材料。澳洲曾在1981年尝试将关于法例释义的规则编
纂为成文法则，并阐明法庭在决定法例条文的涵义时可参考甚么材料。此举并沒有
取代必先研究法规所用字词此项一般规则。只有在该等字词的字面涵义有歧义或不
明确时，方可使用外在材料作为解释有关条文的辅助工具。若外在材料亦不能揭示
有关条文的涵义，法庭极有可能判定有关字词并无合理意思。

4.副首席政府律师(法律政策科)表示，虽然一般认为Pepper v Hart一案是有关议会资
料可予接纳的关键案例，但该案本身却沒有确立法庭可使用的其他材料为何。根据
法庭在该案中的判决，若某部长动议有关法案进行二读时的发言意思清晰，法庭便
应据之作出释义。该项判决其后备受批评，法庭被指为放弃了其解释法例的宪制职
能。条例草案旨在确保法庭在决定有关法规的真正目的时，可参考在二读过程中有
关人士的发言及其他外在材料。

5.副首席政府律师(法律政策科)补充，鉴于在Pepper v Hart一案的裁决后，有关接纳
外在材料的规定仍有欠明确，政府当局认为，若诉讼人清楚知道可在法庭上提述的
材料，将有助改善法庭诉讼程序的效率。将立法历史列为可予接纳的证据，可大大
节省法庭时间及诉讼费用。

6.副首席政府律师(法律政策科)表示，条例草案载有一项但书，规定条例草案本身并
非取代适用于法例释义的普通法，尤其是市民应可倚赖法例条文的一般涵义诠释该
条文的法律规则。

7.李柱铭议员问及条例草案的条文与香港以外地方的同类法例有何异同，副首席政
府律师(法律草拟科)回答时表示，条例草案的条文是以澳洲《1901年法令释义法令》
(下称"澳洲法令")第15AB(1)(b)及(2)条为蓝本。条例草案的拟议第19A(1)条以澳洲法令
第15AB(1)(b)条为依据。对于规定可使用外在材料以确定法例条文涵义的澳洲法令第
15AB(1)(a)条，法改会并未就香港应否采纳该条文提出任何建议。获咨询的机构，包
括大律师公会、律师会、司法机构、两间大学和立法会司法及法律事务委员会，以
及曾就法改会咨询文件表达意见的人士，均不支持在条例草案中加入该条文。当中
备受关注的事项，是采纳该条文会导致法律费用激增。根据其中一项咨询所得的意
见，采纳该条文亦会令法官难以"限制诉讼各方提出该等材料，而藉判处讼费对违规
者作出纪律处分则更为困难"。法改会接纳该等意见，因此并沒有建议可使用外在材
料以确定法例条文的涵义(法改会报告书第11.60段)。

增加法庭时间及法律费用

8.李柱铭议员认为，在条例草案实施后，关乎条例释义的不必要诉讼及法律费用非
但不会减少，反而会有所增加。Pepper v Hart一案的判决只是容许使用部长在动议
进行二读时的发言作为法例释义的外在材料。条例草案的目的，则是将外在材料的
范畴扩大至包括条例草案所列的其他材料。此举会增加法庭时间及法律费用。

9.李柱铭议员询问，若条例草案获通过成为法例，香港在法例释义方面会否变成先
行者。副首席政府律师(法律政策科)表示，除澳洲外，新加坡亦已提出有关在法例
释义上使用外在辅助工具的法例。李议员表示，新加坡国会由执政党控制，几乎所
有新加坡国会议员均是执政党党员。香港在这方面刚好相反，因为政府在立法机关
內并无任何代表。

10.刘慧卿议员赞同李柱铭议员的意见，认为接纳该等外在辅助工具会增加法庭时间
及法律费用。副首席政府律师(法律政策科)回应时表示，在某些司法管辖区(例如英
国)，法庭曾发出实务指示，对试图向法庭提出大量不必要材料的律师施加重罚。在
个别案件中，讼费的因素绝不会使诉讼各方受到不公平对待。李柱铭议员关注到，
外在辅助工具倘获接纳，诉讼一方便可找出大量相关材料，并说服法庭予以采用，
因而对以个人身分行事的另一方可能有欠公平。副首席政府律师(法律政策科)指出，
现时已有一项实务指示，规定拟使用外在材料的诉讼一方须通知另一方。应主席的
要求，副首席政府律师(法律政策科)答应提供一份列表，以说明适用于Pepper v Hart
一案的各项实务指示。

法规的立法意图

11.李柱铭议员表示，在Pepper v Hart一案之前，某法例的字词均须按整个上下文作
出理解，以期解释该法例的目的。根据Pepper v Hart一案的判决，有关部长在动议
二读时所作的发言可获接纳为外在材料，藉以决定有关的立法意图，而按照英国的
议会制度，法例的立法意图可反映在该类发言之內。但香港在应用该判决的原则时
会有困难，因为立法机关的意图与政府制定某条例的意图未必一致。条例草案中采
用立法会委员会的报告作为外在材料的建议并不恰当，因为法案委员会的报告可能
只反映有关委员会的意见。

12.刘慧卿议员认为，在解释某项法规的立法意图时，法庭可接纳有关法案进行二读
辩论的立法会议事录。对于使用在法案获通过前产生的其他有关文件或报告作为解
释立法意图的外在材料，她表示有所保留。

13.主席关注到，若在对某法例作出释义时须考虑大量外在材料，或会令市民大众更
难理解该法例。

14.主席及李柱铭议员要求政府当局提供一份清单，列述香港曾引用Pepper v Hart一
案的原则的相关案件，并说明有关原则对法庭的判决有何影响。副首席政府律师(法
律政策科)回应时表示，在两宗上诉法庭的案件中，法庭裁定Pepper v Hart的判决与
案件无关，因为有关的法规并无歧义或语意含糊。因此，单凭该等法规的文本已足
以作出释义。他又请各委员参阅法改会报告书第7.82至7.83段，当中提及一宗关于
使用非国会资料作为辅助工具的加拿大案件。在该案中，有关的加拿大法庭在法例
释义方面超越了Pepper v Hart一案的原则。法庭的判决正好反映政府当局试图藉条例
草案澄清的问题。李柱铭议员表示，相对于条例草案的建议，在该案中所容许使用
的外在辅助工具甚为有限。副首席政府律师(法律政策科)指出，该案件容许使用立法
历史对法例作出释义。副首席政府律师(法律草拟科)补充，立法历史包括在筹备和通
过某条例期间所产生的任何材料。副首席政府律师(法律政策科)表示，就法规的立法
历史所包括的外在材料，上述加拿大案件及条例草案所列举的并非无所遗漏，而在
使用外在辅助工具一事上，最关键的问题是在对法例条文作出释义时，有关的材料
是否相关及可靠。

拟议第19A(2)(c)条

15.副首席政府律师(法律草拟科)回答主席的问题时证实，拟议第19A(2)(c)条是唯一
一项并非根据法改会的建议而作出的修订建议，当中规定在香港以外地方设立而与
法改会相类的任何团体所作的任何有关报告，均可在法庭上获接纳为对某条文作出
释义的外在材料，但只限于该地方为实施该报告的建议而订立的法例被用作该条文
的蓝本的情况。拟议第19A(2)(b)条规定，某条例的条文所依据而由香港任何团体(例
如法改会)所作的任何有关报告，均可获接纳为外在辅助工具；拟议第19A(2)(c)条则
规定，任何外国团体的有关报告在法庭上均可予接纳，两者在原则上并无分别。

拟议第19A(2)(g)条

16.对于立法会的委员会在某项条文制定之前所作的任何有关报告均可作为法例释义
的外在辅助工具(拟议第19A(2)(g)条)，夏佳理议员表示关注。本地立法机关与若干已
就法例释义提出相类法例的司法管辖区的议会制度明显有分别。根据其他地方的议
会制度，政府占有多数议席，但香港特区政府在立法机关及各个委员会內均无代表
。因此，立法会个别委员会的决定未必可以反映政府提出法案的意图。此外，该等
决定对议员并无约束力。副首席政府律师(法律草拟科)回应时表示，委员会的报告
只会由法官酌情决定使用。对法例作出释义时，并非必定要使用该类材料。刘慧卿
议员支持条例草案的主体建议。她认为法庭可予参考的资料是在制定有关条文的过
程中提出的各项论据及理由。政府在立法机关中是否占多数议席或是否有代表并无
关系。夏佳理议员表示，在立法机关及其委员会制度的现行架构之下，立法会委员
会的商议过程及决定未必可以反映某法例条文的立法意图。

拟议第19A(2)(i)条

17.就拟议第19A(2)(i)条关于在法例释义方面使用立法会议事录所载任何有关材料的
规定，许长青议员询问，若某项法例条文在立法会仅以过半数票通过，则在使用该
类材料对该条文作出释义方面会否有问题。副首席政府律师(法律政策科)回应时表
示，在立法会获过半数票通过的法案即属合法。法庭有权参考立法会议事录所载的
有关材料，以研究就该项在立法会仅以过半数票通过的法例条文而言，有否其他材
料可就其涵义提供线索。倘立法会议事录所载的资料提及法案委员会就其对该条文
进行商议的过程所作的报告，则法庭亦可参考该报告，以决定该条文的目的。此项
建议只是让法庭及各诉讼人有较大机会对有关法例条文作出合理的释义，而非单凭
猜度妄下判断。

拟议第19A(5)条

18.副首席政府律师(法律草拟科)回答许长青议员的问题时表示，条例草案的拟议第
19A(5)条规定，给予任何外在材料的分量，不得大于在有关情况下属恰当者。举例
而言，若某项法例条文可能有A和B两个涵义，而有关部长在动议进行二读时所作
的发言倾向支持A涵义，但又沒有正式排除B涵义，则法庭可给予该项材料若干而
非关键性的分量。所使用的材料的分量多少，须由有关法官按案件的个别情况作出
决定。在考虑任何证据的可接纳性时，此项法律原则均适用。即使沒有该项拟议条
文，法庭仍会考虑上述法律原则。主席就该项法律原则的法律效力提出问题，副首
席政府律师(法律草拟科)回答时请委员参阅法改会报告书第11.83段，当中载述了法
改会采纳该项拟议条文的理由。副首席政府律师(法律政策科)补充，在行使其司法
酌情权时，法庭须根据法律及有关案件的情况作出决定。若法庭沒有按此规定行事
，则其在有关案件所作的判决便会受到质疑。

19.应刘慧卿议员的要求，副首席政府律师(法律草拟科)答应提供一份由政府当局拟
备的工作文件，以说明条例草案条文所参照的法改会报告书的有关段落。

20.根据秘书的报告，委员知悉提交委员会主席／委员审批的法案委员会报告通常只
是以一种语文拟备。经通过的报告随后会翻译为另一种语文，然后送交议员参阅。
刘慧卿议员表示，条例草案倘获通过，有关的委员会便要通过委员会报告的中、英
文本。就此，李柱铭议员表示，由于本地是以双语立法，法改会的报告书亦应译为
中文，因为该报告书可能会被用作外在辅助工具。

III. 下次会议日期

21.委员同意邀请大律师公会、律师会、香港大学法律学院和香港城市大学法律学院
的代表出席于1999年5月8日上午9时举行的下次会议，以便就条例草案提出意见。法
案委员会将要求他们在1999年4月底前提交意见书，以便委员可在举行下次会议前研
究他们的意见。

22. 会议于上午9时45分结束。


立法会秘书处
1999年5月4日