1. 在建议中的第19A条，详细列明下述事项 －

a.第(2)(a)至(2)(i)款所列各项材料目前获采纳为法规释义辅助工具的情况及各项材料获得采纳的权力依据。

1. 附录载列了Halsbury's Laws of England第4版第44(1)册(再版)及1999年(Halsbury's)补编中有关法例制定史的文章，以供参阅。

第(2)(a)款：不在条例內的事情
2."不属于条例一部分的事情"的提述包括內容指引，例如标题及旁注。这些指引与条例中宣布的法例分开处理。早期一些法官的意见(例如：Re Woking UDC [1914] 1 Ch 300，332 及女皇 诉 Hare [1934] 1 KB 354，355案)认为不该理会旁注。然而，在女皇 诉 Schildkamp [1971] AC 1，10案，Lord Reid说他："并不反对把所有这些事情列为考虑因素，只要大家知道这些事情并非与法令本身具同等分量。"

第(2)(b)款：(香港的)官方报告书
3. 有关修订澄清及采纳佩珀 诉 哈特案(Pepper v Hart)[1992] 3 WLR 1032所用的方法，即摒弃"补缺去弊"与"意图"两词的区别。然而，在委员会报告书及其他国会前的资料中，两者是有区别的。在第1040页，布朗．威尔金森大法官(Lord Browne-Wilkinson)说过："参考报告书以找出法例所针对的弊端，但不得找出国会制定法例的意图，这样划分极不合逻辑。"

4.采纳这些报告书的广泛权力依据，见于附录的Halsbury's第1423段及《法律改革委员会使用外在材料作为法规释义的辅助工具报告书》(《法改会报告书》)第66-69页。

5.澳洲近期的有关权力依据，可见于Newcastle City Council 诉 Gio General Ltd (1998) 72 AJLR 97，112案，澳洲高等法院有以下声言 －

"[法院可以参照的]资料包括参考法律条文的立法历史，以及各法律改革机构详述有待改革之处的有关报告书。"

第(2)(c)款：(其他司法管辖区的)官方报告书
6.采纳这些报告书是香港创新的做法，这点是澳洲《1901年法令释义法令》第15AB条所沒有的，虽然建议中的第19A条是以该条文为基础。正如《法改会报告书》第11.69-70段所述，加插这项条文的原因，是有人质疑应否只考虑某些司法管辖区的官方报告书，而这些司法管辖区的法例又是香港法例参照的模式。因此，第(2)(c)款清楚交代了这点。第(2)(b)款所述的权力依据也说明因何采纳这些报告书。

第(2)(d)款：条约
7.接纳条约及有关资料的权力依据载于Halsbury's第1426段及《法改会报告书》第2.53－2.74段。第(2)(d)款消除了Ellerman Lines Ltd 诉 Murray[1931] AC 126案的原则(法例出现歧义，法院才有权参考有关条约)或Salomon 诉 Customs and Excise Comrs[1967] 2 QB 116案的原则(若制定法例是为执行国际义务，法院可以参考有关条约)适用于香港的疑问，因为该款实际上否定了第一项原则(《法改会报告书》第2.64段指出，有意见希望上议院澄清此事或透过法律作出澄清)。

第(2)(e)款：摘要说明
8.Halsbury's第1425段注明："摘要说明为解释条例草案的涵义而设，显然与解释接着产生的法令息息相关，因此可以接纳。"此外，n.1指出，解释条例草案內容及目的时，"不可用专门的语言拟订，也不得具爭议性。"

第(2)(f)款：二读发言
9. 特别针对二读发言放宽不接纳国会资料规定的主要权力依据，见于佩珀 诉 哈特案(Pepper v Hart)第1056页。Halsbury's第1421段则列明新的权力依据。继佩珀 诉 哈特案(Pepper v Hart)之后，有关二读发言的香港案件包括：香港赛鸽会 诉 律政司[1995] 2HKC 201(CA)案(《法改会报告书》第6.19段)及Matheson PFC Limited 诉 Jansen(1994) CA No. 72 of 1994案，未载，(《法改会报告书》第6.79段)。

第(2)(g)款：立法会的委员会报告
10. 在第1056页，佩珀 诉 哈特案准许参考二读发言以外的国会资料，但条件是有关材料必须把成文法文字补缺去弊之处或立法意图"清楚披露出来"。在Sunderland Polytechnic 诉 Evans[1993] ICR 392案，雇佣上诉法庭引述次官曾向常设委员会作出的声明，解释有关条文。《法改会报告书》第9.58至9.63段胪列此处和其他使用这些材料的权力依据。

第(2)(h)款：条例宣布为有关的文件
11.这是法定条文，并采纳了澳洲法令第15AB(2)(f)条。法改会认为这是有用的条文，建议法律草拟人员在为落实某条约制定的条例中可采用第2(h)条，规定条约本身和条约的预备文件均可视作有关的文件，作外在辅助工具之用 (《法改会报告书》第11.75至11.88段)。制定《仲裁条例》(第341章)时，已经采用了这个方法。

第(2)(i)款：(在立法会)辩论的正式记录中的任何有关材料
12.《法改会报告书》第11.76至11.81段列明这项条文的权力依据。法改会认为如果只参考二读发言则会太狭隘。举例说，政策局局长在委员会审议阶段所作的声明，可能符合佩珀 诉 哈特案的准则。佩珀 诉 哈特案接纳在国会向部长提出的问题。在第1058G页，布朗·威尔金森大法官(Lord Browne-Wilkinson)表示，"这宗案件具说服力的地方，是部长有机会听取官员的意见后所给予的一连串答案，都是前后一致，方向一致，且在条例草案通过成为成文法前，从沒有撤回或改变过。"

b. 第(2)(a)至(2)(i)款的每项条文是法例改革或是把现行规定编纂为成文法则

13.根据《法改会报告书》第11.49段，有关条文既把普通法原则编纂为成文法则，同时也属法例改革。现把第11.49段全文抄录如下，以供参阅-

"11.49 委员会确定以下多项支持法例改革的原因 -

(1)	尽管佩珀 诉 哈特案已确立了若干准则，但仍然有些问题还未解决，例如未能肯定可以使用哪些"其他国会资料"。
(2)	[依靠法院]逐步澄清法律，既零碎、缓慢，也缺乏完整性，而立法则可以订定一套清晰全面的法则。
(3)	佩珀 诉 哈特案着重法令草案发起人的二读发言，以致适用范围有限，但普通法适用地区都趋于进一步放宽不采纳外在辅助工具的规则。若扩大范围，法例会赋予法院酌情决定权，以便参考更多立法历史的材料，包括摘要说明。
(4)	制定法例可把放宽不采纳外在辅助工具的规则一事及其益处公布周知。
(5)	制定法例有助列明表面可靠的外在材料，并略去通常不可靠的外在材料。
(6)	制定法例可澄清阐释条约时应用外在材料的事宜，以及处理其他有待解决的事项，例如因疏忽引致错误裁判的问题及其立法前的适用问题。
(7)	制定法例可加强《释义及通则条例》(第1章)第19条规定采用的"立法目的释义法"，因为往往只有参考外在材料才可找出立法目的。
(8)	制定一条明确解释使用外在材料的双语法规，比倚赖许多判决(当中不少可能由外地作出)更理想。"

14.必须指出，第(2)款并不是一条完整无缺的法则，其中列明可作为解释辅助工具的较重要外在材料，也不是巨细无遗。举例来说，其他法规、课本、其他法院判决和字典等外在材料都沒有收列在內。不过，第(1)款所涵盖的一般性原则，以及第(7)款保留适用普通法的条文，已经包括这些材料。

15. 假如整条第(2)款是一条法则，则各段所蘊含的法律改革可分析如下 －

• 第(2)(a)款表明女皇 诉 Schildkamp一案的原则适用于连同条例印刷的资料的使用，例如：标题和旁注(见上文第2段)。

• 第(2)(b)款表明官方报告可用作辅助工具，以找出立法目的，而不单只所针对的弊端(见上文第3至5段)。

• 第(2)(c)款是香港开先河的条文，澄清了法院有权提述其他司法管辖区的官方报告(见上文第6段)。

• 第(2)(d)款表明，Salomon v Customs and Excise Comrs一案的原则适用于解释落实条约的成文法则，而Ellerman Lines Ltd. V Murray一案的原则也遭驳回(见上文第7段)。

• 第(2)(e)款澄清法院有权提述摘要说明(见上文第8段)。佩珀 诉 哈特(Pepper v Hart)一案沒有触及这个问题。

• 第(2)(f)款反映佩珀 诉 哈特案判决中对提述二读的发言，因此属编纂成文法则的陈述，而不是法律改革或澄清(见上文第9段)。

• 第(2)(g)款澄清法院有权提述立法会的委员会报告，尽管佩珀 诉 哈特一案侧重二读发言(见上文第10段)。

• 第(2)(h)款是一项实用条文，在适用时，可以作为法律草拟人员的指引，以声明某份文件，例如官方报告或被落实为条例的条约，与解释某条例有关(见上文第11段)。

• 第(2)(i)款与第(2)(g)款相类似，澄清法院有权提述二读发言以外官方辩论记录的有关材料(见上文第12段)。

2. 使用外在材料解释法规会节省抑或引致额外讼费，以及对节省讼费的估计

16. 必须指出，佩珀 诉 哈特一案已经为当局使用外在材料树立先例。因此，若引致额外费用，都是由于佩珀 诉 哈特一案的结果，而非本条例草案所致。

17. 此外，尽管佩珀 诉 哈特一案(在上文有关第(2)(a)至(i)款提及)所得的结果，预计该条例草案的制定，可使额外讼费得以节省，因为草案澄清了普通法尚有存疑的地方；同时草案也是在一份公众可取阅的双语文件作出有连贯性的指引，说明甚么是外在材料。藉着法则节省诉讼费用，好处是大幅减省因为要研究和复印案件，以确定法律含义需花费的时间和资源。"不用像以往般浏览多份权威的意见"(英格兰银行 诉 Vagliano [1891] AC 107, 144)，只须提述已经编纂的法规。

18.由于沒有任何文章或比较统计数字专门论及使用外在材料所需或所省的费用，所以难以对节省讼费作出任何准确的估计。但是，从多项官方观察所得，使用外在材料或可节省讼费，或不会引致额外讼费；可以秉行公义，即使引致额外讼费也是值得。例如 －

1. Brazil在《法规释义改革》(1988) 62 ALJ 503，512指出，随着澳洲的有关条文第15AB条(即建议增订的第19A条的蓝本)制定后，使用外在材料最令人担忧之处，即可能加长诉讼和拟备案件的时间，造成讼费大幅增加等情况似乎沒有出现(《法改会报告书》，第8.37段)。

2. 在佩珀 诉 哈特一案(第1040页)，布里奇大法官承认如果参考国会议事录可提供解决方法，则应该清楚的是有关的诉讼费用可以避免(《法改会报告书》，第5.22段注释第32项)。

3. 布里奇大法官在首席裁决员 诉 Foster [1993] 2 WLR，292，306一案中评论，随着时间过去，新增规则的作用该是避免和减少因法例含义不明确而引起的诉讼，否则便须就这些问题在法庭进行爭辩(《法改会报告书》第11.42段)。

4. Sellar在《佩珀 诉 哈特一案对公司执业者的意义》(The relevance of Pepper v Hart to company practitioners)(1993) SLT 357，359一文表示，对于公司法执业者而言，使用有关准则将有助其顾问方面的工作，因而得以减省讼费，也可避免就某些案件进行诉讼(《法改会报告书》，第11.42段)。

5. 使用外在材料而省却讼费的例子有Wacal Development Pty Ltd 诉 Realty Developments Pty Ltd (1978) 20 ALR 621一案。在该案中，澳洲高等法院在参考载列在一份官方报告书的法令草案后，发觉有关法令偏离该法令草案，因此，无需参考有关报告(《法改会报告书》，第8.8段)。

6. "容许参考外在辅助工具可能会令释义程序更为复杂。但是，诉讼人有权透过法庭程序获得公平的对待。……使用外在辅助材料有时会简化解释的程序，让法庭迅速作出公平的解决方法。如果不能采用外在材料，则可能会出现"摸黑探路"的情况，引起冗长的讼诉和造成错误的后果。韦帕霍思大法官(Lord Wilberforce)赞同这个看法。他[在1983年于坎培拉举行的法规释义座谈会]表示："……了解[法庭审讯的案件中，有关一项法令在国会辩论时的情况]将对法官大有帮助，可省却爭论和审理时间，以及防止作出若干错误或可上诉的裁决"(Scutt《法规释义与外在辅助工具的使用》("Statutory Interpretation and Recourse to Extrinsic Aids")(1984) 58 ALJ 483，492)。

7. 维多利亚法律及宪制委员会(The Victorian Legal and Constitutional Committee)认为"在某些案件中如出现讼费增加的情况，必须权衡透过使用外在辅助资源的方法，以减少诉讼的时间、延误和讼费的可能性"(《法改会报告书》，第8.35段)。

8. 在Melluish 诉 B.M.I. (No.3) Ltd [1995] 3WLR 631，645一案，布朗．威尔金森大法官(Browne-Wilkinsion)警告说，"如果企图增加有关可供审阅的材料种类"，则法庭可能会就虛耗的讼费颁布适当的命令(《法改会报告书》，第11.79页)。

9. 在《法规释义：一个澳洲司法观点》("Statutory Interpretation: An Australian Judicial Perspective")(1992) 13 Stat LR 187，205一文中，拜新法官(Mr. Justic Bryson)认为法庭已经就使用部长演辞订下明确及适当的限制，因此，在律师进行爭辩时采用部长演辞的情况，与第15AB条制定后首数年的情况相比，已经较少(《法改会报告书》，第8.45段)。

19.有关节省讼费方面尚有一点，是条例草案并沒有把澳洲的有关条文第15AB(1)(a)条纳入其中，该澳洲条文订明外在材料可以用来确定法例条文的一般意思。法改会不赞成为了管制使用外在材料或防止法律费用飙升而把该条文纳入条例草案內(《法改会报告书》，第11.59至11.60段)。

律政司
1999年8月