立法会CB(2)2750/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档　号：CB2/BC/22/98

日　　期　 ：	1999年7月21日(星期三)
时　　间　 ：	上午10时45分
地　　点　 ：	立法会会议厅

出席委员 ：

涂谨申议员(主席)
何秀兰议员
何俊仁议员
周梁淑怡议员
程介南议员
单仲偕议员

缺席委员 ：

朱幼麟议员
夏佳理议员

出席公职人员：

保安局首席助理局长(禁毒)
李美美女士

高级助理法律草拟专员
霍思先生

政府律师
叶蘊玉小姐

警务处毒品调查科总警司
古树鸿先生

警务处毒品调查科警司
韦能善先生

香港海关毒品调查局署理监督
陈永建先生

列席秘书　：

总主任(2)1
汤李燕屏女士

列席职员　：

助理法律顾问4
林秉文先生

高级主任(2)1
马淑霞小姐

I. 选举主席

涂谨申议员当选法案委员会的主席。

II. 与政府当局举行会议

2. 保安局首席助理局长(禁毒)应主席所请向议员概述立法建议的內容。她表示自1990年起，香港一直是打击清洗黑钱财务行动特别组织(下称"特别组织")的活跃成员。特别组织分别于1994及1998年对香港打击清洗黑钱活动的制度进行了两次评估。在最近一次评估中，特别组织指出，香港虽已落实该组织提出的40项建议中的大部分措施，但现行制度仍存在漏洞。现时，货币兌換商及汇款代理人并不受任何规例规管。不过，政府当局已向货币兌換商及汇款代理人发出行政指引，建议他们采取反清洗黑钱的措施，例如确定客戶身份、备存纪录及举报可疑交易。在发出该等指引后，警方曾巡视部分商戶，并发现情况未尽理想。由于市民对反清洗黑钱的认识有所提高，涉及清洗黑钱的可疑交易举报在过去4至5年间亦因而增加了超过10倍。当局发现货币兌換商及汇款代理人根据行政指引备存的大部分资料，通常不足以对怀疑清洗黑钱的活动展开调查。在此情况下，政府当局建议修订《有组织及严重罪行条例》(第455章)，同时采取和国际最佳做法一致的措施，打击清洗黑钱活动。

3. 保安局首席助理局长(禁毒)阐述立法建议的各项要点如下--

1. 备存纪录册，使政府拥有一份详尽及最新的货币兌換商及汇款代理人名册，以便用作执行各项新订规定。所有货币兌換商及汇款代理人均须将其姓名或名称及业务地址通知一名指定公职人员；及
   
   
2. 所有货币兌換商及汇款代理人均须就所涉款额达20,000元或以上的交易备存纪录，包括客戶身份的资料。有关纪录须保存不少于6年。

4. 保安局首席助理局长(禁毒)补充，政府当局已就建议的规定咨询货币兌換及汇款业。当局亦曾征询香港大律师公会、香港律师会及个人资料私隐专员的意见，并已将其意见纳入条例草案內。

法例修订的涵盖范围

5. 单仲偕议员询问，货币兌換及汇款服务是否被视为金融活动；若然，他询问当局不采用关乎金融事务的条例规管该等活动的理据何在。保安局首席助理局长(禁毒)表示，据特别组织所称，货币兌換商及汇款代理人被视为非银行的金融机构。条例草案的目的是对货币兌換商及汇款代理人作出规管，以对付清洗黑钱活动。鉴于有迹象显示利用货币兌換商及汇款代理人进行清洗黑钱活动的情况日趋猖獗，特别组织表示其提出的40项建议，在适当情况下应同时适用于上述两种业务。她进一步表示，本港的汇款代理人及货币兌換商现时并未受到任何具体的反清洗黑钱规例规管。根据《贩毒(追讨得益)条例》(第405章)及《有组织及严重罪行条例》，所有人包括货币兌換商及汇款代理人均须举报可疑的交易。当局建议修订《有组织及严重罪行条例》，是由于该条例在可能涉及清洗黑钱活动的罪行方面的涵盖范围较大，而有关的立法建议的主要目的亦是打击清洗黑钱活动。有关的立法建议旨在透过备存纪录册，让政府当局拥有一份详尽及最新的货币兌換及汇款代理业纪录，藉以对货币兌換商及汇款代理人作出基本的规管。高级助理法律草拟专员补充，虽然当局建议修订的法例是《有组织及严重罪行条例》，但此举并不一定表示货币兌換商及汇款代理人收集所得的资料，并不可用作就其他刑事罪行提出检控。

6. 保安局首席助理局长(禁毒)回应程介南议员时表示，所有和可能涉及清洗黑钱罪行有关的非法活动，包括处理贩毒得益，均会受到条例草案的影响。

7. 警务处毒品调查科总警司回应何俊仁议员时表示，条例草案仅用以涵盖金钱方面的交易。

8. 关于法律事务部在有关条例草案的报告(立法会LS150/98-99号文件)中提出的疑问，何秀兰议员询问政府当局有何回应。保安局首席助理局长(禁毒)表示，政府当局已就所提出的疑问作出书面回覆。她继而向议员阐述政府当局1999年4月19日覆函的內容(该函件载于立法会LS150/98-99号文件的附件)。

联合财富调查情报组的运作

9. 主席询问谁是备存纪录册的负责人员。保安局首席助理局长(禁毒)答称，由警方及海关人员联合组成的联合财富调查情报组(下称"情报组")，是本港现时接收以披露形式举报的可疑交易报告的中央单位。当局目前的构思是，条例草案一经通过成为法例后，负责监督情报组工作的警务处毒品调查科总警司，将获委任为负责备存纪录册的指定公职人员。此项安排可简化现行的工作程序，因为情报组将同时负责进行收集情报及调查的工作。

10. 对于主席就情报组的运作提出的查询，警务处毒品调查科总警司表示，根据现行做法，情报组在接获金融机构关于可疑交易纪录的举报后，会分析有关的举报事宜，然后按实际需要将之转介有关的执法部门跟进。

公众咨询

11. 周梁淑怡议员原则上对有关的立法建议表示支持。然而，她对于建议的规定对有关行业的运作所造成的影响表示关注。就此，她要求当局提供更多资料，说明当局以何种方式在1998年透过问卷调查，就建议的规定咨询货币兌換商及汇款代理人，以及他们作出何种回应，特别是反对有关建议的意见。

12. 保安局首席助理局长(禁毒)回应时表示，警方于1997年向货币兌換商及汇款代理人发出行政指引，建议他们采取反清洗黑钱的措施，例如确定客戶身份、备存纪录及举报可疑交易。她指出，有关的立法建议是根据上述行政指引制订的。至于在1998年发出的问卷，保安局首席助理局长(禁毒)表示，向受访者提出的问题包括：他们是否原则上支持建议的各项规定；他们有否备存任何客戶纪录；以及所备存纪录的详情为何，例如每宗交易的平均款额若干。当局亦邀请他们就订定最低金额一事提供意见，以及提出其他意见。调查结果显示，当局应制订一套详细的指引，协助业內人士确定客戶身份及备存纪录。保安局首席助理局长(禁毒)进一步表示，由于现时并无任何货币兌換及汇款代理业协会，政府当局只有接触个别货币兌換商及汇款代理人，以征询其意见。当局共咨询了92个货币兌換商及87个汇款代理人，所录得的回应率分别是货币兌換商的36%及汇款代理人的52%。在填交问卷的货币兌換商及汇款代理人中，分别有超过72%及66%支持有关建议，而建议的最低金额则是他们感到关注的主要事项。她强调，当局在制定条例草案前已充分咨询业內人士。

13. 周梁淑怡议员对政府当局在收集业內人士意见方面所作出的努力虽表欣赏，但她对于业內人士的意见有否获得充分反映表示关注。鉴于业內人士如未有遵守建议的各项规定将须受到刑事制裁，周梁淑怡议员认为政府当局在实施有关规定时必须审慎行事。因应周梁淑怡议员的要求，保安局首席助理局长(禁毒)同意提供当局向货币兌換商及汇款代理人发出的问卷文本，以及在咨询过程中从业內人士所提意见得到的调查结果概要。

14. 保安局首席助理局长(禁毒)回应主席时答应提供资料，阐明根据问卷调查所得资料，货币兌換商及汇款代理人每日处理的平均交易数目分别为何。

15. 主席指出，在某些公司中，汇款服务仅占其业务的一小部分，因此，政府当局不易察觉其存在，并就建议的规定征询其意见。保安局首席助理局长(禁毒)表示，政府当局已于1999年年初致函香港总商会，邀请其会员就建议的规定提供意见。迄今为止，当局并未接获任何回覆。

16. 为收集业內人士对条例草案的意见，议员同意发出邀请各界提交意见书的新闻稿，并在两份本地报章刊登广告。

(会后补注：秘书处已于1999年7月27日在南华早报及香港经济日报刊登上述广告。)

17. 单仲偕议员询问当局有否就建议的法例修订咨询有关的金融组织，因为该等法例修订和金融事务有关。保安局首席助理局长(禁毒)答称，政府当局制定有关的法例修订前，曾咨询证券及期货事务监察委员会、保险业监理处及财经事务局。

汇款代理人的定义

18. 何俊仁议员认为"汇款代理人"的定义有欠清晰。他询问如某人偶尔提供汇款服务，是否亦在汇款代理人的涵义范围內。保安局首席助理局长(禁毒)指出，条例草案订明，汇款代理人指作为一项业务而向他人提供服务的人。关键问题在于所提供的汇款服务必须是一项收费服务，而不管在某一段时间內进行的交易数目为何。政府当局会在行政指引中清楚订明该词的定义。高级助理法律草拟专员补充，所提供的汇款服务如属完全免费，此等交易则不为条例草案所涵盖。

19. 主席关注到某人可就提供汇款服务收取其他形式的报酬，因而令条例草案出现漏洞。高级助理法律草拟专员解释，倘因进行交易而导致某人获得利益，则不论所得利益的形式及性质为何，该项交易均会被视为一项业务。他指出，从实际角度而言，任何人如声称免费提供所涉款额为20,000元以上的汇款服务，以避免遵守建议的法定规定，亦必会惹起执法机关的怀疑。

20. 主席指出，在与內地华人企业洽商的过程中，某人为了促进双方关系而向他人提供服务，但并不要求对方给予利益，并非罕见的现象。他询问在此情况下提供汇款服务，是否亦在汇款代理人的涵义范围內。高级助理法律草拟专员表示，如某人向他人提供汇款服务而不要求获得任何利益，根据条例草案，他并非提供汇款服务。保安局首席助理局长(禁毒)补充，在1999年3月份保安事务委员会会议上，政府当局建议对所有进行货币兌換或汇款业务的人士，施加确定客戶身份及备存交易纪录的法定规定。然而，议员认为建议的规定过于严格，因为提供汇款服务不一定涉及商业交易。因此，政府当局经考虑议员的意见及实际情况后提出目前的法例修订建议，并缩窄"汇款代理人"定义的涵盖范围。

21. 何俊仁议员认为，以利益概念为准则来决定某项汇款服务是否为条例草案所涵盖，是未尽理想的做法，因为公司业务交易涉及相当繁复的事务。他建议以公司而非个人作为条例草案所指的法律实体。保安局首席助理局长(禁毒)回应时表示，政府当局对此项建议有所保留，因为此举会造成更大的漏洞。她指出，有不少汇款服务是由个人提供。

22. 周梁淑怡议员认同保安局首席助理局长(禁毒)表达的关注事项，认为由个人提供的汇款服务若不受规管，便会令条例草案出现漏洞。周梁淑怡议员询问，可否以提供汇款服务的频密程度，作为决定某人是否汇款代理人的考虑因素。保安局首席助理局长(禁毒)回应时表示，周梁淑怡议员的建议存在实际困难。在某些情况下，即使一宗汇款交易亦可涉及钜额款项。警务处毒品调查科总警司补充，根据警务行动所得的经验，部分汇款代理人虽只参与一项汇款交易，但交易款额已达数百万元。

海外国家的经验

23. 何俊仁议员询问条例草案的拟议规定，与特别组织其他成员国或成员地区的规定相比之下有何结果。保安局首席助理局长(禁毒)回应时表示，建议的规定与特别组织其他成员管辖区采取的规定一致。在特别组织26个成员管辖区之中，有半数已对货币兌換商及汇款代理人采取不同程度的规管措施。她以澳洲为例，指出当地的货币兌換商须就所涉款额超过10,000澳元的交易作出报告，至于电汇交易则不论所涉款额多寡，一律须予呈报。法国并未订立货币兌換商及汇款代理人的注册制度，但经营此类业务的人士须定期向当地的银行业委员会(Banking Commission)提交报告。新加坡则订有发牌制度，规定货币兌換商及汇款代理人备存交易纪录及确定客戶身份。至于英国，当地以10,000英镑为最低金额，对于所涉款额超过此数的交易，货币兌換商及汇款代理人须确定客戶身份及备存交易纪录。

拟议规定的执行事宜

24. 周梁淑怡议员询问，政府当局如何得知该等为他人提供汇款服务但并非以之作为一项业务的人士的存在。警务处毒品调查科总警司表示，当局认为有关的法例修订足以打击清洗黑钱活动，因为该等措施可就所进行的业务或交易提供追查的线索。至于该等不被视为一项业务的汇款交易，例如代朋友进行的汇款，提供服务的人士应可提供有关汇款人及收款人身份的资料。主席认为从反清洗黑钱的角度而言，有关理据可以理解。

25. 鉴于现时并未订立发牌制度，何俊仁议员询问政府当局如何监察拟议规定的实施情况。保安局首席助理局长(禁毒)回应时表示，政府当局会在发给业內人士的行政指引中，尽可能订明更多详细安排。在建议的规定开始实施时，当局会透过传媒、由执法机关进行的探访及其他方法，加强向业內人士进行宣传的工作。宣传工作的对象是该等以货币兌換及汇款交易为主要业务的货币兌換商及汇款代理人。政府当局亦会把上述行政指引及有关的宣传资料上载于互联网。

26. 单仲偕议员认为，倘货币兌換商或汇款代理人受到发牌制度的规管，他们便会严格遵守有关的规定。他询问是否因为金融组织提出反对，所以政府当局不为货币兌換商及汇款代理人订立发牌制度。保安局首席助理局长(禁毒)表示，当局目前并沒有为货币兌換商及汇款代理人订立发牌及注册制度。工商局认为《货币兌換商条例》已足以达到有效保障消费者在兌換交易中的权益的目的。政府当局认为并无需要为打击洗黑钱活动或保障消费者的目的订立发牌制度，此举亦有可能令经营人的经常支出出现不必要的增加。当局认为目前所建议的通知制度已属足够和恰当，而且易于为有关行业人士所接受。

27. 单仲偕议员指出，在某些情况下，货币兌換或汇款代理业务的经营人或雇员，均有可能因疏忽之故而沒有备存所需纪录。他询问雇主及雇员所需承担的刑事法律责任分别为何。保安局首席助理局长(禁毒)表示，政府当局提出有关刑罚及刑事法律责任的建议时已曾考虑此项因素。高级助理法律草拟专员表示，在不遵守法定规定方面，发牌制度所订刑罚肯定比通知制度所订者严厉。在通知制度下，即使货币兌換商或汇款代理人被裁定未有遵守法定的规定，他仍可继续经营其业务。高级助理法律草拟专员补充，条例草案新订第24D条建议订定的刑事法律责任，与《货币兌換商条例》第11条所订者相同。倘雇主已采取合理步骤防止触犯该罪行，则可以之作为免责辩护。

28. 高级助理法律草拟专员回应单仲偕议员时表示，在决定是否就违反法定规定向雇主或雇员提出检控方面，在很大程度上将取决于每宗个案的情况。高级助理法律草拟专员认为，由于《货币兌換商条例》已实施超过10年，该条例第11条的应用情况可有助议员了解在此方面提出检控的安排。警务处毒品调查科总警司答应提供当局根据《货币兌換商条例》第11条提出检控的数字。

29. 高级助理法律草拟专员应主席的要求，答应提供和建议为货币兌換商及汇款代理人订立的通知制度相类似的商业活动实例，即业內人士同样须就所进行的活动通知有关当局及备存纪录，而非领取经营有关业务的牌照。

30. 保安局首席助理局长(禁毒)补充，关于特别组织提出的建议，根据政府当局建议的模式订立的通知制度，应可达到落实有关建议的目的。保安局首席助理局长(禁毒)答应提供更多资料，阐述海外国家并非以发牌制度，而是藉著和当局现时所提建议类似的机制对货币兌換商及汇款代理人作出规管的经验。

III. 下次会议的日期

31. 下次会议订于1999年9月8日上午10时45分举行。

32. 会议于下午12时30分结束。


立法会秘书处
1999年9月2日