立法会
立法会CB(2)2816/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档号：CB2/H/5
立法会內务委员会
特别会议纪要
| 日 期： | 1999年5月6日(星期四)
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| 时 间： | 上午9时
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| 地 点： | 立法会会议厅
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出席议员：
梁智鸿议员(內务委员会主席)
杨 森议员(內务委员会副主席)
田北俊议员
朱幼麟议员
何秀兰议员
何俊仁议员
何敏嘉议员
何锺泰议员
李永达议员
李卓人议员
李柱铭议员
李家祥议员
李启明议员
李华明议员
呂明华议员
吴亮星议员
吴霭仪议员
周梁淑怡议员
夏佳理议员
马逢国议员
涂谨申议员
张文光议员
张永森议员
许长青议员
陆恭蕙议员
陈婉娴议员
陈荣灿议员
陈鉴林议员
梁刘柔芬议员
梁耀忠议员
程介南议员
单仲偕议员
黃宏发议员
黃宜弘议员
黃容根议员
杨孝华议员
杨耀忠议员
刘江华议员
刘汉铨议员
刘慧卿议员
蔡素玉议员
霍震霆议员
谭耀宗议员
邓兆棠议员
缺席议员：
丁午寿议员
何世柱议员
何承天议员
李国宝议员
吴清辉议员
陈国强议员
陈智思议员
曾钰成议员
刘千石议员
刘皇发议员
刘健仪议员
郑家富议员
司徒华议员
罗致光议员
冯志坚议员
列席官员：- 署理政务司司长
- 孙明扬先生
- 卫生福利局局长
- 霍罗兆贞女士
- 保安局局长
- 叶刘淑仪女士
- 规划环境地政局局长
- 萧炯柱先生
- 房屋局局长
- 黃星华先生
- 教育统筹局局长
- 王永平先生
- 政府统计处处长
- 何永煊先生
- 入境事务处处长
- 李少光先生
- 政府经济顾问
- 邓广尧先生
列席秘书：- 內务委员会秘书
- 林郑宝玲女士
列席职员：- 法律顾问
- 马耀添先生
- 总主任(2)5
- 罗荣乐先生
- 高级主任(2)8
- 苏美利小姐
引言
內务委员会主席欢迎政府当局的代表出席是次应当局要求而安排的特别会议。他表示，是次特别会议的目的，是让政府当局向议员讲述当局估计因终审法院于1999年1月29日宣告的裁决而拥有香港特别行政区(下称"香港特区")居留权的內地人士来港对社会及经济服务所造成的影响。他进一步表示，由政府当局拟备的两份题为"终审法院对居留权事宜的裁决：服务评估"及"享有本港居留权的內地人士估计数目"的文件，已于会议席上提交议员参阅。
政府当局对各项服务所受影响的评估
2. 署理政务司司长表示，由于终审法院的判决，合资格享有香港特区居留权人士的数目大幅增加。根据政府统计处(下称"统计处")所进行的中期统计调查初步结果，估计因终审法院的判决而享有香港居留权的合资格內地人士达1 675 000人，其中692 000人是第一代的合资格人士，而983 000人是第二代的合资格人士。署理政务司司长强调，虽然该项统计调查是由统计处以客观和专业的方式进行，但难免会有若干因素导致高估或低估合资格人士的总数。尽管如此，政府当局认为，统计处调查所得的1 675 000人之数，是现阶段可用作评估的最佳参考数字。
3. 署理政务司司长又表示，根据统计调查的结果，各有关政策局在过去一周已就合资格人士来港对基础设施、社会服务及就业所造成的影响进行初步评估。评估的范围包括房屋、教育、医疗服务、社会福利、就业情况、就业辅导服务、职业训练和再培训、交通及环境等方面。政府当局所作的评估是基于以下的假设 --
- 终审法院已裁定香港特区政府必须在一段合理时间內处理居权证的申请，而处理的过程不得以行政措施拖延。为此，政府当局认为合理的假设是第一代合资格人士会在3年內来港定居，而第一及第二代人士会在10年內全数来港定居。
- 根据统计处所进行的统计调查，80%的受访者认为其在內地的子女会选择来港定居。不过，由于入境事务处的经验显示大多数享有居留权的內地居民会选择来港，政府应假设所有合资格人士均会行使此项权利，以此作为评估各项服务及设施需求的基础。
- 此项评估并不包括在终审法院作出判决之前已合资格享有香港居留权的內地居民，因为政府当局已为此等人士来港后需要的设施及服务作出规划。
4. 署理政务司司长告知议员，为了应付第一代及第二代合资格人士来港后对各类设施及服务的需要，香港的纳稅人在未来10年将要承担非经常开支7,100亿元，而到第10年各项服务每年经常开支将达330亿元。署理政务司司长指出，相比之下，政府在1998至99年度的非经常开支总额为550亿元，而经常开支则为1,669亿元。他进一步表示，当局对各项服务的评估并不全面，因为当中尚未顾及本港人口增长会对香港市民现时享有的各项设施及服务带来更大需求，以及政府对各类服务所作的承担，例如市政、康乐、体育和艺术设施，以至范围由地区事务到保安的各项公共服务。
5. 署理政务司司长表示，除了庞大的财政负担外，更大的问题是土地需求亦会大增。当局估计，只是应付额外人口的基本需要，便需要1 277公顷土地，其中大部分会用作兴建公共房屋。但在现代城市生活，其他基础设施如道路及社区设施等，亦是同样重要。规划环境地政局估计，根据香港现时的规划准则，为额外1 675 000人提供居所共需6 000公顷土地。署理政务司司长指出，在过去10年，政府每年只能平均提供约200公顷土地。此外，大规模发展土地难免会在规划及环境方面引起很多问题，这是市民和政府均须面对的实际难题。
6. 关于有报章提到政府统计数字的准确程度，署理政务司司长重申，尽管在技术上有所限制，该等统计数字足以让政府当局据以评估各项服务会受到的影响。即使把评估结果打个较大的折扣，政府当局是否有能力应付依然成疑。他补充，是次会议的目的并非要寻找解决办法，而是向议员讲述政府当局估计1 675 000名合资格人士来港后对教育、就业、医疗服务、社会福利、环境及房屋的需要。
教育
7. 教育统筹局局长表示，根据统计处所提供的年龄资料，将会在首3年来港的170 000名第一代合资格子女，以及将会在第8至10年来港的400 000名第二代合资格子女，年龄在20岁以下，他们需要接受教育。此类人士的数目相等于现时全港学生人数六成有多。在10年之內，本港共需兴建242所学校(136所小学及104所中学)，而在第11及12年，另须建成24所中学，以应付日渐长大并需要额外中学学位的合资格子女的需求。由于土地资源有限，物色合适的土地(约158公顷)在12年间兴建266所学校是个大难题。
8. 教育统筹局局长指出，由于实在无法在3年內兴建大量学校，当局须最少在首3年采取一系列应变措施，而该等措施会对政府提供优质教育的工作造成影响。有关的措施包括将小一派位的现行方法，由按分区派位改为全港性派位；将中学的每班学生人数由40人增至45人；放弃计划在2002至2003年度让60%小学生接受全日制教育的目标。此外，当局亦可能要采取其他更激烈的措施，例如将现时的全日制小学，改为上下午班制及／或进一步增加小学的每班学生人数。教育统筹局局长进一步指出，在12年內大约需要15 300名教师，而现时全港每年只有1 620个职前培训名额和1 100个在职培训名额。換言之，本港将来会有很多教师未经训练，除非师资培训的名额可大幅增加。他补充，当局在作出评估时，未有计及该等子女日后对大学学位的需求。
就业辅导服务、职业训练及再培训
9. 教育统筹局局长表示，由于日后有876 500名新来港人士加入本港的劳动人口，当局须在未来10年分阶段增设20间新来港定居人士就业辅导中心和两间本港就业辅导中心，即10年间的增幅为200%。
10. 教育统筹局局长进一步表示，约60%适龄工作的新来港人士将需要一些职业训练。职业训练局(下称"职训局")估计，在未来10年大约需要123 000个训练名额，而且职训局须额外兴建两间学院，以提供技术员训练。此外，当局亦需提供大约876 000个训练名额，因为预期90%适龄工作的新来港人士需要接受再培训。
失业情况及对经济的影响
11. 政府经济顾问表示，在未来10年，大约会有875 000名新来港人士(356 000名第一代人士及519 000名第二代人士)加入本港的劳动市场，此等人士约占本港现时总劳动人口的四分之一。随著第一代合资格人士陆续来港，失业率会从2000年开始遽升，到2002年底，失业率会较沒有第一轮来港人潮的情况高出约10%。第二代人士来港，亦会令失业率上升，到2009年年底，失业率会较沒有第二轮来港人潮的情况高出约12%。
12. 政府经济顾问又表示，较低职位类别劳工的供应量大幅增加，会减低雇主的工资成本。此等额外劳动人口亦会使本港同业工人的工资受到压抑，而就整个社会而言，按人口平均计算的本地生产总值亦会随之降低。由于要拨出庞大资源以便为1 675 000名新来港人士提供各项服务，可用于投资经济发展的资源因而减少，如此会影响经济进一步发展的潜力，从而影响到其产生足够资源以应付此等及其他社会需求的能力。
医疗卫生服务
13. 卫生福利局局长告知议员，在未来10年将需要44公顷土地，用以兴建11间新医院。估计此项庞大建院计划的非经常开支总额约为260亿元，而在第10年年底的每年经常开支总额为83亿元。鉴于兴建医院由规划至落成大约需时5年，在新医院落成启用之前，便须使用现有的设施，以应付第一代人士对医疗服务的需求。此项安排难免会对医疗服务造成严重影响。
14. 卫生福利局局长表示，当局将需要设立多间普通科门诊诊疗所、母婴健康院、学生健康服务中心及健康评估中心，估计非经常开支总额为12亿元，而在第10年年底每年经常开支总额为4.8亿元。在新设施落成前，卫生署必须增加普通科门诊服务，并须延长各服务中心及健康院的服务时间，才能应付新增的求诊个案。此安排会使轮候时间更长，而无法获得服务的人数亦会随之增加。
社会福利
15. 卫生福利局局长表示，根据社会福利署的纪录，来自內地的新来港人士约有13%至14%接受综合社会保障援助(下称"综援")。以此为依据，估计在第10年年底每年的综援额外开支为84亿元。终审法院的裁决所引起的大量来港人潮，亦会引致对各类福利服务的需求增加，包括家庭及幼儿照顾、青少年、安老、康复等服务。因此，在未来10年所需的非经常开支总额为26.2亿元，而在第10年年底，每年经常开支为14.4亿元。
土地及基础设施
16. 规划环境地政局局长表示，根据1998年2月所公布的全港发展策略检讨，政府当局估计可能需要应付本港人口到2011年将达810万的问题。为使香港在未来12年有足够地方容纳如此庞大的人口，政府当局已计划在新界及市区设立10个策略性增长地区，透过填海工程，开拓总共5 730公顷土地。由于终审法院的裁决会使人口增加1 675 000人，要在同一期间容纳此等人口，便需要6 000公顷额外土地。上述数字只代表提供基本居所、教育及政府／团体／社区设施等所需的最少土地。此外，还有其他土地需要，例如提供商业及工业用地，以创造就业所需的职位，以及提供其他为全港规划的设施。他指出，为了提供所需的额外土地，政府当局须要研究物色新的策略性增长地区(主要是在新界西北部和东北部)；如可能的话，更会进一步增加现时已建设地区的人口密度及／或在中央海港以外地方(例如深井、屯门或吐露港)进行填海工程。
17. 规划环境地政局局长进一步表示，为额外的1 675 000人口提供居所需的土地，面积大约相等于3个将军澳新市镇。过往的经验显示，要发展一个规模与将军澳相同的新市镇，由规划、土地开拓至房屋大厦落成可供第一批人口入住，前后需时15年。兴建面积与3个将军澳新市镇相等的新人口中心，所需费用约为4,150亿元。此笔款项包括土地开拓及建造当地基础设施的基本费用，但不包括兴建房屋及主要的运输基建，例如主干道路或铁路。
环境
18. 规划环境地政局局长表示，香港现时的人口每天生产约8 000公吨都市固体废物。新增的人口会令此类废物每天增加2 000公吨。在2011年之前，现时的3个堆填区会全部填满，故必须迅速物色新的堆填区。除固体废物外，本港人口每天还生产210万立方米污水。新增的人口会令污水量每天增加50万立方米。政府当局不但要扩充现有及已规划的污水处理设施，还须兴建新的设施。
房屋
19. 房屋局局长表示，根据统计处发表的中期统计调查结果，估计需兴建的房屋单位总数约为173 300个，以应付首3年第一代合资格人士来港对房屋所带来的新需求。換言之，香港在首3年间每年须兴建13个大型屋村(每个屋村有超过4 000个单位)。由2003年至2006年会再有80 000个房屋单位的需求，以致首7年需额外兴建的单位总数达253 000个。此外，由2007年至2009年间，再另有280 400个单位的需求。因此，由2000年至2009年，所需的单位总数为533 700个(384 000个公共房屋单位及149 400个私人楼宇单位)，以应付第一代及第二代合资格人士的房屋需要。由此计算，每年须兴建约53 400个单位，即等如把现时每年建屋量增加94%。
20. 房屋局局长补充，如此大量合资格的人士来港，会令当局无法达到各项主要的房屋政策目标，最终不但引致公营和私营房屋出现过分挤迫的问题，而且在寮屋区、板间房和天台单位居住的家庭数目亦会增加。
议员提出的问题
21. 內务委员会主席感谢政府当局的代表讲述当局对各项服务所受影响的评估，并请议员提出问题。
22. 陈荣灿议员询问，政府当局有否制订任何计划，以解决1 675 000名合资格人士来港对各项服务造成影响的问题。署理政务司司长回应时表示，政府当局已初步评估此事对各项服务所造成的影响，而下一步会是制订各项计划，以处理有关的问题。
23. 黃宜弘议员询问，政府当局依据甚么准则定出以3年为期，让692 000名第一代合资格人士来港。署理政务司司长回应时表示，政府须在一段合理时间內让合资格人士来港，以符合终审法院的判决。何谓一段合理时间，应从合资格人士的观点来考虑。举例而言，入境事务处缺乏人手处理居权证的申请，不能成为拖延该等人士来港的合理理由。他进一步表示，市民普遍认为3年会是合理的时间。
24. 李永达议员询问，既然在未来7年內将要兴建约253 300个房屋单位，以应付合资格人士来港对房屋的需要，政府当局是否打算撤销公屋申请人须符合居港7年的规定。
25. 房屋局局长在回应时表示，政府当局并无打算改变公屋申请人须符合居港7年的规定。他重申，当局在评估房屋方面的影响时，是以未来10年会有1 675 000名合资格人士来港为推算基础。在可见未来，当局将无法应付此一额外需求，原因并非是居港7年的规定，而是因为兴建如此大量的额外公屋需要时间。造成的结果是公营及私营房屋均出现过分挤迫的问题，而当局亦无法达到其主要的房屋政策目标。署理政务司司长补充，新来港人士不论合资格申请入住公屋与否，都会有住屋需求。
26. 张文光议员表示，政府当局应考虑采取现有教育服务范畴內的其他方案，例如放弃在2002至2003年度让60%小学生接受全日制教育的目标，然后才决定兴建更多小学以应付需求。
27. 教育统筹局局长回应时表示，当局须根据现行政策评估教育服务会受到的影响。政府当局不能未事先咨询有关各方，便单方面放弃推行小学全日制教育的政策。政府当局仍然希望达致在2007至2008年度让所有小学生接受全日制教育的目标。教育统筹局局长进一步表示，由于实在无法在3年內兴建大量学校，以应付第一代年龄在20岁以下的合资格人士的需求，因此当局须采取其他应变措施，例如将小学派位的方法，由按分区派位改为全港性派位，以及将中学的每班学生人数由40人增至45人。如此难免会对政府提供优质教育的工作造成影响。
28. 刘江华议员询问，由于提供所需的服务涉及庞大开支，政府会否因而在未来10年出现财政赤字。副库务局局长答称，鉴于现时经济不景气，令财政预算在短期內出现赤字，加上吸纳合资格来港人士亦使财政需求有所增加，当局预期要回复预算平衡的情况，在中期而言未能办到。她指出，当局根据对提供服务所引致的影响作出的评估，并假设预测趋势增长率为3.5%，估计到2009至2010年度，政府开支的增长率会高于本港整体经济的增长率达70%。至于公共开支占本地生产总值的百分比，1999至2000年度为21.1%的数字，到2009至2010年度可能增至26%左右。她补充，为了解决财政不平衡的问题，以及符合《基本法》第一百零七条的规定，政府当局须考虑采用一些方案，藉以增加政府收入及大幅削减政府开支。
29. 李柱铭议员表示，居留权问题并不是突如其来的，并询问为何政府当局自《中英联合声明》在1984年签订后，一直沒有制订任何计划，以处理居留权问题所引起的影响。
30. 署理政务司司长答称，有些人认为居留权问题是突如其来的。众所周知的事实是，社会人士对《基本法》第二十四条有不同的解释，即使在终审法院宣判后情况亦是如此。主要的原因是，《基本法》第二十四条特意以宽松的形式草拟，使政府日后能制定法例，列明实施条文的细节。他指出，在回归之前，中英联合联络小组已就居留权问题达成共识。筹备委员会(下称"筹委会")曾参照该项共识，就应如何解释第二十四条提出意见。虽然全国人民代表大会常务委员会(下称"人大常委会") 藉通过筹委会主席所提交的筹委会工作报告而接纳筹委会对第二十四条的意见(载于筹委会工作报告內)，但终审法院并不认为该等意见能有助解释第二十四条的含义，理由是该等意见是在《基本法》颁布后才提出的。他补充，政府当局是根据终审法院的判决，以所有1 675 000名合资格人士均会行使其居留权来港为依据，评估各项服务所受到的影响。
31. 李华明议员询问，政府当局估计在社会保障方面每年的额外开支为35亿元，当局在推算此数时有否顾及新来港人士须在港居住满一年方可申领综援的规定。
32. 卫生福利局局长回应时表示，很多新来港人士的居港父母是香港永久性居民，该等父母本身已在领取综援，而他们在內地子女到达香港后，即可就其新来港子女申领综援。她进一步指出，35亿元的估计数字，是指第7年年底在社会保障方面每年的经常开支。该估计数额是根据社会福利署显示约有14%新来港人士领取综援的纪录推算得来。
33. 程介南议员询问，根据政府当局对各项服务所受影响作出的评估，是否表示即使日后来港定居人数远比当局估计合资格人士达1 675 000名之数为少，政府亦沒有能力吸纳。
34. 署理政务司司长表示，有些人可能对日后会来港定居的合资格內地居民人数有不同的假设。他指出，以不同的假设人数作推算基础，对服务需求影响进行评估的结果便会有所不同。他又补充，政府当局是根据其认为较切合实际情况的假设，对各项服务所受的影响作出评估。
35. 田北俊议员表示，根据政府当局的评估，日后会有876 000名新来港人士加入香港的劳动人口，但在未来10年本港可提供的基本技能／职前训练名额，合共只有125 000个。他询问，政府当局是否假设其余750 000名新来港人士均为熟练工人，抑或政府当局会倚赖私营机构为此等人士提供所需的职业训练。
36. 教育统筹局局长答称，职业训练可分为两部分，即基本技能／职前训练和再培训。在未来10年，各培训机构将会提供约123 000个基本技能／职前训练名额及823 000个再培训名额。政府当局会因应实际需求，评估有否必要将部分再培训名额拨作基本技能／职前训练。他指出，新来港人士在接受训练或再培训后能否找到工作，须视乎社会上是否有足够的新职位空缺，而此又要视乎香港的经济情况而定。
37. 田议员进一步询问，政府当局有否评估在876 000名合资格人士中，属适龄工作但并无任何职业技能者为数多少。教育统筹局局长答称，政府当局并不知道将会加入劳动人口的876 000名合资格人士有何职业技能。教育统筹局局长补充，假设此等人士已达中学教育程度，当局预计其中约90%须接受再培训。
38. 陈婉娴议员表示，当局应对全港人口进行全面住戶统计调查，以搜集享有香港居留权的內地人士数目的准确数据。
39. 政府统计处处长表示，截至4月中，当局已就综合住戶统计调查中20 000个访问对象的半数进行统计调查。他解释，按国际标准而言，样本数目已不算少，而该等已完成调查的访问对象，本身已构成一个独立的科学性随机样本，可用来推论整体的情况。他指出，要进行全面的统计调查，将需要10 000至20 000名受过特别训练的统计员。训练如此多的熟练统计员，需要相当时间。
40. 陈婉娴议员询问，在有关"享有本港居留权的內地人士估计数目"的文件的附件中，为何"20-49"岁此 一年龄组别所涵盖的年龄范围较附件所载其他年龄组别为大。政府统计处处长解释，"20-49"岁的年龄组别涵盖适龄工作的人士。他进一步解释，"6-11"岁及"12-19"岁的年龄组别分别涵盖适龄就读小学及中学的儿童，而"50-59"岁及"60+"岁的年龄组别则涵盖高龄人士。
41. 李卓人议员表示，他对截至4月中以"随机回应法"访问9 200个被抽选住戶中半数所得的"非注册婚姻所生子女"数目的准确性，表示有所保留。
42. 政府统计处处长表示，统计员采用"直接提问法"就"非注册婚姻所生子女"的问题搜集资料时遇到困难。根据统计员的意见，"直接提问法"完全沒有作用，因为受访者在回答问题时普遍表现尴尬或采取敷衍态度。因此，他认为透过"直接提问法"所得的"非注册婚姻所生子女"数目并不可靠。
43. 关于陈婉娴议员较早时所提到文件第3段的列表，李议员询问为何"非注册婚姻所生子女"的数目多于"注册婚姻所生子女"的数目。
44. 政府统计处处长答称，该列表所示的172 000人并不包括在终审法院作出判决前已享有居留权的102 000人。此外，该类子女的人数在过去数年逐渐减少，因为部分人士已循单程通行证(下称"单程证")制度来港。他补充，在1995年11月至1996年1月进行统计调查的结果显示，香港居民在內地所生而仍在內地居住的子女人数为320 000名。此数目并不包括"非注册婚姻所生子女"。在该320 000名子女中，有不少已在过去3年循单程证制度来港。但由于有新生子女加入该类别，故此该增幅在若干程度上已抵销所减少的数目。当时"非注册婚姻所生子女"的数目，大致相等于列表所示的274 000名第一代"注册婚姻所生子女"。至于520 000名"非注册婚姻所生子女"，他解释，他们并非全部是所谓"包二奶"或"婚外情"所生的子女。他们有不少属內地"事实婚姻"所生的子女。他进一步表示，直至90年代初，国內很多育有子女的人士均沒有办理婚姻注册手续。
45. 李议员又要求政府统计处处长向议员提交一份报告，载述当局就受访者回答以"随机回应法"提出有关"非注册婚姻所生子女"的问题所作的分析。政府统计处处长解释，"随机回应法"是非常精密的统计方法，专业统计人士在处理主题极为敏感的统计调查时会采用此方法。个别议员如希望了解更多有关"随机回应法"的资料，可与他本人联络，他乐意向议员详细解释该统计方法。
46. 內务委员会主席表示，还有超过10名议员仍未提问，但他必须把会议结束。他建议在1999年5月8日(星期六)举行另一次会议，继续进行讨论。
47. 內务委员会主席感谢政府当局的代表出席是次会议。
48. 会议于上午10时45分结束。
立法会秘书处
1999年9月14日
