立法会
立法会CB(1)1152/98-99号文件
档号：CB1/PL/TP
1999年4月23日內务委员会会议文件
交通事务委员会
就厘定持牌渡轮服务最高收费的法律程序提交的报告
目的
本文件旨在汇报交通事务委员会就厘定持牌渡轮服务最高收费的法律程序进行商议
的工作。
背景
2.在1998年10月30日內务委员会会议上，议员研究由立法会秘书处法律顾问(法律顾
问)就运输署署长(署长)根据《渡轮服务条例》(第104章)第33(1)条发出持牌渡轮服务
最高收费公告所提交的法律分析报告(立法会LS54/98-99号文件)。尽管政府当局不把
此等公告视为附属法例，但该份报告的结论则认为此等公告应具有立法效力，因此
应属《释义及通则条例》(第1章)第 3 条涵义范围內的附属法例，并须经由立法会审
议。法律顾问亦指出，在现行法例中，还有很多其他条文载有有关"宪报公告"的提
述。由于现时在"具有立法效力"一语的涵义上未有明确而具约束力的决定，因此是
否每项此类公告均为"附属法例"，便有不明确之处。由于此事与交通事务有关，內
务委员会委员决定把此事转交立法会交通事务委员会作初步研究。
3.另一方面，香港油麻地小轮船有限公司及天星小轮有限公司来往中环至红磡的专
营渡轮服务已由1999年4月1日起终止，并由持牌渡轮服务取代。是次渡轮服务的转
变带来的影响是：专营渡轮营办商调整收费的建议一向经由立法会以不否决或不提
出修订的议决程序通过，而在专营渡轮服务被持牌渡轮服务取代后，调整渡轮收费
的建议将不再须由立法会审议通过。
事务委员会的商议过程
4.事务委员会先后就此事与政府当局举行了3次会议。事务委员会集中研究以下3个
范畴：
- "附属法例"的定义；
- 现行法例中有关"宪报公告"的提述；及
- 对并未以附属法例形式提交立法会省览的文书可以采取的行动。
事务委员会商议过程的要点，综述于下文各段。
"附属法例"的定义
5.第1章第3条把"附属法例"界定为".....根据或凭藉任何条例订立并具有立法效力的任
何文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则、附例或其他文书"。要判断署
长根据第104章第33(1)条作出的宪报公告是否附属法例，须确定该公告是否具有"立
法效力"。
政府当局的意见
6.根据政府当局的意见，香港的法例并沒有界定"立法效力"一词，过往亦沒有任何本
地案例阐明其涵义。然而，根据其他普通法适用地区的一些案例参考资料，决定某
份文书是否具有立法效力的相关因素如下：
- 是否有明确条文指定有关文书为附属法例；
- 有关文书是否扩阔现行法例的适用范围或修订现行法例；
- 有关文书是否一般适用于公众或某界别人士，而不适用于个别人士；
- 有关文书是否定下了约制行为的通则，而非个别情况；及
- 立法的用意是以该份文书为附属法例。
7.政府当局把上述准则应用于根据第104章第33(1)条发出的宪报公告，所得的结论是
此类公告并不具有任何立法效力。首先，当局认为有关条例并无明订条文指定由署
长厘定持牌渡轮服务最高收费的公告为附属法例。其次，厘定最高收费的公告不论
在事实及法律方面，均沒有修订现行法例或扩阔现行法例的适用范围。
8.第三，署长所作出的公告并不一般适用于公众、某界别的公众人士或某类别人士
，亦沒有定下约制行为的通则。署长是根据第104章第33(1)条藉宪报公告，厘定持
牌人"就领牌服务中乘客、行李、货品及车辆的运载可收取的最高船费"。第104章第
33(2)条订明，"持牌人不得收取较(署长)厘定的最高船费为高的船费"。假如持牌人要
求收取的船费超过所厘定的船费，则违反《渡轮服务规例》(第104章，附属法例)第
4条，而根据该规例第30条的规定，此举属犯罪行为。因此，根据第104章第33(1)条
所作出的公告只适用于该持牌人，或其适用范围可扩阔至包括该持牌人，或对该持
牌人具约束力。除了在法律上有责任遵循署长决定的持牌人外，该公告并不适用于
亦不得被视为适用于其他人士，或其适用范围可扩阔至包括其他人士，或对其他人
士具约束力。至于使用持牌人所提供服务人士的权利与责任，则明显须视乎他们两
者之间合约的条款及条件而定。第104章第33(3)条清楚订明，第33条“不得阻止持
牌人收取较(署长)厘定的最高船费为低的船费”。该条例并沒有扩阔或减少合约中
有关服务使用者的权利与责任。假如持牌人要求收取的船费超过署长所厘定的最高
船费，该持牌人便违反了规例，并可被检控。然而，署长根据第33(1)条所作的决定
，并沒有为服务使用者带来任何权利与责任，而假如服务使用者向持牌人缴付的船
费超过署长所厘定的最高船费，肯定不会违反规例。
9.最后，政府当局考虑到《渡轮服务条例草案》在1982年获得通过的历史背景，认
为该条文授权署长作为厘定持牌渡轮服务最高收费的唯一人士的立法用意十分明显
。自此以后，有关持牌渡轮服务最高收费的决定均以行政措施方式实施。因此，政
府当局认为根据第104章第33(1)条作出的公告并非附属法例。
法律顾问的意见
10.法律顾问并不接纳政府当局的观点。对于当局辩称根据第104章第33(1)条作出的
公告只适用于渡轮服务持牌人，并非一般适用于公众或某界别的公众人士或某类别
人士，法律顾问表示，此类公告向持牌人施加法律义务，规定其所收取的船费不得
超逾署长所定的最高收费。此类公告亦授予市民可强制执行的权利，或最低限度授
予他们合法期望，可缴付不超逾署长所定的最高船费使用有关渡轮服务。此外，法
律顾问认为，只要所提供的服务是由法规所规管，渡轮服务持牌人与渡轮服务使用
者之间的关系便非纯属合约上的关系。倘若市民发现持牌人所收取的船费超逾根据
第33(1)条所厘定的最高收费水平，他们可向署长提出投诉；而身为公职人员，署长
有责任采取所需行动，以保障公众利益。市民亦可把有关事宜向适当的部门举报，
持牌人可因收取超逾署长所定限额的船费而遭检控。
11.法律顾问虽同意，除明确的法例条文另有规定外，决定某份文书是否具有法律效
力的其中一项准则，是衡量该份文书适用于个别人士，还是适用于公众或某界别的
公众人士，但他却认为政府当局采用了十分狭窄的释义以诠释该项准则，而此一释
义未必会获法院接纳。在澳洲的一宗案件Queensland Medical Laboratory and others诉
Blewett and others(1988)84 ALR 615，以及就决定自然公平的原则可否适用于行使立
法权力方面，法庭(Gummow J)认为所有公众人士的利益均受到纯属立法性质的法定
权力所影响。审理案件的法官并表示，在该案件中，社会服务及卫生部长决定在联
邦法例中以新的病理服务表取代旧表，用以计算保健医疗费用，对澳洲整体公众人
士及若干界别或类别的公众人士的利益构成影响。虽然法庭就该案件所作的判决并
非基于此一理据，但法官所提出的意见或可有助说明法庭在决定某份文书是否属立
法性质时可能采取的取向。基于上述的分析，法律顾问认为，根据第104章第33(1)
条作出的公告不但影响持牌人的利益，更影响所有使用或打算使用有关持牌渡轮服
务的市民的利益。因此，该类公告应具有立法效力，并应以附属法例的形式刊登宪
报。
12.就政府当局所述用以决定某份文书是否具有立法效力的 5 项准则，法律顾问澄清
，此等准则只是根据若干普通法适用地区的司法决定，以及该等地区的作者所发表
的意见而订定，并无任何约束力。此外，法律顾问指出，立法会既未有对此等准则
详加讨论，议员亦沒有对此等"普遍采用原则"表示赞同。在该等准则中，除了有关
立法用意的准则可肯定无疑地加以接纳外，其余 4 项准则均须经仔细研究，才能予
以接纳。
事务委员会的意见
13.鉴于双方的法律意见出现分歧，事务委员会与政府当局未能就根据第104章第33
(1)条作出的公告是否"附属法例"一事，达成一致意见。部分委员认为把此事交由法
院裁决是最后的解决方法。事务委员会曾研究由立法会就此事提出司法覆核的程序
，有关此方面的商议结果载于本报告第23至25段。
现行法例中有关"宪报公告"的提述
14.事务委员会注意到，在现行法例中，为数不少的条文均载有"藉宪报公告"的提述
。按照一般理解，该等公告均被视为附属法例。举例而言，《道路交通条例》(第
374章)及其附属法例均载有多项此等条文，赋权运输署署长作出下列公告：
- 根据《道路交通(车辆构造及保养)规例》(第374章，附属法例)第28条订立的
〈指明使用安全玻璃公告〉；
- 根据《道路交通(公共服务车辆)规例》(第374章，附属法例)第19(1)条订立的
〈出租汽车许可证(数目限定)公告〉；及
- 根据《道路交通(交通管制)规例》(第374章，附属法例)第3A及8A条订立的
〈私家路指定交通标志及道路标记公告〉。
第374章第39F(1)条亦规定警务处处长可藉宪报公告，认可任何类型的仪器为认可呼
气分析仪器等。所有此等公告一直被视为附属法例，并以附属法例的形式刊登宪报。
15.然而，第374章及其附属法例中有关"宪报公告"的处理方式并不一致。举例而言，
署长根据《道路交通(交通管制)规例》(第374章，附属法例)第14(1)条就指定任何地
区为禁区及限制区作出的公告，一直以一般公告的形式在宪报刊登。然而，当此规
例经《机场管理局附例》(第483章，附属法例)修改而适用于机场区时，经署长同意
由机场管理局就指定机场区的禁区及限制区作出的公告，则以法律公告的形式刊登
宪报。
16.事务委员会亦注意到，政府当局藉著在1999年 1 月15日刊登宪报的《1999年道路
交通(车辆构造及保养)(修订)规例》(1999年第14号法律公告)，修订《道路交通(车辆
构造及保养)规例》(第374章，附属法例)，使运输署署长能藉宪报刊登的公告指明
烟雾测量器具的型号。该项修订规例订明，为免生疑问，该公告并非附属法例。
17.根据上述背景，法律顾问提出如下意见：
- 有关"宪报公告"的处理方法并不一致；
- 藉著在1999年第14号法律公告建议提出"为免生疑问"的条文，政府当局似乎确
认了"宪报公告"如无明文说明并非附属法例，按照其字义，可诠释为附属法例
；及
- 如沒有"为免生疑问"的条文，"宪报公告"可被视为附属法例，并以附属法例形
式刊登宪报的论据似乎可以成立。
18.法律顾问曾建议政府当局在第 104 章中加入一项明订条文，以清楚界定根据第33
(1)条作出的公告的性质。然而，政府当局不认为有此需要，并且指出，在某种情况
下是附属法例的"宪报公告"，在其他情况下却未必是附属法例，完全视乎该公告是否
具"立法效力"而定。部分宪报公告一直被视为若干条例的附属法例，但未必表示该类
公告在其他情况下亦须被视为附属法例，一切须视乎有关文书的"立法效力"而定。这
解释了法律顾问列举的部分宪报公告为何一直以附属法例的形式刊登宪报。政府当
局表示，如有关方面确实怀疑某份文书一向沒有获得适当处理，便可能需要就该份
文书作出覆检，并采取纠正措施。虽然"为免生疑问"的条文可消除任何疑问，但若
某份文书的性质已清楚明确，便未必须要订立该项条文。
事务委员会的意见
19.尽管政府当局有上述立场，事务委员会仍认为有需要在有关法例中明确区别法律
性质文书与行政性质文书，以及在法例草拟方面应力求一致。政府当局察悉事务委
员会的意见，并表示律政司现正研究此事。在新法例中加入一项明订条文以指明某
公告并非附属法例，是其中的一个可行方案，但政府当局表示仍有必要采用上文所
述的各项准则，以决定根据现行法例发出的公告属何性质。
对并未以附属法例形式提交立法会省览的文书可以采取的行动
20.关于立法会对沒有以附属法例形式提交省览的文书可以采取甚么行动一事，事务
委员会得悉法律顾问的意见，就是根据第 1 章第34(1)条，所有附属法例在宪报刊登
后均须于随后的一次立法会会议席上提交立法会省览。尽管第34(1)条沒有指明谁人
负责把附属法例提交立法会省览，但上述条文的原意，必然是由制定有关附属法例
的公职人员或其他获授权人士负责把附属法例提交立法会省览。因此，立法机关似
乎不可主动把任何其认为具有立法效力的文书提交议员省览。
21.至于因任何理由而从未在宪报刊登及提交立法会省览的文书，或已在宪报刊登但
并未提交立法会省览的文书是否有效的问题，法律顾问表示，《保护臭氧层(受管制
制冷剂)规例1998年(生效日期)公告》小组委员会已深入研究此事，并一致认为该等
文书仍具立法效力。他并表示，根据《基本法》第六十四条，香港特别行政区政府
有责任向立法会交代其工作。如遗漏是因对有关法律条文的诠释与立法原意不同而
起，可行的补救办法之一是由政府当局修订有关法例，在当中加入一项明订条文，
清楚指明该等文书的性质。
22.至于针对附属法例未有提交立法会省览的问题而在法律上可采取的补救措施，法
律顾问表示，第 1 章第34条规定附属法例须提交立法会省览，该项规定设立了一个
独特及必要的机制，让立法会审议根据主体条例所授权力订立的附属法例。虽然立
法机关无权诠释法例，但可在制定法例的过程中加入明订条文，以清楚反映有关立
法建议的用意。立法建议一旦通过成为法例，政府当局便有责任实施立法会通过的
法例，而当局在行使权力时作出的决定可受质疑。如对法例诠释而非立法原意出现
爭议，因而令某方的实益权益可能受到影响，此事便须由法院作出裁决。鉴于政府
当局须向立法会负责，以及实施立法会通过的法例，法律顾问建议议员要求政府当
局提供详细理据，解释为何如此行事，并在有需要时透过既定程序修订调整收费的
机制。
司法覆核
23.就根据第33(1)条发出的公告是否属附属法例一事，事务委员会亦曾研究有关进行
司法覆核的问题。
24.应一些议员的要求，法律顾问曾研究各主要英联邦司法管辖区有否任何由立法机
关主动提出进行司法覆核的先例。虽然结果证实并沒有如此先例，但法律顾问表示
，这并不排除香港特别行政区立法会采取此一行动的可能性。但他请议员注意，有
一点必须考虑，就是要立法会全体议员就此事达成一致意见可能有困难。此外，采
取任何此类行动均属试验性质，并无先例可援。法律顾问又表示，此事取决于若干
基本问题，包括技术上及宪制上的问题，而且不仅限于某一特定条文是否附属法例
的问题。此等考虑因素须经立法会详加商议。
25.事务委员会亦曾研究，立法会以外的各方面，例如事务委员会、个别立法会议员
或市民等，是否有权就此事申请进行司法覆核。根据法律顾问的意见，如个别人士
就某事项有充分的利益，并在该事项中受到政府当局的行为或决定影响，便可把事
情呈交法院进行司法覆核。
事务委员会的意见
26.就立法会把事情呈交法院进行司法覆核一事，事务委员会已完成初步研究，并得
悉各种可循的途径，以及当中涉及的困难。
刘千石议员动议的议案
27.作为另一相关事项，议员亦请注意刘千石议员曾就此事动议一项议案。由于他关
注到在持牌渡轮服务取代专营渡轮服务后，立法会审议调整收费建议的权利便会被
剝夺，刘议员在1999年3月26日事务委员会会议上动议以下议案：
"本委员会促请政府当局按照附属法例程序规定，将日后任何领牌渡轮服务的
船费厘定及调整公告，均以附属法例方式提交立法会审议，包括将于今年4月
1日开始经营的新渡轮牌照服务。"
28.事务委员会委员对议案意见分歧。部分委员赞同刘议员的观点，认为政府当局蓄
意剝夺立法会监察渡轮收费的固有权力。他们指出，持牌渡轮服务自1999年4月1日
起取代专营渡轮服务后，来往中环及长洲、梅窝、坪洲及榕树湾等离岛的普通渡轮
的普通等收费，将由9.2元／9.7元增至10元，而榕树湾航线的月票则会由400元增至
450元。由于沒有独立机构监察公共交通服务收费，加上持牌渡轮服务大多无须面
对其他渡轮服务营办商的直接竞爭，故此，该等委员认为立法会应对此等服务保留
某些形式的控制。
29.其他委员却不赞同此观点。该等委员指出，尽管立法会议员须致力代表市民监察
公共交通服务的收费，但立法会议员作为普罗大众的代表，实不宜厘定此等收费，
因为任何增加收费的建议，即使理据充分，就某些方面而言，仍会与公众的利益有
矛盾。鉴于现时渡轮服务的发牌制度已存在多年，一向在市场力量带动下运作良好
，加上目前渡轮服务的经营环境艰难，而提供渡轮服务亦涉及庞大投资及漫长的回
报期，该等委员认为，在厘定收费的机制上再增加额外的限制，将使经营商对渡轮
服务市场望而却步，或不愿投资其中，如此会对日后渡轮服务的稳定性及质素有所
影响。此外，由立法会议员审议所有持牌渡轮服务(据政府当局所述为数约有100项)
调整收费的建议，是不切实际的。该等委员认为，由署长在考虑所有相关因素后审
批持牌渡轮服务的调整收费建议，会是较适当的做法。另外，藉此安排亦可使署长
须就其行动向立法机关负责。
30.在进行表决时，大部分出席委员不支持该议案，议案因而被否决。
征询意见
31.谨请议员察悉上文所载事务委员会就有关事项进行商议的结果。
立法会秘书处
1999年4月22日
