立法会

立法会CB(2)1326/98-99号文件

档号：CB2/BC/11/98

1999年2月26日內务委员会会议文件

《区议会条例草案》委员会报告

目的

本文件旨在汇报《区议会条例草案》委员会的商议工作。

条例草案

2. 条例草案旨在就以下事宜订定条文：－

1. 地方行政区的宣布、为每个地方行政区设立名为区议会的团体、区议会的议员
   组合、担任议席的资格，以及丧失议员资格的情况；及
   
   
2. 就民选议员而言，选出议员加入区议会的程序。
   
   

背景

3.由2000年1月起，《区议会条例草案》将取代现行的《临时区议会条例》(第366章)
。在政府当局于1998年进行区域组织检讨后，行政会议原则上已批准采纳下列各项
改革，作为未来区议会发展的大方向：

1. 18个区议会的架构应予保留，而18个临时区议会的英文名称应在1999年12月
   31日议员任期届满时，改称为"District Councils"；
   
   
2. 区议会应获给予额外资源及承担更多职责，尤其是在就食物及环境卫生事务
   提供意见，以及举办／资助地区层面的康乐文化活动方面；及
   
   
3. 应在1999年年底举行首届区议会选举，而民选议席的数目应以每17 000人设
   一议席的比率为基础。
   
   

4.据政府当局所述，在进行区域组织检讨的公众咨询时，所得意见大多赞成保留18
个区议会的架构，并加强区议会的角色及向区议会提供更多资源。虽然社会各界对
区议会的议员组合意见不一，但有些意见表示支持未来的区议会保留委任议员。

法案委员会

5.在1998年12月18日內务委员会会议上，议员同意成立法案委员会，负责研究条例
草案。法案委员会由28名委员组成，刘汉铨议员获选为法案委员会主席。法案委员
会先后举行了13次会议( 相等于17节时段，每节为时两小时 )，与政府当局讨论条例
草案的原则、政策范畴及详细条文。法案委员会亦接获 139 份公众提交的意见书，
并在法案委员会的一次会议上接见21个团体，听取各团体代表申述意见。

6. 法案委员会的委员名单载于附录I。

法案委员会的商议过程

7.条例草案的部分条文甚具爭议性，而各委员对所涉问题表达的意见亦有分歧。该
等问题主要与区议会的委任和当然议席、区议会的职能、议员资格和丧失议员资格
的情况、行政长官和行政长官会同行政会议的权力，以及区议会会议法定人数的各
项条文有关。法案委员会的商议过程综述于下文各段。

委任及当然议席

8.民主党及前线的议员强烈反对区议会保留委任及当然议席。他们认为这是民主倒
退的做法，因为除当然议员外，区议会的议员在1994年已全部经由直选产生。他们
亦关注到，由于区议会的议员将会是行政长官选举的选民，并会选出一名 ( 或多于
一名 ) 立法会议员，政府当局可透过委任区议会议员来建立一个亲政府阵营，藉以
影响行政长官及立法会选举的结果。民主党及前线的议员亦质疑在区议会设立委任
议席的条文，有否违反《基本法》第三十九条及《公民权利和政治权利国际公约》
的条文( 特别是第25条 )。就此方面，民主党的议员建议删除条例草案內所有关乎区
议会委任及当然议员的条文。

委任议席

9.政府当局回应委员提出的关注事项时解释，保留委任议席纯粹为了反映地方行政
区內不同界别的利益，因为一些具有经验和才干并有意在地区事务上作出贡献的人
士，未必想参加区议会直选。委任该等人士为区议会议员，可提高区议会的议事质
素。此项安排亦会提高公众参与社会和地区事务的程度。

10.民主党的议员不赞同政府当局的论点。他们认为，那些有才干并有意在地区事务
上作出贡献的人士应参与区议会选举。该等议员指出，在1994年的区议会选举中，
当选者包括来自不同行业的人士，其中约有两至三成是专业或商界人士，因此沒有
必要如政府当局所称，在未来的区议会设委任议员，藉以在议员组合方面求取平衡。

11.法案委员会其他一些委员对委任议席并无特别看法。部分委员赞同政府当局的意
见，认为委任议员可令作为咨询组织的区议会更具代表性，因为委任议员会来自社
会各个不同界别。

12.若干委员促请政府当局考虑透过订定法律条文或公布指引，明确订定委任区议会
议员的准则。有关此事，部分委员坚决认为，在选举中落败的人士不应被委任为同
一届区议会的议员。一位委员建议，某几类人士不宜被委任为区议会议员，包括在
过去 6 年的区议会或两个巿政局选举中不获当选的人，以及积极从事政治活动或身
为政治性团体成员的人。政府当局回应时表示，除条例草案第12条所订的一般条文
外，不宜在法例內增订其他准则。一般而言，当局在作出委任时会顾及有关人选的
才能、经验及其在地区事务上可作出的贡献。政府当局察悉委员对委任区议会议员
的关注。

13.政府当局代表回应议员关注的问题时指出，由于委任议席只占区议会议席总数的
五分之一，故委任议员不能操纵区议会的决定。此外，选举行政长官的程序现时仍
未制订，当局会在适当时候就此事征询立法会议员的意见。

14.至于议员关注的另一事项，即委任议席有否违反《基本法》第三十九条及《公民
权利和政治权利国际公约》的规定，律政司回应时表示，《公民权利和政治权利国
际公约》第25条所指的投票权适用于行使法律和实际权力的立法机关。鉴于区议会
并非此类性质的机关，条例草案建议设立委任议席，与《公民权利和政治权利国际
公约》第25条沒有抵触。根据法律顾问的意见，如严格地按照《公民权利和政治权
利国际公约》的规定，有关委任咨询团体成员的法定计划不属公约第25条的涵盖范
围。律政司其后再确定条例草案符合《基本法》的规定。

当然议席

15.关于27个乡事委员会的主席为 9 个新界区议会当然议员的规定，政府当局解释，
自区议会在80年代成立以来，一直设有此类议席。当局认为，当然议员制度对新界
地方行政工作是一项行之有效的措施，能够确保原居民的意见和利益获得充分反映
。民主党的议员不赞同政府当局的论据，因为原居民与有关地区內其他居民一样，
可透过直选选出他们的代表担任区议会议员。该等议员认为，当然议员的制度授予
原居民双重投票权，即其中一票选出村代表，而当选的村代表其后又可参加乡事委
员会主席的选举；另一票则透过直选选出一名区议会议员。然而，政府当局指出，
一些原居民或已迁移至另一地方行政区居住，他们可投票选出村代表的权利不应因
此而被剝夺。法案委员会其他一些委员则支持保留当然议席，因为在新界各个区议
会中，这是行之已久的做法。

16.关于区议会的当然议席越界的情况，政府当局澄清，现时只有荃湾一个乡事委员
会属下有 3 条乡村位于毗邻的葵青区。然而，有关的村民希望维持现状。委员关注
到橫跨两个地方行政区的乡事委员会在法律上的地位，为释除委员在此方面的疑虑
，政府当局同意就条例草案第9条及附表3提出委员会审议阶段修正案，清楚订明乡
事委员会的数目、其名称及所属的区议会。此外，当局亦会修正条例草案第17条，
订明乡事委员会主席不能同时接受多于一个区议会的当然议员席位。

17.在讨论过程中，民主党的议员建议村代表选举应纳入成为条例草案的一部分，而
且该项选举亦应被纳入《舞弊及非法行为条例》的规管范围內。政府当局认为此事
不属条例草案的范围。

民选议席与委任和当然议席的比例

18.一些民主党的议员质疑，区议会民选议席的数目相对于委任和当然议席的总数，
比例少于政府当局声称的五分之四。他们关注到委任和当然议员如联合起来，便可
轻易操纵区议会的决定，因为在部分的区议会中，该两类议员约占议员总数的30%
。该等议员认为，政府当局可能想藉此在区议会建立一个由委任和当然议员组成的
亲政府阵营。政府当局回应时表示，委员不应假设所有委任和当然议员的观点均与
民选议员不同。再者，民选议员仍占区议会议员的大多数。有关此事，政府当局亦
告知议员，与1994年比较，区议会的民选议席数目已由346席增至390席。

参选资格

19.民主党的议员亦质疑当局有何理据在条例草案第20(1)(e)条中规定候选人须在紧接
提名前的3年內通常在香港居住，以及候选人须在提名表格中声明会拥护《基本法》
。该等议员认为难以订立客观的准则，据以决定某人应通常在香港居住多久，方符
合资格在区议会选举中参选。鉴于委任或当然议员无须遵从类似的规定，为公平起
见，该项规定亦不应适用于民选议员。该等议员又指出，其他咨询团体的成员无须
声明他们拥护《基本法》。由于《基本法》订明区议会并非政权性机关，而且不具
立法权力，故当局不应规定区议会议员须声明他们拥护《基本法》。

20.法案委员会部分委员对民主党的建议沒有特别看法，认为有关建议可使更多人在
区议会选举中参选。另有一些委员则认为，当局应规定区议会的所有议员，不论是
民选抑或委任议员，在接受议员席位时均须作出相同的声明，包括声明会拥护《基
本法》。

区议员议员丧失资格的情况

21.对于条例草案第14、19及24条所订有关议员因缺席区议会会议而丧失议员资格的
期间的计算方法，法案委员会若干委员表示关注。前线的议员认为，由于区议会通
常每两个月才举行一次会议，理应规定区议会议员须有较高的出席率；议员如连续
4个月(而非 6 个月)以上不出席区议会会议而又沒有预先取得区议会的同意，便应丧
失担任议员的资格。法案委员会其他一些委员亦指出，条文的草拟方式可能会令条
文在实际施行时出现含糊不清的问题，原因是一些区议会可能会更改开会次数，以
致产生不明确的情况，又或对缺席会议的议员造成不公。为释除议员的疑虑，政府
当局答允动议委员会审议阶段修正案，述明如何计算缺席期，以及处理在该段期间
內沒有举行会议或只举行一次会议的情况。

22.法案委员会部分委员质疑当局以何理据订定条例草案第14(1)、19(1)及24(1)条中各
种丧失议员资格的情况，特别是当中所订犯叛逆罪、在香港以外地方犯罪及未获解
除破产等情况。该等委员认为上述条文应有更大弹性，让更多人能参与公共事务。
因此，已丧失时效的被定罪纪录，以及一些过时或与香港情况无关的罪行应予删除。

23.政府当局解释，有关叛逆罪的条文是根据先前《选举规定条例》及现行《立法会
条例》的类似条文而订定。尽管部分列作叛逆罪的罪行已因香港回归而不再适用，
但其他根据《香港回归条例》仍被诠释为叛逆罪的所列罪行，则仍然适用。此外，
《刑事罪行条例》仍保留叛逆罪。至于在过去5年內被判处为期超逾3个月的监禁即
丧失议员资格的规定，目的在于防止不论在香港或其他地方曾犯严重罪行的人成为
区议会议员。此举旨在维护区议会在公众心目中的形象及公信力。就该等条文所列
的某些罪行而言，丧失资格的期限已由10年减至 5 年，从而令更多人能参与地区事
务。

24.政府当局又表示，如把某几类在海外干犯的罪行豁除，会在法律上引起疑问，并
会对选举主任造成实际困难，因为某名候选人如声明曾在香港以外地方被定罪及被
判处监禁，但所犯罪行应获豁免，选举主任要在有限时间內确定该候选人是否符合
资格，实有困难。政府当局察悉议员关注的问题，并同意应规定候选人须声明其曾
否在任何其他地方被裁定犯刑事罪行。此项规定将获纳入选举管理委员会的选举规
例內。

25.政府当局亦解释，禁止未获解除破产的人成为区议会议员，旨在筛除那些有近期
公众纪录显示其对私人事务判断欠佳的人士，因为该类人士被认为不适宜就社区事
务，特别是关乎运用公帑的事宜提供意见。

在举行一般选举前暂停区议会的运作

26.法案委员会的数位委员，特别是民主党及前线的议员深切关注临时区议会／区议
会的现任议员在区议会选举中可能会较其他候选人有利。他们认为，现任议员或会
利用政府资助的活动，为自己参选进行宣传及拉票。部分委员建议把立法会中止运
作的安排应用于临时区议会／区议会，使其可在一般选举接受提名后停止运作(即不
举行会议或处理正式事务)，但议员仍可支取酬金，直至任期届满为止。法案委员会
一位委员不支持采用中止运作的安排，并建议在举行一般选举前终止临时区议会议
员的任期。

27.政府当局考虑过议员的意见，并建议把"中止运作"的安排应用于区议会；在该项
安排下，区议会须在任期完结前停止运作，使一般选举得以举行。当局会为此动议
一项委员会审议阶段修正案。此项安排会减低现任议员利用官方或政府资助活动为
自己参选拉票的可能性。政府当局澄清，现行的《临时区议会条例》并无规定在举
行下次一般选举前须提早终止区议会或区议会议员的任期。此外，提早终止议员的
任期会造成实际困难，因为议员的任期一旦终止，他们便不再享有支取酬金的权利。

28.为免现任议员利用其身份占取选举优势，政府当局答允考虑向政府部门发出指引
，建议各部门尽量避免邀请现任临时区议会议员为政府活动的主礼嘉宾。选举管理
委员会亦会考虑在此方面向现任议员发出指引。

区议会的任期

29.一位委员建议调整区议会的任期，使之与财政年度的开始和终结配合。他指出，
区议会／临时区议会的工作通常在临近每一公历年的年终时最为繁忙，而在3月(即
财政年度的终结 ) ，工作则相对较少。因此，在公历年的年终举行一般选举，会加
重区议会议员及各区议会秘书处的负担。此外，区议会的任期如在财政年度之初开
始，可确保有足够经费让新的区议会筹划及举办活动。

30.政府当局不同意该项建议，认为会对进行选举活动造成实际困难，原因是如此安
排会令区议会及立法会的选举差不多在同一时间举行。政府当局表示，周年财政拨
款可安排予以调整，即使区议会任期并非在 3 月31日完结，亦不会造成运作上的困
难。

区议会会议的法定人数

31.对于当局建议把区议会会议的法定人数由议员人数的"三分之一"增加至条例草案
第68条所订的"不少于二分之一"，法案委员会部分委员表示有所保留。尽管政府当
局解释区议会会议的议员平均出席率超过80%，部分委员认为，区议会的会议很少
能由始至终都维持如此高的出席率。一位委员指出，较高的法定人数规定有时会产
生反效果，因为如沒有足够的法定人数，区议会便不能举行会议。考虑到区议会及
临时区议会过往的议员出席纪录，加上立法会及大部分的法定委员会亦采用同一的
法定人数规定，政府当局坚持其看法，认为区议会会议的法定人数规定合理。

区议会职能

32.法案委员会数位委员对条例草案第59(a)条加入"与食物及环境卫生服务有关的事
宜"表示质疑。部分委员认为，这令人有一个印象，就是政府当局已假定立法会同
意废除现时负责食物及环境卫生事务的两个市政局的建议。鉴于两个临时巿政局的
未来发展仍未有定案，部分委员质疑有否必要在区议会的职能下特别提出 " 食物及
环境卫生服务"。部分委员亦询问为何第59(a)条沒有包括康乐及文化服务，以及"影
响有关地方行政区內的人的福利"的其他服务，例如房屋及教育等。鉴于未来区议
会的职能会有所加强，为配合此发展，一位委员建议在第59(b)条內加入举办社区服
务。

33.在讨论的过程中，政府当局解释加入"与食物及环境卫生服务有关的事宜"，只是
为了反映1998年进行公众咨询期间众多巿民所关注的事项。然而，区议会的角色无
大改变，仍是就地区事宜提供意见的组织。政府当局强调并无假定立法会同意废除
两个市政局的建议，而当局会在短期內向立法会另行提交条例草案，把两个市政局
的现有权力和职能转交有关的政府部门或机构。然而，考虑到各委员在此方面极有
意见，政府当局决定从条例草案第59(a)条删除对"食物及环境卫生服务"的提述。政
府当局会为此动议一项委员会审议阶段修正案。

34.至于有委员建议在条文中加入影响有关地方行政区內的人的福利的其他服务，政
府当局认为，第59(a)及(b)条的草拟方式包纳广阔，足以涵盖在有关地方行政区內举
办康乐和文化活动。然而，为消除任何含糊之处，免得区议会被怀疑未必可在有关
地方行政区內举办如"扑灭罪行运动"一类的社区活动，政府当局答允在第59(b)条加
入有关的规定，并会为此动议一项委员会审议阶段修正案。

35.民主党的议员建议，区议会应获授权决定政府为有关地方行政区拟定的丁级工务
计划项目的施工次序。政府当局并不同意增订有关条文的建议，因为根据现行安排
，有关的工务部门会先咨询各有关区议会，然后根据本港的整体情况，再考虑区议
会的意见，以及工程计划的缓急程度、准备情况和是否有所需拨款等因素，才作出
决定。鉴于《基本法》第九十七条订明可设立区域组织，接受香港特别行政区政府
就有关地区管理和其他事务的咨询，或负责提供有关服务，政府当局认为，授权未
来区议会决定政府为有关地方行政区拟定的丁级工务计划项目的施工次序，并不适
当。

36.一位委员亦建议对条例草案第59条作出修正，以扩大区议会在地方公共工程及促
进康乐、体育和文化活动方面的职权范围。政府当局回应时表示，条例草案第59(b)(i)
条业已涵盖有关地方行政区內的小型工程项目，故并无必要加入建议的条文。至于
建议由区议会接手负责现有文娛设施的策划、建造、维修和日常管理的工作，政府
当局认为，这会大大改变区议会的现有职能，故对此项修正不予支持。

37.前线的议员认为，区议会的职能应包括接受和处理区內香港居民的投诉。他们认
为，由于公众期望区议会议员处理影响区內人士福利的事宜，故他们应有责任处理
区內人士的投诉。此外，区议会议员既然支取酬金，香港巿民除要求他们出席每两
个月一次的区议会会议外，还应对他们有更高期望。他们指出，以往的区议员一向
亦有承担此项职能，既然如此，便应在法例中加以订明。政府当局回应时表示，现
时已有足够渠道让公众作出投诉，其中包括各个临时区议会推行的"会见市民计划"
，因此沒有必要为区议会订明此项职能。

行政长官及行政长官会同行政会议的权力

38.若干委员对条例草案赋予行政长官或行政长官会同行政会议的权力范围深表关注
，特别是行政长官有权根据第83(1)条就区议会履行其职能方面发出一般指示和根据
第11(3)条指明一段较短的期间为委任议员的任期，而行政长官会同行政会议则有权
根据第8条修订附表1、2及3，以及根据第79(1)条为更佳地施行该条例而订立规例。
他们认为，法例应清楚订明行政长官或行政长官会同行政会议在何种情况下可行使
该等权力，而且有关情况须受制于法例所订的规限。

39.政府当局向委员保证，行政长官获赋予的各项权力并非新安排，先前的《区议会
条例》、《临时区议会条例》、先前的《选举规定条例》，以及《立法会条例》亦
订有类似条文。政府当局亦证实，行政长官的权力只限于行政事务，而行政长官会
同行政会议必须透过订立附属法例才可行使其权力，有关的附属法例须经立法会以
不否决或不提出修订的议决程序通过。此外，行政长官必须在条例有关条文的规限
內合理地行事。

40.尽管政府当局有上述解释，部分委员仍然关注到，在不否决或不提出修订的议决
程序下，行政长官会同行政会议作出的命令会由刊登宪报的日期起生效，但立法会
提出的修订其后方可生效。他们坚持认为，对附表1、2及3(即地方行政区的划界及
每个区议会的民选和委任议员人数 ) 作出更改属敏感事宜，须事先咨询立法会，并
经立法会审议。政府当局接纳委员的意见，并同意就条例草案第 8 条动议委员会审
议阶段修正案，规定日后对附表1、2及3提出的修订必须经立法会以"正面议决程序"
而非按"不否决或不提出修订的议决程序"通过。

41.政府当局接纳委员的意见，同意沒有必要在第11(3)条订明行政长官有权委任某人
在一段较短的任期担任委任议员的席位。委员认为，所有委任议员的任期应在区议
会任期完结时届满，而第11(3)条原来建议行政长官可酌情指明一段较短的期间为委
任议员的任期，并无必要。政府当局答允动议委员会审议阶段修正案，以删除第
11(3)条。

42.一位委员察觉到有关行政长官可向区议会发出指示的第83(1)条遗漏了"影响公众利
益的事宜"等字句，政府当局回应时澄清，遗漏该等字句是一时疏忽，当局会动议委
员会审议阶段修正案，在第83(1)条增补有关字句。

43.一位委员认为应具体订明行政长官依据甚么准则，就"影响公众利益的事宜"发出
指示，因为 "影响公众利益的事宜" 一语可有多种解释。律政司一名代表回应时表示
，可就行政长官根据条例草案作出的行为提出司法覆核。

为区议会设立独立秘书处

44.民主党的议员主张赋权区议会设立本身的秘书处及聘用职员，以加强区议会秘书
处及民政事务专员对区议会的问责性。政府当局不同意该项建议，理由是现行制度
运作良好，而且可透过加强各区议会与有关政策局／政府部门之间的沟通来提高问
责性。

区议会主席由选举产生

45.两位委员建议区议会主席应由有关地方行政区所有选民以直选方式选出，目的是
大大加强区议会主席的地位，以利于与服务该地方行政区的政府官员进行工作交往
。虽然一些民主党及前线的议员原则上同意该项建议，但法案委员会其他一些委员
对建议是否可行和有效，则有所保留。政府当局亦已表明不赞同该项建议。

审计区议会的帐目

46.前线的一位议员认为，区议会的周年帐目应交由审计署署长审核，以确保公帑获
得妥善运用。她指出，本年度各临时区议会合共获拨款额约达1.23亿元，而过去亦
曾有区议会被指不当地运用经费。因此，她认为当局应就各区议会的收支拟备独立
的帐目结算表，供审计署署长审核，以加强区议会在运用公帑方面的问责性。

47.政府当局回应时表示，民政事务总署署长负责向临时区议会和未来的区议会作出
拨款，而政府部门的帐目已须由审计署署长审核。

其他曾讨论的事项

48.法案委员会委员亦讨论过条例草案內某些用语例如"一般选举"的定义，并曾讨论
规定"订明公职人员"丧失资格在区议会选举中获提名为候选人及在区议会担任委任
议员或当然议员的考虑因素。为回应委员提出的关注事项，政府当局经咨询法律顾
问后已修订"一般选举"的定义；此外，当局亦提供书面回应，载述其依据甚么准则
在条例草案第2条下把有关人员列为"订明公职人员"。政府当局会就条例草案第2条
动议委员会审议阶段修正案。

49.法案委员会亦曾要求政府当局澄清若干事宜，包括划定选区的程序(第6条)、当然
议员接受席位的事宜(第17条)、区议会辖下各委员会成员的委任事宜(第69条)、终止
选举程序的情况(第37条)、可提出选举呈请的人(第48条)，以及区议会的会议常规须
包括的程序。

相应修订

50.应委员的要求，政府当局会删除就《选举管理委员会条例》第24(b)条提出的一项
修订，因为该项修订与《区议会条例草案》所涉事宜无关。政府当局会为此动议委
员会审议阶段修正案。

立法时间表

51.鉴于《区议会条例草案》的內容浩繁，并载有多项富爭议性的条文，但立法会却
要在政府当局所订的紧迫时间內审议条例草案，法案委员会大部分委员对此表示不
满。他们指出，议员需要时间详细审议条例草案的具体条文，以及考虑是否动议委
员会审议阶段修正案。政府当局其后撤回在1999年 2 月10日恢复条例草案二读辩论
的预告，并把二读辩论押后至1999年3月10日。法案委员会主席已于1999年1月29日
內务委员会会议上口头汇报商议工作的进展。

委员会审议阶段修正案

52.法案委员会已讨论过政府当局动议的各项委员会审议阶段修正案。政府当局的整
套修正案及有关的注释载于附录II。

53.民主党和前线的议员及其他一些个别议员已表明有意就条例草案动议委员会审议
阶段修正案。法案委员会已通过一项议案，表明法案委员会可讨论该等议员建议的
委员会审议阶段修正案，但不会对该等修正案采取任何立场。因此，法案委员会的
委员曾讨论各项修正案，并就修正案的原则和是否切实可行交換意见。

建议

54.法案委员会建议在1999年3月10日恢复条例草案的二读辩论。

征询意见

55. 谨请议员支持恢复条例草案的二读辩论。


立法会秘书处
1999年2月23日

附录I

合共： 28位议员

日期： 1999年1月26日