立法会
立法会CP 608/98-99号文件
档号：CP/G 01/12 (II)
1998年11月27日內务委员会会议文件
检讨立法会申诉制度运作事宜小组委员会报告
目的
本文件旨在汇报检讨立法会申诉制度运作事宜小组委员会的商议工作。
背景
2.行政立法两局非官守议员(下称"两局非官守议员")办事处于1963年成立。成立该
办事处的原意之一，是增进两局非官守议员与市民之间的联系，邀请市民前往该
办事处，就任何关乎公众利益的事宜提出意见，或对政府部门提出个别投诉。为
著更有效处理市民的投诉，两局非官守议员办事处于1970年增加人手，其后逐渐
发展了一个更具成效的制度，以处理市民的投诉及意见，其宗旨是对任何不满政
府部门处事方式的人士尽可能提供协助，并尽量让市民有机会就公众关注的事宜
向两局非官守议员提出意见或建议。自此以后，两局非官守议员申诉制度(现称
立法会申诉制度)日益为市民所熟悉。
3.自1970年至今，立法会申诉制度所处理的事宜大致上维持不变。立法会申诉制度
的运作并无法例订明，亦无法规予以规限；立法会的《议事规则》及《內务守则》
均沒有涵盖此制度的运作事宜。立法会秘书处申诉部订有內部工作指引，职员会按
照有关指引处理申诉个案。
小组委员会
4.內务委员会在1998年7月24日的第5次会议席上同意成立小组委员会，研究立法会
申诉制度(下称"申诉制度")是否需要按照《基本法》第七十三(八)条的规定作出架构
上的改变，因为该条文订明立法会的职权包括接受香港居民申诉并作出处理。梁智
鸿议员获选为小组委员会主席。小组委员会的成员名单载于
附录I。小组委员会曾
举行5次会议。
小组委员会的商议过程
5.小组委员会检讨了申诉制度的8个范畴，详情载于第6至41段，其中特别详细讨
论了"扩大《立法局(权力及特权)条例》的适用范围以涵盖在申诉制度下举行的会
议"(第6至16段)及"申诉制度所处理的事宜"(第17至22段)。
扩大《立法局(权力及特权)条例》的适用范围以涵盖在申诉制度下举行的会议
现行安排
6.现时，议员就申诉制度所处理的申诉个案与市民举行的会议(即会晤)，以及与政
府当局举行的会议(即个案会议)，均不受《立法局(权力及特权)条例》(下称"该条
例")(第382章)所保障，因为此等会议并非立法会或其辖下委员会的会议。根据惯
例，上述会议均是闭门会议。在议员与市民举行的会议当中，有部分是在有传媒
在场的情况下进行，他们都是应申诉人士(大部分是申诉团体)邀请到场采访。
小组委员会的建议
7.小组委员会的部分委员对扩大该条例第3及4条所授予的特权及豁免权，以涵盖
在申诉制度下举行的会议一事，持保留态度。他们的见解是，若其他申诉制度在
沒有受到类似的特权及豁免权所保障的情况下亦能顺利运作，立法会申诉制度便
不应获得此种特别优待，因为这样可能会被视为对其他申诉制度造成不公平的竞
爭。他们认为，议员与申诉团体的会晤可如其他申诉制度一般，以闭门会议方式
进行。
8.小组委员会的其他委员认为，既然《基本法》第七十三(八)条订明，立法会的其
中一项职能是"接受香港居民申诉并作出处理"，申诉制度的运作便应属于立法会事
务的范围，故此应扩大该条例的适用范围，以涵盖在申诉制度下举行的会议。若
获得该等特权及豁免权，可方便讨论申诉个案，最终会惠及申诉人。况且，该等
特权及豁免权并无超越议员出席事务委员会会议时获授予的特权及豁免权，而且
事务委员会亦接见申诉团体。由于以往有部分会议是在传媒应申诉团体邀请到场
采访的情况下进行，加上现时在处理社会事务时，透明度愈来愈高，为顺应此趋
势，实不宜恢复闭门会议的方式。倘若个别申诉人士希望与议员进行非公开的会
晤，则应尊重他们的意愿。上述权力及特权应该适用于议员及获行政长官委派出
席有关会议的官员，而不适用于公众人士，这与委员会会议的现行做法一致。秘
书处应提醒申诉人士，在公开会议上陈述其个案时应注意哪些事项，才可保障他
们本身。由法律事务部拟备的"申诉人士须知"拟稿载于
附录II，以供议员审阅。小
组委员会曾考虑应透过以下哪一种方式向申诉人士传达该份须知：
- 随会议预告一并发给申诉人；
- 在会议席上派发；及／或
- 在会议开始时由主持会议的议员宣读。
小组委员会普遍属意采用(a)项所述的方式。
扩大该条例适用范围的方案
9.议员可透过两个方案扩大该条例的适用范围，以涵盖在申诉制度下举行的会议。
10.方案一是由政府或议员提交法案修订该条例。政府当局不打算提交政府法案，
因为当局认为现行制度一直运作畅顺，故无需作出改变。若决定提交议员法案，
议员必须紧记《基本法》第七十四条的规定，确保该法案不涉及公共开支、政治
体制或政府运作，而凡涉及政府政策的法案，在提出前必须得到行政长官的书面
同意。由(立法会秘书处)草拟有关法案，以至法案的格式获得(法律草拟专员)通过
，及备妥提交予立法会的法案文本，预计需时约两个月。
11.方案二是修订《议事规则》的条文，使该等在申诉制度下举行的会议成为立法
会辖下委员会的会议。此方案建议根据《基本法》第七十五条的规定，藉决议案
修订《议事规则》，从而在立法会之下成立一个申诉委员会。新成立的委员会将
会自动受到该条例所保障。
12.申诉委员会会负责订定有关申诉制度的政策。该委员会由立法会全体议员组成
，委员会正、副主席由议员互选产生。该委员会在有需要时会举行会议。日常与
申诉团体会晤及处理其申诉的工作，由该委员会辖下各小组委员会负责执行，该
等小组委员会由当值议员及其他有兴趣加入的议员组成。
13.申诉部在咨询议员后，会制订立法会议员每周轮值时间表，交由申诉委员会主
席审批。当值议员负责监察申诉制度的日常运作，并轮流在当值的一周內"值勤"，
以听取个别申诉人士的申诉。
14.申诉委员会辖下的小组委员会由不少于3名委员组成，其中包括委员在首次会议
上互选产生的主席在內。若包括主席在內的议员人数少于3名，则不会成立小组委
员会。倘若实际出席会晤的议员不足会议法定人数所需的3名委员，与申诉团体的
会晤仍会按原定计划进行，但在该等情况下，该次会议将被视为不受该条例保障的
非正式会议。
15.赞成扩大该条例适用范围的建议的议员，对于应采纳哪一方案并无坚决的立场
。较诸方案一而言，方案二所建议的委员会制度难免会增加繁文缛节及因而稍欠
弹性，例如必须选举正、副主席，以及每次小组委员会会议必须达到法定人数等
。
16.小组委员会请议员考虑：
- 应否扩大《立法局(权力及特权)条例》所授予的权力及特权，以涵盖
在立法会申诉制度下举行的会议；
- 若然，应采纳方案一或方案二；
- 若采纳方案一，应由政府当局或议员(例如由检讨立法会申诉制度运
作事宜小组委员会主席代表议员)提交有关的修订法案；及
- 应否给予申诉人士一份便览，提醒他们在公开会议上陈述其个案时所
须注意的事项；若然，应以甚么方式发出该份便览。
申诉制度所处理的事宜
现时处理的事宜
17.市民就政府各政策局及部门的决策及措施所提出的申诉及意见，均属申诉制度
所处理的事宜。
18.申诉制度不处理的事宜包括：
- 法庭的决定，法庭正进行聆讯或可能涉及刑事控罪的事件，以及与司
法程序或类似司法程序有关的事件。
- 属于香港特别行政区权力范围以外的事宜。
- 要求提供法律意见或法律服务的个案。
- 私人纠纷。
- 雇员与雇主之间的劳资纠纷，包括个别公务员与作为雇主的政府之间
的纠纷。
- 对代议政制三层议会(即立法会、两个市政局和区议会)或政府其他委
员会的个别成员的投诉。
- 对警务人员或廉政公署人员的投诉
- 与非政府组织有关的事宜。
19.秘书处在告知申诉人士其申诉涉及的事宜超出申诉制度的工作范围时，通常会
告诉他们可向哪些适当的申诉渠道提出其个案。
小组委员会的意见
20.小组委员会察悉，自1970年至今，申诉制度所处理的事宜大致上维持不变。秘
书处的正式纪录并无记载该制度不处理第18段所列事宜的理据。
21.大体而言，小组委员会认为，随著立法会扩大工作范围，其申诉制度所处理的
工作不应硬性规限于与政府各政策局及部门的决策及措施有关的个案。原则上，
申诉制度不应超越《基本法》第七十三所订的立法会事务的范围。事务委员会的
职权范围可予采纳为申诉制度的工作范围，因为有些事宜最终可能会转交事务委
员会，以检讨有关政策，所以申诉制度沒有理由不涵盖该等事宜。部分委员提出
忠告，不应令人误以为申诉制度是一个上诉机制。
22.经参考申诉个案的实例，逐一研究申诉制度现时不处理的事宜后，小组委员会
建议，申诉制度在一般情况下不应处理以下事宜：
- 法庭的决定，法庭正进行聆讯或可能涉及刑事控罪的事件，以及与司
法程序或类似司法程序有关的事件。
- 属于香港特别行政区权力范围以外的事宜。
- 要求提供法律意见或法律服务的个案。
- 私人纠纷。
- 雇员与雇主之间的劳资纠纷，但在社会上引起广泛关注或涉及歧视职
工会领袖的劳资纠纷则除外。
- 对代议政制三层议会(即立法会、两个市政局和区议会)的个别成员的
投诉。
- 由独立或法定的渠道(例如廉政公署事宜投诉委员会、投诉警方独立监
察委员会、劳资审裁处、行政上诉委员会)处理的申诉。
虽然一般而言上述事宜不属申诉制度的工作范围，但应弹性处理该等申诉个案。
当值议员制度
现行做法
23.当值议员制度行之已久，在此制度下，议员接见前来请愿及提交意见书的市民
。并非当值的其他议员亦可应申诉团体邀请或主动参加当值议员与申诉团体的会晤
。每位当值议员亦轮流在其当值的一周內"值勤"一次，每次两小时，负责接见个别
申诉人士。设立此制度的理由，是让议员共同分担工作。
24.申诉部以6位议员为一组编定每周轮值时间表。申诉部在编定该轮值时间表时，
会尽量编排每组当值议员最少有一名来自各个主要政党的议员。(不属任何党派的
独立议员会被编入同一组别。)
25.现行做法是由会晤某申诉团体的同一组当值议员一直处理有关个案。经过一段
时间后，如有另一申诉团体就相类的申诉要求约见议员，另一组当值议员会接见
该申诉团体。若负责接见先前的申诉团体的第一组当值议员有任何决定，而有关
个案亦有了结果，申诉部会告知第二组当值议员。申诉部会视乎两个申诉团体的
个案相隔的时间，并在情况许可时，建议两组当值议员一同跟进该等个案(例如与
政府当局举行个案会议)，务求尽量避免重复工作及处理手法不一致。
小组委员会的意见
26.小组委员会普遍认为，当值议员制度及值勤议员制度运作良好。至于申诉个案
应由议员本身的办事处处理，抑或交由申诉部处理，可由个别议员自行决定，但
议员应尽量利用本身的办事处处理有关地区及私人事宜的申诉。
27.小组委员会的部分委员建议在现行的当值议员制度下作出以下安排：
- 在处理性质相若的申诉个案时采取更加贯彻一致的做法(例如与西铁建
造工程有关的申诉)；及
- 方便由有关的地方选区及功能组别选出的议员参与当值议员所处理的
个案。
28.经过考虑几个方案，包括按事项性质或按地方选区成立常设小组的方案后，小
组委员会建议作出以下安排：
- 申诉部须将会晤申诉团体的安排通知全部60位议员，让有兴趣参加的
议员自由出席该等会议。有关每次会议日期、时间及地点的书面预告
，会在会议日期最少3天前发给各议员，但若有关个案性质急切，亦
可给予较短时间的预告。
- 由同一申诉团体或其他申诉团体就大致相若的事项提出的各项申诉，
会由同一组议员处理。
跟进申诉个案的程序
现时做法
29.市民透过电话、书信、传真、电子邮件或亲身前来申诉部提出申诉。个别议员
亦会将所接获的申诉个案转交申诉部处理。
30.个别人士提出的申诉，大部分均是关乎个人事宜，该等个案由申诉部的职员代
表议员处理。在处理棘手的个案时，他们可以请示当值议员。
31.当值议员大都是在申诉部职员协助下听取申诉团体所提出的申诉。议员在每次
会晤后商定应采取的适当跟进行动。该等行动可包括去信政府当局、与政府当局
举行个案会议、实地视察、将个案转介有关的事务委员会或法案委员会等。申诉
部向处理每宗个案的议员汇报有关个案的结果。在结束每宗个案之前，必须得到
议员批准。申诉部会将个案的结果通知有关的申诉团体。
小组委员会的意见
32.小组委员会对跟进申诉个案的现行程序表示满意。
就已有定论的个案要求与不同的议员会晤
现行做法
33.根据现行做法，如个别申诉人或申诉团体对某位议员或某组议员所处理的个案
的结果感到不满，并要求就同一事宜再与其他议员会晤，秘书处通常不会答允该
类要求，除非有关人士或团体可提出新的证据或事实。在特殊情况下，若申诉人
态度十分坚决，申诉部会征询申诉人指明希望会晤的另外一位或多位议员是否答
允接办有关个案。此做法是避免有市民就已有定论的个案，不断要求与不同的议
员会晤。
小组委员会的意见
34.部分委员认为，一般而言，此类要求应交由申诉人希望会晤的议员自行决定，
因为不同的议员对同一个案或会有不同的见解。另有部分委员认为不应无限度地
答允此类要求，以免申诉制度被滥用，以及令市民以为不同的议员会以不同的手
法处理申诉个案。
35.小组委员会普遍认为，秘书处应将此类要求转交有关议员，并向议员提供有关
个案的资料简报，以及之前曾会晤申诉人的议员的意见，以便该议员决定是否接
办有关个案。
拒绝让某些议员出席当值议员与申诉团体的会晤
现行做法
36.申诉团体会基于不同的理由拒绝让某些议员出席某次会晤。现时的做法是不答
允此类要求，但立法会秘书处会告知有关议员。议员应否出席任何与公众人士的
会晤，始终应由议员自行决定。
小组委员会的意见
37.小组委员会同意现时的做法。
申诉制度的工作与申诉专员公署的工作会否重复
现行做法
38.基于保密和保障个人资料的原则，申诉专员与申诉部并无就各自接获的个案互
相沟通。有些申诉人自愿透露曾向其他申诉渠道求助。申诉部如获悉某宗个案正
在等候调查结果，会建议暂停办理该个案。然而，若申诉人坚决要求申诉部与其
他申诉渠道同时处理其个案，申诉部一般会尊重其意愿。
小组委员会的意见
39.小组委员会对申诉制度是否不应处理申诉专员经已或正在调查的个案，意见不
一。部分委员认为，立法会申诉制度在处理急切个案方面较其他申诉制度有效，
因为议员可以就有关事项与政府当局召开紧急会议。此外，在某些申诉个案中，
传媒采访议员与申诉人士的会晤，可收宣传之效，令有关个案尽快得到解决。有
些委员关注到立法会申诉制度与其他申诉制度(包括申诉专员)在工作方面会有重
复，而且会令市民以为立法会正在与其他申诉制度竞爭，而必须紧记的是，立法
会的主要任务是订立法例。
40.小组委员会总括认为，立法会申诉制度不应完全拒绝处理申诉专员经已或正在
调查的个案，以及表面看来属行政失当的个案。若某些个案似乎较适宜由其他申
诉制度处理，便应征求申诉人士同意，将其个案转介有关的申诉制度办理。
其他申诉制度与立法会申诉制度在运作上的比较
41.应小组委员会的要求，立法会秘书处已撰写一份有关香港及若干海外国家(即
日本、英国、美国及澳洲)处理申诉的渠道的研究报告。该份研究报告(RP03/98-99
号文件)载于附录III。
征询意见
42.请议员察悉小组委员会的研究工作，并考虑本文件所述的各项建议。现将有关
建议概述如下：
- 由政府或议员提交法案修订《立法局(权力及特权)条例》，扩大该条
例的适用范围，或修订立法会《议事规则》，以涵盖在申诉制度下
举行的会议(第16段)；
- 供申诉人士参阅的便览应随会议预告一并发出，提醒申诉人士在公开
会议上陈述其个案时，为保障本身而须注意的事项(第16段)；
- 应扩大申诉制度的工作范围，而不限于处理关乎政府各政策局及部门
的决策及措施的申诉(第21至22段)；
- 向全体议员发出当值议员与申诉团体会晤的预告，并安排同一组议员
处理同一申诉团体或其他申诉团体就大致相若的事项提出的各项申诉
(第28段)；
- 继续采用现时跟进申诉个案的程序(第32段)；
- 如有申诉人要求会晤某位议员，即使有关个案已由另一位议员处理，而
且申诉人沒有提出新的证据或事实，亦应将申诉人的要求转交有关的议
员(第35段)；
- 如申诉人士要求不让某位议员出席当值议员与申诉团体的会晤，秘书处
应予以拒绝(第37段)；及
- 不应完全拒绝处理申诉专员经已或正在调查的个案，以及表面看来属行
政失当的个案。若某些个案似乎较适宜由其他申诉制度处理，便应征求
申诉人士同意，将其个案转介有关的申诉制度办理(第40段)。
立法会秘书处
1998年11月24日
CP608/P
附录I
立法会
检讨立法会申诉制度运作事宜小组委员会
委员名单
|
| 梁智鸿议员(主席)
|
| 何秀兰议员
|
| 李柱铭议员
|
| 李启明议员
|
| 梁刘柔芬议员
|
| 曾钰成议员
|
| 蔡素玉议员
|
郑家富议员
|
附录II
申诉人士须知
- 申诉必须有实质的事实根据。鉴于诽谤可能引起的法律责任，你必须
避免作出有可能损害他人声誉的陈述，而导致社会人士降低对该人的
评价，或导致第三者不与该人交往或打交道。
- 你须备妥与申诉有关的所有文件及书信，供议员参阅。然而，若你获
得的有关文件或书信属机密性质，你应该先取得提供该等文件或书信
的人士的明示同意，才向议员发放有关资料。
- 你向秘书处提供的个人资料将予保密，但秘书处在处理你的申诉的过
程中，可能有需要向有关的部门、机关或组织披露该等个人资料。在
这种情况下，秘书处会要求你另行填写表格，表示同意披露有关资料
。
- 议员处理申诉，是根据《基本法》的规定履行其职责。申诉人士如希
望获得法律服务或其他服务，应自行征询律师或其他专业人士的意见。
