立法会

立法会CB(2)1815/98-99号文件

档号：CB2/H/1

背景

1.在1999年4月23日內务委员会会议上，有议员建议成立小组委员会，负责跟
进持牌渡轮服务最高收费的公告是否附属法例一事，并进一步研究有关提出司
法覆核的问题。议员要求秘书处拟备文件，以便內务委员会考虑该项建议。

交通事务委员会的报告

2.在內务委员会上次会议中，交通事务委员会向议员汇报，鉴于政府当局与法
律顾问的法律意见出现分歧，事务委员会未能与政府当局就运输署署长根据《
渡轮服务条例》(第104章)第33(1)条发出的持牌渡轮服务最高收费公告是否附
属法例一事，达成一致意见。

3.事务委员会亦请议员注意，在现行法例中，为数不少的条文均载有"藉宪报公
告"的提述，但其处理方式却不一致，部分以法律公告的形式刊登宪报，部分则
以一般公告的形式刊登。事务委员会认为应在有关法例中明确区别立法性质文
书与行政性质文书。政府当局表示，此事现正由律政司详加研究。

4.《释义及通则条例》(第1章)第3条把"附属法例"界定为"根据或凭藉任何条例
订立并具有立法效力的文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则、附
例或其他文书"。不过，现时并无任何法律权威解释，直接阐明"具有立法效力"
的确实涵义。按政府当局的意见，根据其他普通法适用地区的一些案例参考资
料，若干因素或准则在决定某份文书是否具有立法效力时适用。

5.政府当局认为，根据第104章第33(1)条作出的公告沒有立法效力。此类公告
以一般公告的形式刊登宪报，无须提交立法会省览。根据法律顾问的意见，此
等公告具有立法效力，应以法律公告的形式刊登宪报，并根据第1章第34(1)及
(2)条经由立法会以"不否决或不提出修订的议决程序"通过。双方提出的论点撮
述于附录，方便议员参考。

6.议员请注意一点，就是根据第104章第33(1)条作出的持牌渡轮服务最高收费
公告，向来以一般公告的形式刊登宪报，而由行政长官会同行政会议根据同一
条例第19(1)条为厘定专营渡轮服务的最高收费而发出的命令，则以附属法例的
方式处理。由于政府当局已以持牌渡轮服务取代专营渡轮服务，因此亦表示，
今后渡轮服务营办商提出的调整收费建议，将不须再经由立法会以"不否决或不
提出修订的议决程序"通过。

日后工作路向

7.在內务委员会上次会议中，数位议员建议成立小组委员会，进一步跟进厘定
持牌渡轮服务最高收费的法律程序一事，包括再详细研究有关提出司法覆核的
问题。该等议员关注到，倘若根据第104章第33(1)条作出的公告确有立法效力
，且应以附属法例的形式刊登宪报，立法会审议此等渡轮收费的权力便遭剝夺
。然而，其他对该建议有保留的议员则指出，具有如此职权范围的小组委员会
在很大程度上会重覆交通事务委员会先前就此事所做的工作。议员同意留待1999
年4月30日举行的內务委员会会议才就该建议作出决定。

8.谨请议员在考虑日后工作路向时注意，就根据第104章第33(1)条所作公告是
否附属法例一事进行的讨论，带出了另一层面更广及更基本的问题，即应否研
究立法会监察获授权当局行使订立附属法例的权力的现行立法机制，以便订定
明确的方法，用以确定由获法规授权的人士订立而具有法律效力的文书当中，
哪些须经立法会审议及受立法会干预。事实上，在內务委员会上次会议中，亦
有议员建议此事应由政制事务委员会负责跟进。





立法会秘书处
1999年4月29日

附录

决定根据某条例订 立的某份文书是否 "具有立法效力"的 相关因素	政府当局的意见	法律顾问的意见
有明订的法律条文确定有关 文书为附属法例。	《渡轮服务条例》(第104章) 并无此一明订条文。	沒有案例曾提述此因素。
有关文书扩阔现行法例的适 用范围或修订现行法例。	署长厘定最高收费的公告并 沒有修订现行法例或扩阔现 行法例的适用范围。	此类公告具有厘定或扩阔第 33(1)条的內容的效力，使之 成为约制持牌人及使用或打 算使用该服务的市民行为的 规则，或就该等人士的权力 、权利或责任作出声明。
有关文书一般适用于公众或 某界别人士，并定下了约制 行为的通则。	根据第104章第33(1)条所作 出的公告并不一般适用于公 众，亦沒有定下约制行为的 通则。该公告只适用于该持 牌人，或其适用范围可扩阔 至包括该持牌人，或对该持 牌人具约束力；使用者的权 利与责任则视乎他们两者之 间合约的条款及条件而定。 该条例并沒有扩阔或减少此 等权利与责任。	(a)此类公告向持牌人施加法 律义务，规定其所收取的船 费不得超逾署长所定的最高 收费；此外，此类公告亦授 予市民可强制执行的权利， 或最低限度授予他们合法期 望，可缴付不超逾署长所定 的最高船费使用有关渡轮服 务。 (b)只要所提供的服务是由法 规所规管，持牌人与服务使 用者之间的关系便非纯属合 约上的关系；署长身为公职 人员，有责任采取所需行动 ，确保市民可以不超逾根据 第33(1)条所厘定的最高收费 水平的船费使用渡轮服务。 持牌人可因收取超逾署长所 定限额的船费而遭检控。根 据第33(1)条作出的公告影响 所有使用或打算使用该服务 的市民的利益。
立法的用意是以该份文书为 附属法例。	该条文的立法用意是授权署 长作为厘定持牌渡轮服务最 高收费的唯一人士。《渡轮 服务条例草案》自1982年通 过以来，有关最高收费的决 定一直以行政措施方式实施 。	如立法机关的用意是认为厘 定最高收费属行政性质，便 无必要另加第33(1)条，因为 第28(2)(b)条已规定持牌人 须受署长指明的条件规限， 有关条文的涵盖范围足以把 持牌渡轮服务可收取的最高 收费列为其中一项条件。第 33(1)条的草拟方式与第19 (1)条的草拟方式相若。根据 第19(1)条所订立的命令一向 被视为附属法例，并以附属 法例的形式刊登宪报。