立法会
立法会LS54/98-99号文件
1998年10月30日立法会內务委员会会议文件
法律事务部就下列公告拟备的参考文件：
往来中环与荃湾(经青衣)
持牌渡轮服务的最高收费
(1998年9月18日在宪报刊登的第4547号公告)
往来愉景湾与赤𫚭角
持牌渡轮服务的最高收费
(1998年10月23日在宪报刊登的第5086号公告)
本参考文件载述有关上述两项一般公告的背景及法律分析，以协助议员在1998年
10月30日內务委员会会议上讨论议程第VI项时作出考虑。
背景
2.根据《渡轮服务条例》(第104章)第28(1)条，运输署署长("署长")如认为适当，
可向任何人批予牌照，以在该牌照指明的地点之间经营一项渡轮服务。第104章
第33(1)条订明，署长可藉宪报公告，厘定就领牌服务中乘客、行李、货品及车
辆的运载可收取的最高船费。
3.署长行使第104章第33(1)条所赋予的权力作出两项公告，分别就往来中环与荃
湾(经青衣)的持牌渡轮服务(1998年9月18日在宪报刊登的第4547号公告)，以及
往来愉景湾与赤𫚭角的持牌渡轮服务(1998年10月23日在宪报刊登的第5086号
公告)，厘订最高收费。第4547号公告在1998年9月20日起生效，而第5086号公
告则在1998年10月23日起生效。
4.由于第4547号公告并非以法律公告的形式刊登宪报，故此并未在1998年9月23
日的立法会会议席上提交省览。基于此缘故，《释义及通则条例》(第1章)第34条
未能引用施行。不过，议员请注意一点，此类公告向来均以一般公告的形式在宪
报刊登。
法律分析
5.根据第1章第34条，所有附属法例在宪报刊登后均须于随后的一次立法会会议席
上提交该会省览。因此，如根据第104章第33(1)条作出的公告是附属法例，则第
1章第34条便会适用，而此类公告将受第1章第34(1)及(2)条中的"不否决或不提出
修订即视作通过的议决程序"所规限。
"附属法例"的定义
6.第1章第3条把"附属法例"界定为".....根据或凭藉任何条例订立并具有立法效力的
任何文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则、附例或其他文书"。
7.要判断署长根据第104章第33(1)条作出的宪报公告是否附属法例，须确定该公
告是否具有"立法效力"。
"立法效力"的定义
8.现时并无任何权威解释，直接阐明"具有立法效力"的确实涵义。然而，在英联
邦司法管辖区一些案件中，法官曾就该用语的涵义提出意见。此等意见对香港的
法院并沒有约束力。根据该等意见，具有立法效力的文书看来是根据或凭藉一条
条例订立，并带有下述性质：
- 其效力是决定法律的內容，而非把法律应用于某一情况；及
- 能够直接或间接影响一般人或特定界别人士的特权或权益，又或
直接或间接向该等人士施加义务、订立权利、改变或撤除他们的
义务或权利。
政府当局的意见
9.政府当局认为，根据第104章第33(1)条作出的公告并无立法效力，纯粹属于行
政性质，理由如下：--
- 由于领牌服务的收费从未纳入为条例的一部分，根据第33(1)条作
出的公告并无修订该条例或把该条例引伸应用；
- 该公告向渡轮服务持牌人施加义务，规定其所收取的船费不得超
逾署长所定的最高船费。该公告并非一般适用于公众人士、某一
界别人士或某类人数相当多的公众人士；
- 条例內并无明文规定，指明该公告是一项附属法例；及
- 行政长官会同行政会议根据该条例第19(1)条作出的命令被视为具
有立法效力，并不表示根据同一条例第33(1)条作出的公告亦有立
法效力。
10.在达致上述观点时，政府当局采用了一些其认为是判断某份文书是否具有立法
效力的"普遍采用"准则。该等准则分别为：--
- 该份文书是否把现行法例引伸应用或修订现行法例？
- 该份文书是否一般适用于公众人士、某一界别人士或某类人数相
当多的公众人士？
- 该份文书是否制订了某项行为通则，而沒有提述该通则在日后施
行时的个别情况？
本部意见
11.政府当局所采用的准则，在措辞上有别于上文第8段列出的准则。我们现正要
求当局提供其所用准则的法律根据。本部在此份参考文件所作的分析是基于一项
假设，即香港的法院会接纳上文第8段所载的法官意见，并将之应用于现时所探
讨的情况。在此基础上，看来法院相当可能会裁定署长根据第104章第33(1)条作
出的公告具有立法效力，理由如下：--
- 该公告决定第33(1)条的內容或把该条文的內容引伸应用；及
- 除向渡轮服务持牌人施加义务，规定其所收取的船费不得超逾署
长所定的最高船费外，该公告明显影响使用该领牌服务的市民的利
益。
12.根据第104章第33(1)条作出的公告是否具有立法效力一事，亦可视乎该条例的
真正解释而定。由于立法会会议过程正式纪录对确定条文的立法原意帮助不大，
本部要凭藉各有关条文的字义解释。根据第104章第28(2)(b)条，获署长批予的渡
轮服务牌照须受署长指明的条件规限。有关条件的涵盖范围似乎可足以包括领牌
服务可收取的最高船费。本部认为，立法机关如有意认为厘定领牌服务可收取的
最高船费纯属行政性质，便无必要在条例內另加一项条文[即第33(1)条]，明文规
定了须藉宪报公告厘定船费。
13.第104章中与专营权规管条件有关的相应条文[第6(3)(b)条]，除订明该等条件由
行政长官会同行政会议指明，并载列若干条件的例子外，其措辞与第28(2)(b)条相
似。与第28(2)(b)条一样，第6(3)(b)条亦沒有提述可收取的最高船费是条件之一。
然而，第19(1)条规定行政长官会同行政会议可藉命令厘定专营服务可收取的最高
船费，此类命令一向以附属法例的形式刊登宪报，并根据第1章第34条提交立法会
省览。
14.如上述解释获得法院接纳，便可如此辩说：就厘定专营服务或领牌服务可收取
的最高船费另订一项条文，可能是用作强调一点，就是该等收费并非只是由政府
当局决定的事宜。倘若根据第104章第19(1)条作出的命令具有立法效力此点获得
接纳，而鉴于此类命令与根据同一条例第33(1)条作出的公告效力相若，看来沒有
任何合乎逻辑的理由为何后者不应具有立法效力。
15.虽然下述事项不属本部现时所作的法律分析一部分，但议员或可留意，根据《
道路交通条例》(第374章)厘定按运输署署长发出的客运营业证经营的车辆所收取
的车费，并非附属法例。这是因为第374章的有关条文[第29(1)(b)(viii)条]清楚订明
所收取的车费是运输署署长发出该营业证时指明的规限条件之一。该条文的草拟
方式表明所收取的车费，只是由运输署署长作出的行政决定。
如某份文书未有提交立法会省览，对其有效性有何影响
16.现时沒有权威解释，直接阐明某份文书如未有提交立法会省览在法律上是否有
效。不同法官对此问题提出了互相冲突的意见。英国及香港的法官曾指出，向立
法机关提交某份文书并非强制性规定，而只属指示性规定 。根据此等意见，某份
文书在法律上是否有效，未必视乎曾否提交立法会省览。另一方面，亦有法官提
出大意如此的意见：一份文书在提交国会省览后方有法律效力 。在英国一宗较近
期的案件3中，上诉法庭认为，要求把文书提交国会省览的立法指令，不足以构成
一项强制性的规定。不过，若要求把文书提交省览的指令，附加一项条文规定该
文书须经议决通过，则想当然是一项严格而强制性的规定。
17.由于法院沒有就此问题作出明确的判决，故现时仍无法确定某份文书如未有提
交立法会省览，会否因此而变得无效。此事难有定论，须由法院加以裁决。
结论
18.根据上文的分析，并视乎政府当局日后会否再提出其他法律论据，看来有充分
理由可以辩说第104章第33(1)条的原意是，根据该条作出的公告具有立法效力。
19.在辩说上述观点时，本部已考虑到一个事实，就是根据第104章第33(1)条作出
的公告，向来均以一般公告的形式刊登宪报。现在的情况似乎是，行政机关和立
法机关一直未有把此类公告视为附属法例。然而，此情况不应是判断在制定上述
条文时的立法意图的唯一依据。
建议
20.除第104章第33(1)条外，在现行法例中还有很多其他条文载有有关"宪报公告"
的提述。由于现时在"具有立法效力"一语的涵义上未有明确而具约束力的决定，
因此是否每项此类公告均为"附属法例"，仍有不明确之处。议员或可考虑应否把
此事转交适当的立法会事务委员会详加研究。谨此告知议员，交通事务委员会将
于1998年11月27日举行的会议上，商讨有关领牌渡轮服务调整船费的法律程序
，以及根据第104章第33(1)条作出的公告所属性质。
立法会秘书处
助理法律顾问
冯秀娟
1998年10月27日
