立法会
立法会CB(2)861/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号： CB2/PL/AJLS
立法会
司法及法律事务委员会
特别会议纪要
| 日 期 ： | 1998年11月2日(星期一)
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| 时 间 ： | 下午4时30分
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| 地 点 ： | 立法会大楼会议室A
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出席委员：
吴霭仪议员(主席)
曾钰成议员(副主席)
李柱铭议员
涂谨申议员
刘健仪议员
刘汉铨议员
刘慧卿议员
缺席委员：
何俊仁议员
出席公职人员：- 民事法律专员
- 溫法德先生
- 法律草拟专员
- 严元浩先生
- 副律政专员
- 欧义国先生
- 署理政制事务局副局长(1)
- 叶文娟女士
- 署理行政署长
- 赵崇帼女士
- 政务主任(行政)(2)
- 黃珮玟女士
- 律政司法律政策科
- 高级政府律师
- 梅基发先生
应邀列席人士：- 香港大律师公会
- 戴启思先生
- 屈信朋先生
- 香港律师会
- 会长
- 周永健先生
- 何志强先生
- 穆士贤先生
- 黃淑铃女士
列席秘书：- 总主任(2)3
- 马朱雪履女士
列席职员：- 法律顾问
- 马耀添先生
- 高级主任(2)3
- 胡锡谦先生
I. 覆检对政府具有约束力，但对中华人民共和国的有关机关却不具约束力的条例
(立法会CB(2)415/98-99(01)、CB(2)415/98-99(02)、CB(2)415/98-99(03)、
CB(2)436/98-99(02)、CB(2)469/ 98-99(01)及CB(2)532/98-99(01)号文件)
应主席之请，政府当局向委员讲解其为回应委员在1998年 9 月15日会议上所提要求
而拟备的4份文件。会上的讨论过程撮述于下文各段。
条例的约束力：法律和宪法原则和政策考虑 -- 立法会CB(2)415/98-99(01)号文件
2.民事法律专员表示，所有人均须遵守法律的基本原则，并不等于所有法例必须或
适宜对所有人或所有机构适用。在提交法例时，政府当局会考虑所涉及的特定事项
，以决定该法例应否对政府或国家具约束力。他指出，虽然《基本法》第二十二条
规定："中央各部门、各省、自治区、直辖市在香港特别行政区设立的一切机构及其
人员均须遵守香港特别行政区的法律"，但当中并无就某条例应否对该等机构及其人
员具约束力一事，订明任何指引。事实上，很多法例均与国家的活动无关，因此，
它们一般不应对国家具约束力。他表示，在法律应用方面，国家不受约束的法律推
定，符合其他普通法适用地区采用的普通法原则，而且并无抵触《基本法》。
3.副律政专员补充，政府当局认为，某条例应否对国家具约束力的问题必须按上述
文件开列的各项因素予以考虑，并无一项原则可适用于所有情况。
由于必然含意而对国家具约束力的条例 -- 立法会CB(2)415/98-99(02)号文件
4.民事法律专员表示，决定某条例是否隐含对国家具约束力的意图的验证方法是：
若该条例不适用于国家，其实益目的会否完全达不到。要识别由于必然含意而对国
家具约束力的各项条例殊非易事，因为当中涉及逐一覆检该等条例的各项条文。
第1章第66条所指有关"国家"的定义 -- 立法会CB(2)415/98-99(03)号文件
5.民事法律专员表示，该文件旨在澄清适用于《释义及通则条例》(第1章)(下称"第1
章" )第66条有关"国家"一词的涵义。该文件又解释到，只有通过以下验证的中央人
民政府或有关中央当局的附属机关，才符合"国家"的定义 --
- 该机关执行中央人民政府的行政职能，或行使根据《基本法》由中央人民政
府负责行使的职能；
- 该机关沒有行使商业职能；及
- 该机关在中央人民政府或有关的中央当局转授的权力及职能范围內行事。
6.民事法律专员表示，中央各省、自治区、直辖市在香港特别行政区(下称"香港特
区" ) 设立的机构如沒有执行中央人民政府的行政职能，又或它们从事商业活动，便
不符合"国家"的定义。因此，第1章第66条有关不受法例约束的推定亦不会对它们有
任何影响。
7.民事法律专员回应主席的询问时表示，"官方"一词并无法定的定义。一般而言，
该词涵盖由"官方"引伸出来的机关，包括政府行政机关的所有组成部分。他补充，
香港在回归之前的法例对该词的提述可区分为英皇联合王国政府和英皇香港政府。
条例的分类 -- 立法会CB(2)436/98-99(02)号文件
8.民事法律专员表示，按是否有明文规定对"政府"或"官方／国家"具约束力，或是否
适用于"政府"或"官方／国家"而对各项条例作出分类的一览表，并非绝无遗漏。每个
类别的条例数目只代表当局在特定时间评定的结果，在日后或有需要再作调整。他
表示，某些条例全部或部分对政府适用，因为它们对某些特定公职人员施加若干法
定责任。因此，就正在讨论的问题而言，该等条例未必对政府具约束力。
国家的附属机关
9.涂谨申议员提及上文第 5 段所述从三方面职能进行验证的方法，并询问政府当局
是否知悉有何由內地机关设立的机构可能符合"国家"的定义，以及该等机构所履行
的职能为何。他认为，若当局可以列出履行中央的行政职能的有关附属机关，将有
助释除公众的疑虑。他又询问，在香港特区有否设立內地的国家安全机关；若有，
它们是否符合第1章"国家"一词的定义。
10.政府当局回应时表示，现时在香港特区设有 3 个中央的附属机关，即人民解放军
驻军、外交部驻香港特别行政区特派员公署，以及新华社(香港分社)(下称"新华社")
。政府当局会不时凭藉该三项验证决定某些机关是否符合第1章就"国家"一词所下的
定义。民事法律专员表示，举例而言，若中央在香港特区设立机构，以处理与其他
国家的贸易事宜，则该机构可被视为履行中央的行政职能，因而符合"国家"的定义
。署理政制事务局副局长(1)(下称"署理政制事务局副局长")补充，该等机构或其人员
若声称符合"国家"的定义，须自行提出证据。
11.民事法律专员回答刘健仪议员时表示，上述三方面验证的首两项准则是决定某些
內地附属组织是否符合 "国家" 的定义的最基本原则。在某些情况下，如要考虑所涉
及的某项行为，以决定有关组织是否在其获转授的职能及权力的适当范围內行事，
便须进行第三方面的验证。
12.委员询问政府有否设立正式机制，以便市民可取得现时在香港特区有哪些国家附
属机关的资料。政府当局回答谓，若中央在香港设立新机构，市民当可透过不同渠
道的广泛报道 (例如传媒的报道) 和开幕酒会等，得悉该等机构已在香港设立。此外
，政府亦会回答市民就该等事宜提出的查询。
13.委员一致认为，政府应主动向市民交代，而非在市民查询有关资料时才作出回应
。署理政制事务局副局长回应主席时承诺，若有其他国家机关在香港设立有关机构
，政府当局必定会知会公众。
条例的约束力
14.刘慧卿议员察悉，在覆检17条明文规定对政府具约束力的条例后，政府当局的结
论是，从政策角度而论，在该17条条例中有15条亦应对国家机关及其人员适用，但
《个人资料 (私隐) 条例》的覆检工作则尚未完成。她询问，政府依据何等指导性原
则以得出该结论。
15.副律政专员表示，关于条例约束力的问题，立法会CB(2)415/98-99(01)号文件已载
列若干通则及政策上的考虑因素，但并无一项原则可适用于所有情况。政府当局表
示，各政策局现正就有关条例逐一作详细覆检，一俟完成有关工作，便会向事务委
员会作出报告，以解释修订该等条例的具体建议。署理行政署长回答主席时答允尽
可能在事务委员会1998年12月的会议上，汇报政府当局为何作出在17条条例中有15
条亦应对国家机关及其人员适用的结论。
16.副律政专员进一步表示，立法会CB(2)415/98-99(01)及CB(2)532/98-99(01)号文件所
阐述的原则关乎两个不同问题。前者用以处理某条例应否对国家有约束力，以及应
否制定新法例或修改现行法例，以落实有关政策决定的政策问题。后者则列述法律
适应化的各项有关原则，它们与法律改革并无任何关系，只是用以对原有法律中"官
方"的提述作出适应化修改，以反映回归后的情况及使法例符合《基本法》的规定。
17.李柱铭议员认为，由于香港已是中华人民共和国的特别行政区，而不再是英国的
殖民地，藉对第1章第66条中"官方"的提述予以适应化修改为"国家"，使国家机关不
受某些条例的约束，从而将官方不受法例约束的法定推定继续应用于香港特区的法
律的做法，实在是犯了基本错误。他表示，《基本法》第六十四及二十二条已清楚
订明，香港特区政府和中央各部门在香港设立的所有机构均须遵守法律。依他之见
，在第1章第66条以"国家"取代"官方"显然违反了《基本法》的具体规定和实质精神
。李议员认为第1章第66条应予废除。
18.民事法律专员回应时表示，《基本法》有关条文的意思是，香港特区政府和国家
机关均须遵守香港特区立法机关所制定并对其适用的法律。第 1 章第66条的作用，
是在法例的应用上提供一项法定推定。他补充，第 1 章第66条并非一项只适用于殖
民地的条文。在其他普通法适用地区，如加拿大及澳洲，亦有与该条文相对应的普
通法规定。就废除第 1 章第66条的建议，民事法律专员回应时表示，此事涉及在国
家是否获豁免的问题上进行法律改革的政策事宜，而非关乎法律适应化的问题。他
表示，根据全国人民代表大会常务委员会(下称"人大常委会")在1997年2月23日通过
关于处理香港原有法律的决定所采纳的原则，政府当局认为第 1 章第66条并无抵触
《基本法》。倘若废除第1章第66条，便须审慎考虑如何处理此举所引致的后果。
19.应主席之请，周永健先生向与会各人讲述香港律师会(下称"律师会")的立场，有
关详情载于立法会CB(2)469/98-99(01)号文件及律师会于1998年4月3日致律政司司长
的函件(已在早前随立法会CB(2)246/98-99(02)号文件发出)。律师会所提意见的重点，
是该会不同意香港大律师公会指《基本法》第二十二条以中华人民共和国的机关受
香港特区法例约束的推定，取代官方不受法例约束此一殖民地色彩的推定。律师会
认为，人大常委会在1997年 2 月23日有关处理香港原有法律的决定，在宪制上保留
了普通法关于不受法例约束的推定，并将该推定用于中央人民政府或中央人民政府
的其他主管机关及香港特区政府。至于以"国家"取代"官方"，律师会质疑为何"国家"
的定义包括"中央当局"一词，因为《基本法》的中文本內并无提述该词。该会又质
疑为何职能的验证适用于某些中央人民政府附属机关。律师会认为，由于《基本法》
的有关条文已明确界定何谓"行政职能"，因此，对附属机关行政职能的提述会暗示
除《基本法》订明的行政职能外，尚有其他行政职能，以致引起不明确的情况。
20.何志强先生回答主席的问题时补充，他认为，已制定为本地法律的人大常委会决
定，就回归前的法例中对"官方"的提述应如何进行适应化修改提供了在诠释方面的
指导性原则。人大常委会的决定附件三第10段保留了原有第 1 章第66条之中官方不
受法例约束的推定。何志强先生进一步回应主席时表示，他同意在第1章"国家"一词
的定义中加入中华人民共和国主席。他指出，《中华人民共和国宪法》载述的国家
架构包括中华人民共和国主席。
21.戴启思先生回答主席时表示，英国并无任何法定条文的用词与第 1 章第66条相若
。有权不受法例约束的理念与议会主权的原则相抵触。在议会主权的原则下，官方
丧失其不受英国国会所制定的法例约束的权利差不多已有 300 年。戴启思先生认为
，第 1 章第66条只是反映了普通法诠释法例的原则。他补充，《基本法》第二十二
条是一项实质条文，当中清楚表明的意图是有关国家机关明显须受法例约束。由于
香港已回归中国，而 "官方"与"国家" 的涵义亦有不同，故此可能令人质疑不受法例
约束的推定应否保留，以及第 1 章第66条现时的內容是否符合《基本法》和适切香
港在回归后宪制架构已截然不同的情况。
22.屈信朋先生回应主席时表示，在回归之前，除了须区分对"官方"的两种提述，即
"英皇联合王国政府"和"英皇香港政府"外，并无需要给予"官方"一词法定的定义。至
于对"中华人民共和国主席"的提述，他认为就法律适应化而言，该词颇为切合"君主"
一词的涵义，但却不等同"女皇"。屈信朋先生回答主席进一步提出的问题时表示，
"国家"的定义最能与"官方"一词在1997年 6 月30日的涵义相对应。但他对此亦有所保
留，并表示难以将"国家"及"官方"两个用词等同。在1997年7月1日前，英国皇室本身
的权力及其在香港适用的权力绝非一成不变，它们会随著时间而有所改变。法例中
亦沒有对该等权力严加界定。但另一方面，《中华人民共和国宪法》却已明文规定
了国家的权力。他补充，香港有必要设立新机制，藉此对在1997年 6 月30日或之前
实施的法例作出适应化修改，以反映香港的回归，但在此事上，政府当局并沒有在
顾及《基本法》有关条文的情况下，解决法例对国家的约束力的问题。
23.就戴启思先生所提官方并无不受法例约束的权利的论点，主席请与会各人表达意
见。副律政专员认为，官方有否该权力并非相关问题。关键的问题是第 1 章第66条
是否已妥为予以适应化修改而成为香港特区的法律。穆士贤先生赞同副律政专员的
意见。
24.主席要求香港大律师公会(下称"大律师公会")及律师会就会上讨论过的问题提交意
见书，供事务委员会作进一步研究。
国家机关的职能
25.关于律师会在其意见书內建议澄清新华社的职能一事，刘慧卿议员询问律师会如
何理解新华社在香港履行的职能。周永健先生回应时表示，律师会引述新华社作为
例子，以说明该会关注到中央的附属机关的职能一般有欠明确。当局应消除该等含
糊之处，令公众信纳该等机构履行的职能并无超越《基本法》所规定的范围，并让
公众可区分哪些附属机关符合"国家"定义，哪些附属机关不符合该定义。何志强先
生补充，由于难以识别国家机关的职能，故此涉及有关司法程序的诉讼人将要承担
沉重的举证责任。
26.民事法律专员回应何先生的论点时解释，某附属机关如声称在有关情况下其符合
"国家"的定义，便须负起举证责任，并令法庭信纳。
II. 法律适应化计划
(立法会CB(2)298/98-99(01)、CB(2)478/98-99(01)及CB(2)532/98-99(01)号文件)
27. 主席请委员注意下列文件 --
- 立法会CB(2)298/98-99(01)文件 -- 当中载述政府当局向立法会提交各项法律适
应化修改法案的时间表。目前，需予适应化修改的条例共有600多条，并将分
由54项法律适应化修改法案处理，但具体数目可能会更改。政府当局已在1998
年10月开始提交该等法案，而政府有意在1998至99年度的立法会会期內完成
整项法律适应化计划。
- 立法会CB(2)478/98-99(01)文件 -- 除其他事项外，该份政制事务委员会1998年
9月21日会议纪要的摘录记下议员曾促请政府当局就所有法律适应化修改法案
咨询法律界的意见。
28.应主席之请，法律草拟专员向委员简介立法会CB(2)532/98-99(01)文件，当中解
释了当局根据何等原则对若干条例中关于"官方"的提述作适应化修改。他表示，人
大常委会1997年 2 月23日的决定订出了若干基本原则，以解释及修改获采用为香港
特区法律的香港原有法律 (人大常委会不采用的24个项目除外) 。该等原则已藉《香
港回归条例》(1997年第110号)制定成为本地法律，并收纳于第 1 章第2A条及附表 8
。此外，《法律适应化修改(释义条文)条例》(1998年第26号)进一步对第 1 章作出修
订，在符合上述基本原则的情况下，将较详细的释义原则加入该条例之中。就对"官
方"的提述而言，有关的释义原则载于第1章附表8第1、2及21条和附表9第7条。
29.主席询问，就法律适应化修改而言，第 1 章附表8及附表9有何不同。法律草拟专
员回答时表示，两个附表的功用各有不同。前者基本上反映了载于人大常委会的决
定及《香港回归条例》的释义原则，该等原则订明在原有法律中对"官方"的提述应
如何予以适应化修改。第 1 章附表9的第7条则关乎在适用于官方或对官方有约束力
的条例中对"官方"的提述应如何解释。在处理第1章第66条对"官方"的提述作适应化
修改一事上，政府当局信纳根据普通法的原则，现时在条例中所界定的"国家"一词
是取代"官方"的最接近用词，并可反映回归后的情况，以及保留原有法律的本意。
法律草拟专员进一步表示，现时有提述"官方"一词的条例大部分并无订明对官方具
约束力。因应个别条例的內容，大部分有关法例的适应化修改只涉及根据第 1 章附
表8第2条所订的原则作出技术性修订，即将"官方"的提述改为对"香港特别行政区政
府"的提述。
30.主席指出，"官方"是一个具复杂涵义的普通法用词，并无法定的定义。如有需要
，该词在特定情况下的涵义可能要由法庭决定。她质疑若以"国家"取代"官方"，并在
法例中明确界定 "国家" 一词，此举会否对法律的涵义造成实质改变，并剝夺了法庭
诠释法律的权力。李柱铭议员补充，依他之见， "国家" 的定义过于局限，但涵盖范
围却过于广泛，以致不受法例约束的事件可能会较应有的情况为多。
31.法律草拟专员澄清，就草拟法律的角度而言，现时法例所界定的"国家"指该定义
所述的任何其中一个类别。若某条例明文提述该定义中的某个类别(如香港特区政府)
，则其他类别(如有关国家机关)便不会包括在內。
32.副律政专员补充，第1章附表9第7条衍生自第1章第66条，其含义是所有对官方适
用或具约束力的条文均应解释为对国家适用或具约束力。若 "官方" 的提述与法例约
束力的条文无关，该提述便会根据第1章附表8的解释原则予以适应化修改。
33.法律顾问表示，第1章第66条中对"官方"的提述的适应化修改已经完成，并已制定
成为法例。依其意见，现时的法律适应化工作主要是按照第1章附表8所订的各项原
则对其他所有条例进行适应化修改。负责研究各项法律适应化修改法案的法案委员
会只可依据该等原则研究有关法案。至于第 1 章第66条有关不受法律约束的法律推
定是否合理，则是另一个问题，与法律适应化无关。
34.主席邀请法律专业团体就立法会CB(2)532/98-99(01)号文件提出书面意见，供事务
委员会作进一步研究。她表示，日后会把该立法会文件送交各有关法案委员会以资
参考，以协助它们研究有关的法律适应化修改法案。
35. 议事完毕，会议于下午6时55分结束。
立法会秘书处
1998年12月14日
