立法会
立法会CB(2)428/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号： CB2/PL/AJLS
立法会
司法及法律事务委员会
会议纪要
| 日 期 ： | 1998年9月15日(星期二)
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| 时 间 ： | 下午4时30分
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| 地 点 ： | 立法会大楼会议室A
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出席委员：
吴霭仪议员(主席)
曾钰成议员(副主席)
何俊仁议员
李柱铭议员
涂谨申议员
刘健仪议员
刘汉铨议员
刘慧卿议员
出席公职人员：- 参与议程第III项的讨论
- 律政司
- 民事法律专员
- 溫法德先生
- 副律政专员
- 欧义国先生
- 副民事法律专员
- 赖应虒先生
- 参与议程第IV及V项的讨论
- 政务司司长办公室
- 行政署长
- 尤曾家丽女士
- 副行政署长
- 赵崇帼女士
- 助理行政署长
- 罗淑佩女士
- 法律援助署署长(法律援助服务局当然成员)
- 陈树锳先生
- 法律援助署政务统筹专员
- 赵婉珠女士
应邀列席人士：- 参与议程第III至V项的讨论
- 香港大律师公会
- 戴启思先生
- 参与议程第III项的讨论
- 香港律师会
- 何志强先生
- 杜俊能先生
- 参与议程第IV及V项的讨论
- 香港律师会
- 会长
- 周永健先生
徐庆全先生
穆士贤先生
- 参与议程第IV项的讨论
- 法律援助服务局
- 主席
- 李泽培先生
- 成员
- 白理桃先生
- 成员
- 麦栗棋先生
- 成员
- 杜叶锡恩女士
- 成员
- 庄陈有先生
- 秘书
- 张徐美梅女士
列席秘书：- 总主任(2)3
- 马朱雪履女士
列席职员：- 法律顾问
- 马耀添先生
- 高级主任(2)3
- 胡锡谦先生
I. 通过1998年7月14日会议的纪要
(立法会CB(2)119/98-99号文件)
1998年7月14日会议的纪要获确认通过。
II. 下次会议讨论事项
(立法会CB(2)246/98-99(01)号文件)
2.与会各人察悉，行政长官将于1998年10月 7 日发表施政报告，而有关致谢议案的
辩论将在1998年10月21至22日举行。在1998年10月 8 日至20日期间，各政策局局长
将出席事务委员会就施政报告举行的一连串简介会。
3.委员同意，事务委员会将在1998年10月20日举行的下次会议上讨论下列事项 --
- 律政司司长简介行政长官1998年施政报告；及
- 检讨法例的约束力
- 证券法例对政府的约束力
- 对政府具有约束力，但对中华人民共和国的有关机关却不具约束力的条
例。
4.关于上述(b)(i)项，委员认为政府最近在股票市场大量购入证券、股票及期货，故
此应要解释为何其不受《证券条例》(第333章)、《证券(披露权益)条例》(第396章)
及《证券(內幕交易)条例》(第395章)等证券法例的规管条文约束。财经事务委员会
的委员将获邀出席会议，参与此议项的讨论。
III. 检讨对政府具有约束力，但对中华人民共和国的有关机关却不具约束力的
条例
(立法会CB(2)262/98-99(01)、CB(2)246/98-99(02)及CB(2)200/98-99(01)号文件)
5.委员察悉，在1998年 2 月25日，政府向临时立法会(下称"临立会")提交《法律适应
化修改 (释义条文) 条例草案》，在条例草案审议期间提出的一个关注事项，是为何
某些条例对香港特别行政区政府具有约束力，但对中国的有关机关却不具约束力。
律政司司长在1998年4月3日致临立会议员的函件中，承诺检讨订明对政府具有约束
力的17条有关条例，以决定"不同的处理方法是否有理据支持"。在1998年4月7日条
例草案恢复二读辩论时，律政司司长在发言中再次作出上述承诺。该承诺实已众所
周知。委员期望当局会就有关的政策检讨提交报告，并在报告內提出理据及解释，
但当局就是次会议提交的文件(立法会CB(2)262/98-99(01)号文件)却只列出该17条条
例中订明义务或法律责任的有关条文，而当中并未如律政司司长所承诺，就"不同
的处理方法是否有理据支持"的问题详加分析或作出结论。对此，委员感到失望。
6.民事法律专员回应时解释，当局对《释义及通则条例》(第1章)(下称"该条例")，特
别是该条例第66条作出的适应化修改，引发了对该17条条例的检讨。在1997年 6 月
30日前，该条文规定： " 除非条例明文订定，或由于必然含意显示官方须受约束，
否则任何条例在一切情形下均不影响官方的权利，对官方亦不具约束力。 " 当局特
别对该17条条例进行检讨，是因为它们对香港政府具有约束力，但对英皇联合王国
政府却不具约束力。因此，是项检讨的目的是研究在回归后，区分香港政府与英皇
联合王国政府的理据，在特区政府与其他中国有关机关的关系上是否仍然适用。
7.对于委员问及当局为何沒有作出全面检讨，并提出建议及结论，民事法律专员回
覆，检讨须分两个阶段进行。第一阶段是对该17条条例进行法律上的分析。律政司
已完成此项工作，有关论述并载于提交予事务委员会的文件內。是项分析旨在找出
每条条例所规定的义务和法律责任，以及不遵守有关规定的惩罚。该分析有助第二
阶段的检讨工作，就是由负责该等条例的各个政策局从施政角度研究法律分析所发
现的问题，并在有需要的情况下，按有关的政策考虑因素订出修改建议。
8.委员认为，就为何某些条例对特区政府具有约束力，但对有关的国家机关却不具
约束力的问题，政府当局有必要详细解释箇中理据及政策上的指导性原则，而就此
作出的全面检讨亦应及早完成。主席补充，她较早前曾与律政司司长谈及此事，并
获告知检讨应会在1998年8月完成。关于对第1章的有关提述作出适应化修改一事，
李柱铭议员询问，政府当局会否考虑提出修订条例草案，废除临立会通过的《法律
适应化修改(释义条文)条例》，使立法会议员可就当中涉及的事项再进行辩论。
9.民事法律专员告知委员，现时的情况是律政司在完成对该17条条的法律分析后，
已要求有关的政策局从政策角度检讨该等条例。律政司是在1998年 7 月或之前提出
该等要求的。他补充，应否对某些条例作任何修订，例如将条例的约束力扩展至有
关的国家机关，属于在施政上对有关条例负责的政策局须予处理的政策事宜。律政
司仍未收到各政策局就需否对法例提出修正案而提出的建议。因此，律政司在现阶
段未能告知事务委员会该项检讨的进度及何时完成。
10.副律政专员补充，律政司曾咨询英联邦法律咨询组织，在普通法适用地区有否就
法例对国家的约束力制订一般政策。律政司获得的意见，是此事须因应有关法例的
性质及內容按个别情况作出决定。他补充，以《仲裁条例》(第341章)为例，有关的
条文曾经只是对官方具有约束力，但后来经修订后亦对政府具有约束力。律政司正
考虑该条例须否再作修订，以便可概括地适用于国家。在对该等条例进行全面检讨
一事上，律政司只是扮演咨询的角色，向其他政策局提供法律政策方面的意见。某
一条例应否和怎样对国家或政府具有约束力，最终仍要由政策局决定。有关政策局
如决定在政策上应对现行法例提出修订，便会在适当时候就有关事宜咨询立法会。
11.李柱铭议员提述第 1 章第66条时询问，政府当局有否尝试找出有哪些条例的条文
是由于 "必然含意" 而对特区政府及国家具有约束力。副律政专员回应谓，目前的检
讨并沒有包括"必然含意"的因素。他表示，某些法律条文是否由于"必然含意"而对政
府及国家具有约束力，是一个很艰深的法律问题，结论往往具爭议性。因此，目前
的检讨并不涉及 "必然含意" 的范畴，而只是限于决定在政策上，某些条例是否应对
国家或政府具有约束力。如有需要，该政策会以明文规定，以作反映。
12.主席认为，全面检讨的范围不应只限于该17条条例，亦应涵盖其他条例。法律顾
问指出，在第1章第66条作出适应化修改后，明文规定对"官方"具有约束力的法例会
被诠释为对"国家"具有约束力，该项检讨可以研究该条例在应用"国家"一词方面所带
来的影响(如有的话)。
13.民事法律专员回应时表示，现行条例超过 600 条，按其约束力可分类如下 --
- 订明对香港特区政府具有约束力，但对其他有关的国家机关不具约束力的条
例(17条)；
- 明文规定适用于国家，即对特区政府及其他国家机关均适用的条例(60条)；
- 在应用上未必对政府具有约束力的条例，但当中载有对公职人员的明文提述
，并对其施加法定责任(36条)；及
- 其余条例涵盖各样不同的主题，而当中并无提及其有何约束力，因此，该等
条例被推定为对特区政府及有关的国家机关均不具约束力。该等条例大部分
沒有是否适用于国家的问题，因为它们只是与自然人有关。
香港律师会的意见
14.对于有意见指该17条条例的检讨工作并未完备，何志强先生表示同意。全面检讨
工作亦应包括由于必然含意而对国家或政府具有约束力，以及适用于公职人员的其
他条例。他特别指出，律政司司长在回应律师会较早前提交的意见书时明确表示，
凭藉《香港人权法案条例》(第383章)第7条，该条例对国家具有约束力，因为"公共
机构"包括国家。他认为，为明确起见，应澄清"公共机构"的涵义。
15.杜俊能先生表示，检讨工作应以澄清"国家"的涵义作为起点。基本的问题是，在
现有定义中对"行政职能"、"中央当局"及"附属机关"的提述，是否清晰明确，以致市
民大众及受法例影响的人士均充分理解。
香港大律师公会的意见
16.戴启思先生认为作出适应化修改背后的基本宪制原则特别重要，因此，应及早予
以澄清。
未来工作
17.主席表示，有关个别条例的约束力的全面检讨应加快进行。就法律政策而言，政
府当局应向事务委员会解释，为何根据现行法例，某些条例对政府及国家的约束力
有分别。
18.为方便在下次会议上跟进讨论，事务委员会要求政府当局就下列事项作出回应 --
- 澄清《释义及通则条例》(第1章)第66条所指"国家"一词的定义及涵盖范围；
- 解释在决定某条例对特区政府及国家的约束力时，须顾及的一般法律和宪制
原则和政策考虑因素；
- 就检讨对特区政府具有约束力，但对中华人民共和国的有关机关却不具约束
力的17条条例的工作
- 知会事务委员会检讨的进展及完成时间；及
- 建议有否必要作出修改；若否，不同的处理方法有何理据支持；
- 除正在检讨的17条条例外，考虑对其他并无明文订明约束力，但由于必然含
意而可能对国家或政府具有约束力的条例进行检讨；及
- 就上文第13段所列、将现行条例按其约束力分为 4 类的分类，提供更详细的
说明及分项数字。
19.鉴于检讨工作的进展有欠理想，加上政府当局对律政司在统筹该项检讨及整理意
见方面的角色作出的评论，委员同意应要求內务委员会主席向政务司司长转达有关
问题。
(会后补注 事务委员会主席已于1998年9月16日致函內务委员会主席。)
IV. 关于设立独立法律援助机构的研究工作
(立法会CB(2)207/98-99(01)、CB(2)229/98-99(01)、CB(2)270/98-99(01)号文件，以及
法律援助服务局拟备的《建立一个独立法律援助机构的可行性及可取性报告书》)
20.主席欢迎法律援助局(下称"法援局")的代表出席会议。应主席之请，法援局主席
告知事务委员会，法援局曾聘请顾问，评估设立一个独立的法律援助机构是否合宜
、可行和符合经济效益。在研究工作完成后，法援局已商定其建议，并在最近将该
等建议提交行政长官考虑。法援局的报告书在会上提交，供委员参考。法援局的建
议撮录于报告书第一章，详情如下 --
- 政府应成立一个独立的法定法律援助机构(下称"法援机构")。该机构应设一个
足以反映各方利益的委员会，而委员会其中一名成员应由当值律师服务提名
。法援机构将就法律援助政策向政府提供意见，并负责目前由法律援助署(下
称"法援署")提供的法律援助服务。
- 法援署署长、副署长及助理署长应于法援机构成立后借调至该机构。到了第
一年终结时，他们须决定是否申请加入法援机构，还是继续留任为公务员，
并接受重新调派至其他部门。
- 法援署的其他职员亦应借调至法援机构，以确保法律援助服务不会中断。到
了第二年终结时，他们便须决定是否申请加入法援机构，还是继续留任为公
务员，并接受重新调派至其他部门。
- 法援机构成立后，所有新职员均应由法援机构自行聘用。
- 法援机构的运作经费应由公帑资助，并维持现行的资助安排，即法律援助服
务开支不设上限，以确保法援机构的运作独立，不会因财政限制而有所影响。
- 设立一个独立的法定代表律师办事处，雇用一位全职的法定代表律师。
- 当值律师服务理事会的非法律专业会员人数应增至与法律专业的会员人数相
等，即每方 8 名。此外，其中一名非法律专业会员须由法援机构委员会提名
。法援机构成立后第三年终结时，应检讨与当值律师服务合并的计划是否可
行。
21.法援局主席亦请委员注意，法援机构委员会的建议成员组合载于报告书附件I，
成员共有11名。
22.法援局主席回应委员的询问时表示，法援局认同顾问公司的研究结果，就是法律
援助服务的现行安排存在著固有的缺点，应该加以纠正。顾问公司建议的模式，是
给予法援机构较大的权力和较多资源。同时，法援机构亦会成为法援署署长及副署
长的雇主。然而，考虑到有必要提高运作上的完善管理，以及有利提供服务，并且
为确保交接顺利，法援局就顾问公司建议的模式作出若干修改，并建议按上文所述
的方法分阶段进行有关工作。
23.关于利益团体及公众对法援署脫离政府独立运作的看法和关注，法援局主席表示
，很多立法会议员及法律界人士均赞成设立独立的法援机构。但法律援助从业员及
法律援助受助人对有否需要改变现况的意见各有不同。获征询意见的所有民间团体
，包括志愿机构及工会，均不认为法援署是独立运作的，它们并接受现行的架构。
公众意见的调查则显示，约有五分之一的市民认为法援署并非独立运作。至于法援
署的职员方面，部门人员 (如法律援助律师及律政书记) 均不支持法援署脫离政府架
构。法援署职员一般关注到，服务会出现混乱、工作失去保障、影响士气，以及聘
用条件有所更改。
24.法援局主席回应涂谨申议员的问题时表示，法援署的部门人员认为，他们作为公
务员较作为法援机构的雇员的身份更具独立性，因为他们是按常额制条款受聘，在
职业上既然有了保障，便更能独立地履行职务。然而，法援局认为，独立运作须建
基于一个独立于政府及法律专业的架构，而透过独立运作的法援机构管理法律援助
服务，可加强本港的法治。
香港律师会的意见
25.周永健先生表示，律师会原则上支持设立一个独立的法律援助机构。该会将于两
至三个月內就法援局的报告书提交意见书。
香港大律师公会的意见
26.戴启思先生表示，大律师公会一贯的立场，是本港应设立一个独立的机构管理法
律援助服务。该会并希望该机构可在不久的将来设立。他补充，待政府就此事提出
最后意见，大律师公会便会作出回应。
27.行政署长告知与会各人，政府当局已开始研究法援局的报告书。政府当局会在适
当时间向法援局及事务委员会告知其决定。
28.主席建议，此事在事务委员会1998年12月举行的会议上再作检讨。
V. 法律援助政策检讨
(1997年法律援助政策检讨的咨询文件、立法会CB(2)207/98-99(02)、
CB(2)200/98-99(02)及CB(2)270/98-99(01)号文件)
29.对于当局在1997年12月发出的1997年法律援助政策检讨咨询文件，行政署长向委
员简介公众对当中所载结果及建议的反应。她表示，政府当局共收到13份意见书，
当中涉及咨询文件的各项建议。有关建议包括：评定法律援助申请人经济能力的方
法、各法律援助计划的经济限额、就进行死因研讯提供法律协助、重订法律援助受
助人的费用分担级别表，以及授予法援署署长酌情权，使其在受助人的财务资源在
获批法律援助后有所增加，以至超过有关的经济限额时，亦可决定不取消法律援助
证书。立法会CB(2)207/98-99(02)号文件载列了咨询文件的建议详情及公众反应的撮
要。
30.戴启思先生询问，工作小组为何建议授权法援署署长，在外委律师或大律师沒有
遵守直接付款予法援署署长的规定或《法律援助条例》的其他规定时，追讨法律援
助基金的任何损失。法援署署长回覆谓，根据法例规定，在诉讼中为受助人收回的
款项，法援署署长有权订立第一押记。但以往曾出现过外委律师未能保障该第一押
记的事例，例如，对立一方或其律师直接将款项付给受助人，并无通知法援署署长
。在另一些情况下，外委律师在收到对立一方的款项后，直接付款予受助人，而沒
有将款项直接付予法援署署长。为加强对法律援助基金的保障，工作小组建议修订
《法律援助条例》，使直接付款予法援署署长的规定除适用于负责付款的人 ( 即对
立的一方 ) 外，亦适用于代表受助人的外委律师；如有关人士沒有遵守直接付款予
法援署署长的规定，法援署署长应有权追讨任何损失。
31.主席及刘健仪议员指出，在某些情况下，例如达成庭外和解协议，或法庭判给受
助人一大笔款项，则诉讼双方可能私下安排付款事宜，而外委律师却毫不知情。法
律署署长回应时解释，如外委律师事前不知道付款的事宜，便无须负上法律责任。
32.穆士贤先生表示，根据《法律援助条例》的规定，倘有关款项并沒有按该条例的
规定支付，负责付款的人便不会获发有效收据。因此，当中设有补救方法，让法援
署署长可要求该人再次付款。法援署署长回覆谓，倘受助人已获支付有关款项，法
援署在收回该笔款项方面会有实际困难。建议的修订旨在改善保障措施，以致在法
律援助案件中，有关各方会遵守直接付款予法援署署长的规定。
33.主席认为，在所述情况下规定外委律师负责付还有关款项，实在是过份严苛的惩
罚。她要求政府当局为对有关各方公平起见，再考虑该建议。法援署署长察悉在会
上提出的意见。
34.对于涉及公众利益的死因研讯，涂谨申议员建议，为确保秉行司法公正，死者家
属应可获得法律援助，以追讨索偿。他引述澳洲的制度，即某案件若引起公众极大
关注，则在符合其他资格准则的情况下，死者家属会获得法律援助。就此，主席请
委员参阅在会上提交、由香港人权监察拟备的意见书(立法会CB(2)270/98-99(01)号文
件)。政府当局回应时表示，当局在研究咨询结果时，会一并考虑此事。
35.主席建议，当局亦应考虑在雇主就劳资审裁处的裁决中某项法律观点提出上诉时
，豁免申请法律援助的涉讼雇员接受经济状况审查。她指出，上诉案件与在审裁处
进行的案件不同，后者无需法律代表。因此，倘雇主向较高级法院提出上诉，雇员
便要应付极高的法律费用。法援署署长回覆谓，政府当局必须小心研究因实施该建
议而在经济及其他方面带来的影响。他补充，在大部分雇主提出的上诉案件中，涉
讼雇员均可通过经济状况审查，并获得法律援助。
36.涂谨申议员询问，倘某人获得法律援助，而对立一方亦获得法律援助，则该人的
案件会否受到妨害，因为法援署不可能收回全部法律费用。法援署署长表示，提供
法律援助与否，须根据案件的成功机会和其他适用的资格准则评定。在某些案件中
，诉讼双方均会获得援助。法援署会在法律程序中的不同阶段检讨该等案件，以决
定是否继续提供法律援助。
37.主席问及检讨何时完成。行政署长表示，当局在全面研究公众提交的意见书后，
便会发表最后报告。暂定的时间表是在本年度会期內提交立法修订建议予立法会审
议。
38.委员同意，在政府当局发表最后报告前，在另一次会议上继续讨论此事。
39. 议事完毕，会议于下午6时45分结束。
立法会秘书处
1998年10月15日
