立法会
立法会CB(2)2913/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号： CB2/PL/CA
立法会政制事务委员会
特别会议纪要
| 日 期 ： | 1999年6月3日(星期四)
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| 时 间 ： | 下午2时30分
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| 地 点 ： | 立法会大楼会议室A
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出席委员 ：
事务委员会委员
黃宏发议员(主席)
刘慧卿议员(副主席)
李永达议员
李柱铭议员
张永森议员
杨孝华议员
刘汉铨议员
缺席委员：
吴霭仪议员
夏佳理议员
张文光议员
陆恭蕙议员
程介南议员
曾钰成议员
杨 森议员
司徒华议员
其他出席议员：
李启明议员
吴亮星议员
蔡素玉议员
出席公职人员：
- 政制事务局局长
- 孙明扬先生
- 署理政制事务局副局长
- 叶文娟女士
- 律政司副律政专员
- 欧义国先生
- 律政司高级助理法律政策专员／基本法组
- 黃庆康先生
- 保安局首席助理局长
- 朱曼铃小姐
列席秘书：
- 助理秘书长2
- 林郑宝玲女士
列席职员：
- 法律顾问
- 马耀添先生
- 总主任(2)5
- 罗荣乐先生
I. 政府当局作出简报
(立法会CB(2)2201/98-99(01)号文件)
副主席欢迎政府当局的代表出席会议。
2. 政制事务局局长概述政府当局应事务委员会要求而拟备的文件所载各项要点。政制事务局局长表示，按照《基本法》第四十三条及第四十八条第二款，行政长官已就其执行《基本法》所遇到的问题向国务院提交报告，并请国务院协助提请全国人民代表大会常务委员会(下称"人大常委会")解释《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项的立法原意。他补充，根据人大常委会《议事规则》第十二条，可向人大常委会提出法案／议案以进行审议的授权机构或人士包括国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院、人大各专门委员会，以及人大常委会组成人员10人或以上联名。他亦指出，根据《基本法》第一百五十八条第四款，人大常委会在对《基本法》进行解释前，须征询香港特别行政区(下称"香港特区")基本法委员会的意见。
3. 政制事务局局长进一步表示，行政长官已承诺，政府当局只会在极其特殊的情况下才提请人大常委会解释《基本法》。政制事务局局长亦表示，律政司已在1999年5月26日及1999年6月2日的立法会会议上告知议员，政府当局会审慎考虑设立正式机制的建议。政制事务局局长补充，行政长官提请国务院要求人大常委会解释《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项的报告，已于1999年5月21日送交港澳事务办公室以转呈国务院。政府当局会在国务院接纳该报告并把此事转交人大常委会处理后，随即公开该报告的內容。
4. 主席多谢政制事务局局长作出简报，并邀请议员提问。
5. 李柱铭议员建议，由于该文件涉及5项不同事宜，议员应在会议上逐一加以处理。议员表示赞同。
6. 杨孝华议员询问政府当局有否考虑人大常委会《议事规则》第十二条下的其他方案，例如寻求人大常委会各专门委员会提供协助，又或取得人大常委会组成人员10人或以上联名，然后才决定提请国务院协助要求人大常委会作出解释。
7. 政制事务局局长表示，《基本法》第四十三条规定，行政长官"是香港特别行政区的首长，代表香港特别行政区"。该条又规定，行政长官"依照本法的规定对中央人民政府和香港特别行政区负责"。因此，由行政长官代表香港特区行事，提请中央人民政府(即国务院)要求人大常委会作出解释，是适当的做法。
8. 杨议员进一步询问，政府当局如日后决定提请人大常委会解释《基本法》，会否考虑向人大常委会各专门委员会或基本法委员会，而不是国务院提出要求。政制事务局局长答覆时表示，人大常委会的专门委员会包括财政经济委员会、民族委员会、华侨委员会及其他一些委员会，但不包括基本法委员会。他重申，行政长官的职权之一是负责执行《基本法》，行政长官如在执行《基本法》时遇到问题，便有责任向国务院作出报告。他补充，除行政长官外是否还有其他人士可提请国务院要求人大常委会解释《基本法》，是另一问题。
9. 主席认为，把《基本法》第四十三条连同第四十八条第二款一并理解，是否便可为行政长官提请国务院要求人大常委会解释《基本法》提供法律依据，实在并不明确。
10. 李柱铭议员表示，《基本法》第一百五十八条及第一百五十九条分别订明《基本法》的解释权及修改权。他询问，既然提请国务院要求人大常委会作出解释的是行政长官，则决定终审法院在作出判决时对《基本法》有关条文的解释属错误的人，是否行政长官。他亦询问某人如在终审法院被判败诉，可否透过国务院要求人大常委会解释《基本法》。他进一步表示，依他之见，行政长官在终审法院判政府败诉后决定提请人大常委会作出解释，此举已引起宪制问题。
11. 副律政专员答称，尽管《基本法》并无明文规定赋权行政长官提请国务院要求人大常委会作出解释，但鉴于行政长官凭藉《基本法》第四十三条及第四十八条第二款所负有的宪法责任，行政长官采取此做法是合法之举。副律政专员亦表示，《基本法》并无任何条文阻止任何人提请人大常委会解释《基本法》。不过，他指出，在终审法院被判败诉的诉讼人不会因要求人大常委会作出解释而受惠，因为不论人大常委会的解释为何，终审法院所宣告的判决亦会对有关法律诉讼的各方具约束力。
12. 副律政专员进一步表示，虽然终审法院在法律程序中有终审权，但《基本法》第一百五十八条明确规定，《基本法》的最终解释权属于人大常委会。如人大常委会对有关条文的解释有别于终审法院，则人大常委会的解释便对香港特区法院具约束力。他坚称，行政长官决定提请人大常委会作出解释此举，既合宪亦合法。
13. 李柱铭议员又询问，如在终审法院被判败诉的是声称享有居留权的人士而不是政府，而该等人士请求行政长官提请国务院要求人大常委会作出解释，则行政长官会否代表他们提请人大常委会作出解释。副律政专员答称，他看不到有关人士如何会藉提请人大常委会作出解释而受惠，因为即使人大常委会的解释与终审法院的解释有别，终审法院的判决仍会对有关法律诉讼的各方具约束力。
14. 李柱铭议员表示，人大常委会的解释可能会对该等与居留权案件所涉人士情况相若的其他人士造成影响。他要求政府当局确定，如居留权案件所涉人士在终审法院被判败诉，行政长官会否代表他们提请人大常委会作出解释。
15. 副律政专员回覆时重申，政府当局只会在极其特殊的情况下才提请人大常委会作出解释。他认为，就讨论中的事项而言，李议员假设只因某人在终审法院被判败诉，行政长官便应协助该人提请人大常委会作出解释，并不是恰当的假设。政制事务局局长补充，政府当局难以在并无有关详情的情况下作覆，说明在日后可能出现的类似案件中如原告人败诉，行政长官会否提请人大常委会作出解释。政制事务局局长进一步表示，在有关的居留权案件中，行政长官决定要求中央人民政府协助提请人大常委会作出解释，是为了确定《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项按照真正的立法原意究竟涵义为何。
16. 副律政专员回应李柱铭议员较早时提出是谁决定终审法院对《基本法》有关条文的解释属错误的问题时表示，政府的立场是，他们认为有充分理由相信于1997年制定的《人民入境(修订)(第2号)条例》及《入境(修订)(第3号)条例》反映了《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项真正的立法原意，而政府正提请人大常委会作出解释，以便确定该等条文的真正立法原意。
17. 李柱铭议员询问在副律政专员的答覆中"他们"一词所指为何。副律政专员表示，该词指作为香港特区首长的行政长官。
18. 李永达议员询问，某人如在终审法院被判败诉，可否要求人大常委会解释《基本法》。政制事务局局长答称，有关人士可要求人大常委会《议事规则》第十二条所载的授权机构或人士提供协助。该等机构或人士会如何处理有关人士的要求，须由他们决定。
19. 李永达议员进一步询问，除极其特殊的情况外，是否还有其他情况行政长官会应在终审法院被判败诉的人士的要求，提请人大常委会作出解释。政制事务局局长表示，若不知道有关详情，实难作覆。但他指出，政府当局会以具透明度的方式处理有关要求。
20. 张永森议员对《基本法》第四十三条及第四十八条第二款有否为行政长官提请人大常委会解释《基本法》提供了法律依据，表示有所怀疑。他询问，如人大常委会的解释导致在居留权案件中受影响的各方被褫夺终审法院的判决所赋予的权利，政府当局有否采取任何措施，例如提请人大常委会解释《基本法》第四十三条及第四十八条第二款，免得他们对政府提出法律诉讼。
21. 副律政专员表示，律政司向行政长官提供的意见是，他为履行《基本法》第四十三条及第四十八条第二款所加诸的宪法责任而提请人大常委会作出解释，是合法的做法。某人如认为行政长官决定提请人大常委会作出解释并不合法，可随其意愿对行政长官提出法律诉讼。
22. 张议员进一步表示，据他所了解，香港特区包括香港特区的政府及市民。他询问政府当局会否设立正式机制，订明在何种情况下，行政长官及公众人士可提请人大常委会解释《基本法》的条文。
23. 副律政专员解释，由于人大常委会按照其《议事规则》运作，政府当局不宜设立任何限制人大常委会运作的机制。他重申，在提请人大常委会解释《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项时，行政长官是依照《基本法》条文及人大常委会的《议事规则》行事。
24. 刘慧卿议员亦关注到《基本法》第四十三条及第四十八条第二款有否为行政长官提请人大常委会解释《基本法》提供了法律依据。她指出，据陈弘毅教授在1999年5月29日事务委员会会议上所述，该两项条文只可当作隐含一个意义，就是根据中国的法律制度，行政长官有权提请人大常委会作出解释。她询问政府当局是否引用此个中国法律概念，以推论行政长官根据该两项《基本法》的条文拥有此权力。
25. 副律政专员回覆时表示，按普通法涵义严格来说，"权力"一词指向他人加诸义务或责任的能力。他指出，行政长官并非行使"权力"迫使人大常委会作出解释，他只是要求国务院提请人大常委会作出解释而已。他亦指出，一般来说，任何人沒有法定权力，亦可提出要求。他补充，既然《基本法》第四十三条及第四十八条第二款已对行政长官加诸向国务院作出报告及执行《基本法》的责任，根据普通法原则，行政长官如因在执行《基本法》时遇到问题而请求国务院提供协助，是合法的做法。
26. 刘议员提到政府当局较早时曾表示于1997年制定的第2号及第3号修订条例反映了《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项的真正立法原意，她询问政府当局为何不在终审法院聆讯居留权案件期间，根据《基本法》第一百五十八条提请人大常委会解释该两项有关条文。
27. 副律政专员表示，在终审法院进行聆讯期间，政府认为《基本法》第二十二条第四款是一项涉及中央和香港特区关系的条文，而终审法院亦作如此假设。就行政长官决定提请人大常委会解释《基本法》第二十二条第四款而言，一般的共识是，《基本法》第二十二条第四款不在香港特区的自治范围內，因此有充分理由提请人大常委会行使权力对该项条文作出解释。他重申，行政长官只会在极其特殊的情况下才提请人大常委会作出解释，并且强调，行政长官不会每逢政府在终审法院被判败诉，便提请国务院要求人大常委会作出解释。他又表示，政府当局已阐释过提请人大常委会解释《基本法》的有关条文，是合法的做法。
28. 刘议员指出，在终审法院进行聆讯的某个阶段，政府曾表示会根据《基本法》第一百五十八条提请人大常委会作出解释，但其后却在有关聆讯期间澄清不会提请人大常委会作出解释。她进一步表示，行政长官在终审法院宣判后决定提请人大常委会作出解释，等于寻求推翻终审法院的判决。依她之见，行政长官此举会对法治及终审法院的终审权造成损害。
29. 副律政专员表示，根据《基本法》第一百五十八条第三款，如符合下列两项准则，终审法院便须提请人大常委会作出解释：首先，如有需要解释《基本法》不属香港特区自治范围內的条款，而在此方面，政府在终审法院进行聆讯期间已表明，《基本法》第二十二条第四款涉及中央和香港特区的关系；其次是有关解释会影响案件的判决。他进一步表示，政府已向终审法院表明，如符合该两项准则，终审法院必须提请人大常委会作出解释。不过，只有终审法院才可在其进行聆讯期间裁定有关情况是否符合第二项准则。
30. 刘议员请法律顾问提供意见，说明《基本法》第四十三条及第四十八条第二款有否为行政长官提请人大常委会作出解释提供了法律依据，因为《基本法》第一百五十八条并无明文规定赋予行政长官此项权力。法律顾问回应时表示，他不宜在是次会议上辩论与行政长官所作决定的合法性有关的法律问题，因为政府当局说过此等问题可能会引起诉讼。但他指出，《基本法》是一份宪法文件，而且据政府当局所述，作为香港特区首长的行政长官如在执行《基本法》时遇到问题，便有宪法责任向国务院作出报告。他进一步表示，任何人如其法律权益受到行政长官决定提请国务院要求人大常委会作出解释所影响，可就行政长官此举提出法律诉讼。
31. 主席询问任何人如不同意终审法院对《基本法》的解释，是否均可提请国务院要求人大常委会作出解释，而不论该人是否有关法律诉讼的一方。
32. 政制事务局局长指出，根据《基本法》第四十八条第二款，行政长官有责任执行《基本法》。此外，《基本法》第四十三条亦规定，行政长官对国务院负责。因此，行政长官处于独特的地位，而只有行政长官才有宪法责任执行《基本法》，以及在遇到任何执行《基本法》的问题时请求国务院予以协助。此宪法责任并不适用于任何其他人士。政制事务局局长进一步表示，任何人如认为其获《基本法》赋予的权利因政府所采取的任何行动而被褫夺，均可向行政长官或循立法会的申诉制度向立法会提出呈请或申诉。
33. 刘议员询问人大常委会的解释会否导致终审法院的判决被推翻。副律政专员回覆时表示，就有关法律诉讼的各方而言，终审法院在居留权案件中所宣告的判决为终局判决。即使人大常委会的解释与终审法院的解释有别，终审法院的判决仍不受影响。他补充，人大常委会的解释只会改变某些原则，而该等原则将适用于有待裁决的声称享有居留权的案件或日后由其他人提出的此类案件。
34. 刘议员又询问法律顾问有否要求律政司澄清，终审法院的判决对该等与居留权案件所涉人士情况相同的其他人士的影响。法律顾问表示，他已代表保安事务委员会主席涂谨申议员致函律政司，要求澄清该等"代表案件"对情况与"代表案件"中所涉指名申请人相同人士会有何影响，以及人大常委会所作解释如其效力与终审法院判决的效力相反，对凭藉终审法院的判决将合资格享有居留权的人会有何影响。他进一步表示，该函件已于1999年5月20日发出，但迄今仍未收到任何回覆。副律政专员表示，他认为保安局局长已表明，情况与居留权案件所涉人士相同的人将会获得相同待遇。主席表示，在收到律政司的答覆后，会在稍后阶段研究法律顾问在其函件中所提出的疑问。
35. 主席指出，根据《英皇制诰》，总督就管治香港向伦敦的联合王国政府负责，而根据《基本法》第四十三条及第四十八条第二款，行政长官则向中央人民政府及香港特区负责。他要求法律顾问进行研究，把《基本法》所订行政长官的宪制角色与《英皇制诰》所订总督的宪制角色作一比较，尤其是有关执行法律及处理申诉方面。
36. 副律政专员表示，就讨论中的事项而言，他不肯定有关分别的意义何在。他指出，在提请人大常委会解释《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项时，行政长官是履行其对中央人民政府及香港特区的宪法责任。至于处理申诉方面，在殖民地制度下，总督有责任处理申诉及请愿事项，而根据《基本法》第四十八条第十三款，行政长官亦有责任处理申诉及请愿事项。如在终审法院被判败诉的诉讼人向行政长官提出申诉，行政长官会否采取行动以支持该申诉人，须视乎有关申诉的情况而定。副律政专员强调，在执行法律方面，行政长官显然必须按照《基本法》行事，并确保《基本法》在香港特区获得遵守。
37. 主席询问，如终审法院拒绝政府在其进行聆讯期间提出终审法院应提请人大常委会作出解释的要求，行政长官可否依据《基本法》第四十三条及第四十八条第二款，提请国务院要求人大常委会作出解释。副律政专员答称，任何人均可随时致函国务院，要求人大常委会解释《基本法》。国务院会否接纳有关要求，则是另一回事。
38. 李柱铭议员提到律政司司长在1999年5月18日內务委员会特别会议上的发言稿第11段时表示，政府提请人大常委会作出解释，以推翻终审法院对关于香港特区自治范围內事宜的《基本法》第二十四条第二款第(三)项的解释，并非正确的做法。他指出，《基本法》第八十二条规定，终审权属于终审法院，而且根据《基本法》第一百五十八条第二款，终审法院有权解释《基本法》关于香港特区自治范围內的条款。
39. 副律政专员回应时表示，就法律而言，《基本法》第二十四条第二款第(三)项并非在香港特区自治范围以外。不过，就一般含义及有关內地人士移居本港的事宜而言，《基本法》第二十四条第二款第(三)项可视为对香港特区和中央的关系有影响。他亦指出，终审法院的终审权与人大常委会最终解释《基本法》的权力有别。他强调，终审法院根据《基本法》第二十四条第二款第(三)项，就出生时间的问题所作的裁决为终局裁决，涉案各方均不可提出上诉。不过，终审法院并沒有对《基本法》第二十四条第二款第(三)项的最后解释权，此项权力属于人大常委会。
40. 李柱铭议员并不赞同副律政专员的说法。他表示，终审权不但包括就案件作出裁决，亦包括对有关条文作出解释。副律政专员表示，佳日思教授曾在其有关《基本法》的权威性著作中表明，审判与解释有明显的分别。李柱铭议员指出，佳日思教授是就《基本法》第一百五十八条第三款提出上述说法的。该条规定，香港特区法院在对案件作出不可上诉的终局判决前，应提请人大常委会对有关中央和香港特区关系的条款作出解释。李议员进一步表示，在有关的居留权案件中，终审法院已根据《基本法》第一百五十八条第二款，对关于香港特区自治范围內事宜的《基本法》第二十四条第二款第(三)项的规定作出解释，因此其解释须视为最终解释。
41. 主席赞同李议员的意见，并表示议员将有机会请佳日思教授作出澄清，因为他将会出席于1999年6月12日举行的事务委员会特别会议。
42. 刘慧卿议员建议，政府当局应制订提请人大常委会解释《基本法》的正式程序，订明例如以何方式向如立法会等有关机构进行咨询。政制事务局局长回应时表示，与建议设立提请人大常委会作出解释的机制一样，制订一套提请人大常委会作出解释所须依循的程序涉及多个复杂问题。他重申，政府当局须审慎考虑该等问题，并强调当局现时不能作出任何承诺。
43. 刘议员要求政府当局向议员提交文件，讲述当局在人大常委会解释《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项后提交立法会的立法建议详情。
44. 副律政专员回应时表示，政府当局将须提交法例条文，以执行终审法院有关"非婚生"问题的判决。是否有需要增订法例，将视乎人大常委会作出解释的结果而定。政制事务局局长进一步表示，行政长官就提请人大常委会解释《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项向国务院提交的报告，会在约一星期后公布。副律政专员回应刘议员的要求时表示，政府当局会拟备文件，详述就居留权问题须制订的立法措施，供议员参阅。
45. 李柱铭议员对行政长官的报告在呈交国务院后并未即时予以公布表示不满。政制事务局局长坚称，政府当局认为宜在国务院已接纳报告并把此事转交人大常委会处理后，才发表该报告。
46. 李启明议员表示，香港特区政府已根据《基本法》第十七条，把经制定的《1997年人民入境(修订)(第2号)条例》及《1997年入境(修订)(第3号)条例》报人大常委会备案。他认为，人大常委会并无发回有关法例，显示该等法例的条文符合《基本法》规定。他询问在居留权案件聆讯期间，政府有否把此事实告知终审法院。
47. 副律政专员答称，有关法例已妥为呈报人大常委会备案。不过，政府当局不拟据此辩称，人大常委会并无发回有关法例此事实，足以令该等法例免受质疑。
48. 张永森议员提到政府当局较早时曾表示，行政长官凭藉《基本法》第四十三条及第四十八条第二款，可在法院进行聆讯期间提请人大常委会解释《基本法》。他要求政府当局提交文件，讲述行政长官行使此项权力对《基本法》第二条、第八十五条及第一百五十八条所订明的司法独立有何影响。
49. 主席宣布会议到此为止。
50. 会议于下午4时30分结束。
立法会秘书处
1999年9月29日
