立法会
立法会CB(2)1522/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号：CB2/PL/CA
立法会政制事务委员会
会议纪要
| 日 期 ： | 1999年2月9日(星期二)
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| 时 间 ： | 下午2时30分
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| 地 点 ： | 立法会大楼会议室A
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出席委员 ：
黃宏发议员(主席)
刘慧卿议员(副主席)
李柱铭议员
吴霭仪议员
夏佳理议员
张文光议员
张永森议员
李永达议员
陆恭蕙议员
程介南议员
曾钰成议员
杨孝华议员
缺席委员：
杨 森议员
刘汉铨议员
司徒华议员
出席公职人员：- 议程第III项
- 政制事务局局长
- 孙明扬先生
- 政制事务局副局长(2)
- 叶文辉先生
- 政制事务局首席助理局长(4)
- 翁佩雯小姐
- 议程第IV项
- 行政署长
- 尤曾家丽女士
- 助理行政署长
- 廖李可期女士
- 廉政公署执行处
- 助理处长(调查科四)
贝守朴先生
- 律政司高级助理刑事检控专员
- 麦伟德先生
列席秘书：- 总主任(2)3
- 马朱雪履女士
列席职员：- 法律顾问
- 马耀添先生
- 高级主任(2)7
- 梁采怡女士
I. 通过1998年12月21日会议的纪要
(立法会CB(2)1197/98-99号文件)
1998年12月21日会议的纪要获确认通过。
II. 下次会议讨论事项
(立法会CB(2)1249/98-99(01)号文件)
2.主席提醒议员，政府当局已表示无法在2000年 9 月举行的2000年立法会选举结束
前，就待议事项一览表所载的"部长制政府"及"全面直选"两个议项提供讨论文件。他
表示，一如上次会议商定的安排，他稍后会提供一份有关"部长制政府"的文件，供
议员讨论。
III. 行政机关与立法机关的关系
(立法会CB(2)1056/98-99(02)号文件)
3.政制事务局局长提到政府当局的文件时表示，行政机关和立法机关的权力及职能
已在《基本法》內清楚订明。有人认为，由于两者在多项问题上持不同意见，双方
的关系现已颇为紧张。政府当局认为行政和立法机关进行辩论和讨论，只会有助市
民更加了解决策过程。政制事务局局长承认，在若干原则性的问题上，政府当局与
议员仍未达成共识或协议。然而，这对行政和立法机关在其他事宜( 例如通过法例 )
方面的工作关系并无影响。总言之，政府的运作及香港的有效管治未有受到不利影
响。
立法会通过的议案辩论
4.张文光议员指出，立法会通过的议案辩论往往不获政府当局付诸实行，他认为行
政机关沒有真正尊重议员表达的意见。他表示，议员的意见代表公众意见，理应受
到尊重。由于现时的投票程序已令议案极难在立法会通过，政府当局最少应落实获
通过的议案。他表示，此情况是由"行政主导"政府所致。
5.政制事务局局长指出，立法会进行的议案辩论并无立法效力，其目的在于提供一
种途径，让议员就某些事宜表达意见。该等议案有别于具立法效力的议案，例如须
经立法会审批通过才可制定成为法例的条例草案。就条例草案而言，政府当局在考
虑条例草案的修正案时一向有顾及议员表达的意见。政制事务局局长补充，获得通
过的议案为数不多，而现时亦设有机制，让当局可因应获通过的议案，向事务委员
会汇报当局采取所需跟进措施的进展。如当局认为无须采取任何跟进措施，通常会
就有关情况作出解释。政制事务局局长强调，政府当局在处理议案辩论方面并无偏
离一贯的做法。
行政机关向立法机关负责
6.李柱铭议员表示，根据《中华人民共和国政府和大不列颠及北爱尔兰联合王国政
府关于香港问题的联合声明》(简称"联合声明")，行政机关应向立法机关负责。他强
调，现时讨论的"关系"实际上应指"问责性"而非社交层面的关系。行政机关与立法机
关的意见出现分歧是可以理解的，因为在履行各自的宪制职责时，立法会议员只会
支持可取的政府政策，并会对欠妥的政策作出批评。然而，他认为联合声明所订有
关行政机关须向立法机关负责的条文，只可在行政长官及立法机关由全面直选产生
时才有意义。依他之见，《基本法》第七十四条及附件 II 下有关立法会內议员提出
法律草案及投票程序的条文，以至关乎区议会选举的各项修订，均容许行政长官操
控立法会，结果导致"行政主导"政府。出现此种情况，完全是因为香港的选举并不
民主。李议员强调，除非立法会60个议席全部由直选产生，否则他不能接受香港的
选举是公平的。
7.政制事务局局长回应时表示，行政机关与立法机关之间的良好关系不会影响前者
对后者的问责程度。他指出，"行政主导政府"一词并非意味著行政机关可为所欲为
。行政机关主要负责提出新的政策方针，而立法机关则参与制订政策的过程。此外
，当局透过立法的方式实施政策，亦须获得立法机关的批准。至于有关现时立法会
《议事规则》的爭议，是由于双方依据不同的原则，因而对此事有不同的观点所致
。政制事务局局长强调，香港的选举一向是公开和廉洁的，而立法会所有议席均由
直接和间接选举产生。一如《基本法》附件 II 所订，在第二和第三届的立法会中，
直选议席的数目会有所增加，而在2007年后，香港可决定本身的民主发展步伐。
与行政长官及行政会议举行的会议
8.杨孝华议员表示，虽然他同意行政机关与立法机关的关系并非濒临决裂，但两者
的关系绝对有可作改善的地方。他表示，现时与行政长官开会时讨论的事项，通常
由立法会议员提出。他建议可为会议订定主题，以便每次会议能集中讨论某特定题
目及行政会议关注的事项。
9.政制事务局局长回应时表示，除行政长官及财政司司长每年向立法会分别发表施
政报告和财政预算案外，各个政策局亦有列出主要的施政方针，作为施政报告的一
部分。政府当局会在较早阶段就初步的建议咨询立法会各事务委员会的意见及向其
汇报有关进展，以便议员所表达的意见可尽早获得反映，供行政会议考虑，这一直
是普遍为人所接受的做法。这较以往已大有改善，因为过往的做法是在条例草案提
交立法会后才开始进行讨论。他表示，一直以来，政府当局均重视议员提出的宝贵
意见，而议员对制订政策的过程亦贡献良多。
10.关于行政会议讨论的事项，政制事务局局长表示，行政会议的会议议程须予保密
，因为某些敏感或与商业有关的资料不宜过早公布。无论如何，政府一般都会尽快
公布行政会议的决定。关于获行政会议批准提交立法会的立法建议，有关的条例草
案通常会于短期內在宪报刊登。关于此点，杨孝华议员指出，他明白行政会议的议
程属机密性质，但他认为可采取较公开的做法，就是行政会议关注的事项亦可在立
法会议员与行政长官举行的会议上提出讨论。他指出，在1992年之前，当时的行政
局与立法局定期就行政局讨论的事项举行会议。该等会议为当时的行政局议员提供
有效途径，藉以游说立法局议员支持实施政府的政策决定，但基于各种原因，其后
并无继续推行此做法。
11.程介南议员及张永森议员认为政府当局的文件未能提出任何机制以改善行政和立
机关的关系；此外，文件第 2 段所载的数字只显示立法会完成的工作量，而沒有反
映两者的关系是否良好。他们认为行政机关和立法机关之间应建立正式的沟通渠道
。程议员表示，当局应订立一些客观准则，以评估两者的关系，并应设立一个可确
保行政和立法机关顺利运作的机制。张议员建议行政会议与立法会可定期举行会议
，以讨论重要的事项，例如立法会的《议事规则》，以及对《基本法》中与公共开
支或政府运作有关的条文的诠释等。如行政长官能够多出席立法会会议，亦可促进
双方的沟通。除改善关系外，行政长官在宪制上亦有责任这样做。
12.政制事务局局长回应时表示，政府当局与立法会的意见有分歧是正常现象，因为
两者的职责不尽相同，并有不同的价值观和原则。在一些富爭议性的问题上，政府
当局已竭尽所能，致力缩减彼此间的分歧，务求达致一个双方接受的解决方案。他
认为沒有绝对的准则或标准可据以评估行政机关与立法机关的关系。文件第 2 段提
供的例子是要向公众发出一个明确的信息，就是尽管有批评指行政机关与立法机关
的关系仍然紧张，但立法会与政府当局在该段期间已共同完成多项工作，而两者间
亦有紧密的联系。对政府当局来说，如立法建议能及时获议员支持通过，便可反映
行政与立法机关的工作关系良好。
13.主席表示，讨论的焦点应在于政制事务局局长对设立机制以改善行政与立法机关
的关系有何看法，而不是两者现时的关系是否良好。他表示，政府当局往往拒绝接
纳议员在各事务委员会及法案委员会的会议上表达的意见。他表示，以《区议会条
例草案》为例，鉴于审议条例草案的时间紧迫，加上政府当局在某些事项上所持的
立场，不少议员均认为在有关的会议上，双方几乎完全沒有真正交換过意见。
14.政制事务局局长答称可从短期、中期和长期 3 方面考虑作出改善。短期而言 ( 即
在未来数年 ) ，尽管可在切实可行的情况下按需要作出改善，但行政机关与立法机
关之间的运作模式不会有任何重大改变，因为两者的权力和职能已在《基本法》內
有所订明。较长远来说，对现有运作模式的任何改变，必须顾及当时的实际情况。
15.陆恭蕙议员表示，行政长官应拨出更多时间与议员真正沟通和交換意见。她提到
行政长官最近与各政党举行的一次会议，会上她只有两分钟时间表达意见。她质疑
该类会议究竟是否有用。陆议员补充，她在回归前后曾获邀出席行政局／行政会议
的小组会议，讨论与《保护海港条例草案》和中环填海工程有关的问题。她表示，
行政会议与立法会举行该类讨论特定议题的会议相当有用，故应予继续。
咨询立法会
16.吴霭仪议员表示，虽然政府当局已作出改善，在向立法会提交立法建议前先行咨
询各有关事务委员会，但她认为咨询过程只是一种形式而已。她表示，政府当局曾
多次在非常仓卒的情况下提出向有关的事务委员会讲述某些条例草案的拟本，原因
是有关的条例草案已安排在短期內提交立法会。结果，议员并无足够时间进行详细
讨论。此外，在很多的事例中，条例草案的拟本已获行政会议批准提交立法会，故
议员提出的关注事项只可在其后成立的法案委员会上获得处理。她总结时表示，有
关的安排未能达到在草拟法例的过程中吸纳议员意见的目的，她并建议政府当局检
讨此方面的工作程序。
17.吴议员亦表示，虽然在一般问题上，政府当局愿意接纳议员的部分意见，但在主
要的政策事宜上，例如废除两个市政局的建议及《区议会条例草案》的某些条文，
当局的态度却十分强硬，特别是当行政长官或行政会议已作出决定时，情况更甚。
她希望行政机关能检讨此一情况，因为立法机关作为市民的代表，其职责及意见理
应获得承认和尊重。政制事务局局长解释，已作出的政策决定不可轻易改变。他以
区域组织检讨为例，表示政府当局在整个过程中已广泛咨询公众及有关的事务委员
会，然后才作出决定。
18.主席提到政制事务局局长较早前表示政府当局在立法会并无投票权，并提到吴霭
仪议员认为当局对主要政策决定的立场强硬，他请政府当局考虑一项建议。他表示
，由于初步的构想未必绝对正确无误，政府当局应听取议员的意见。现时的问题是
，只要政府当局能就某项建议取得大多数议员的支持，在立法会就该项建议进行辩
论及讨论便了无意义，因为政府当局多会对议员的意见置若罔闻。在此情况下，立
法会根本不能适当地行使其权力及职能。他认为政府当局可考虑与某些政党分享权
力，令该等政党可在制订政策的过程中对行政长官发挥影响力。此一制度在香港是
可行的，因为各政党的议员理应为市民大众的利益服务，倘若他们的表现未如理想
，他们将不会在下届当选连任。
19.政制事务局局长表示，议员应否支持某项政策决定须由议员自行决定，而他相信
沒有任何政党会支持政府当局的所有建议。至于政府可从立法机关取得多少支持，
他认为须视乎政府的制度而定。在英国的国会制度下，政府由大多数党组成，故当
地政府提出的政策建议几乎全部可获得通过。
20.政制事务局局长总结时答允向行政长官反映议员对加强行政和立法机关的沟通和
合作的意见及各项建议，供行政长官考虑。
要求与行政长官举行紧急会议
21.刘慧卿议员表示，行政长官及政府当局的行径正正反映他们对议员的态度。她表
示，昨天她曾就一项非常紧急的事宜要求约见行政长官，但行政长官转介她与政制
事务局局长会晤。然而，政制事务局局长的办公室却回覆表示无法在本周內作出安
排。
22.政制事务局局长表示，刘议员提出的紧急事宜，关乎一些对终审法院就香港永久
性居民在內地所生子女的居留权所作裁决的评论。他解释，引起今次误会是因为他
沒有事先把刘议员的要求知会其秘书。由于他在本周的所有时间已安排其他约会，
他的秘书于是告知刘议员无法作出会面的安排。他表示他愿意腾出时间与刘议员在
星期五会晤。刘议员表示，行政长官应向立法会及公众解释政府当局在此事上的立
场。
其他事项
23.对于行政长官表示其本人也是经由选举产生的言论，吴霭仪议员及陆恭蕙议员要
求政制事务局局长作出澄清。吴议员指出，行政长官此番言论可有两种含意；第一
，他因而会更加尊重那些同样由选举选出的人士；第二，他认为其代表性已经足够
，故现行政府制度內任何经选举产生的其他成员都是多余的。她要求政制事务局局
长向行政长官转达她的问题及向议员提供资料。陆议员进一步询问行政长官是否只
向其 400 名选民负责。她要求政制事务局局长搜集资料，把行政长官用于会见其选
民的时间，与他会见立法会议员的时间作一比较。有关的资料可反映行政长官对其
选民及议员的意见的重视程度分别为何。
24.政制事务局局长回应时表示，他相信行政长官并无意轻视立法会议员的代表性。
他会从总督及行政长官在宪制上所处的位置诠释行政长官的言论。总督是由英国政
府委任，无须向任何选民负责，而行政长官则由推选委员会 400 名具有广泛代表性
的委员选出。
25.关于行政长官对立法会议员表达的意见所持态度，吴霭仪议员引述一宗事例，当
中行政长官要求一位有意就某项紧急事宜向他表达意见的议员，改以书面陈述有关
意见。她认为立法会议员具有宪制上的地位和责任，就市民大众关注的事宜发表意
见，故议员的意见应获得适当的重视。陆恭蕙议员表示赞同，并讲述她以往曾就若
干问题致函行政长官的经验。她表示，行政长官对于她发出的信件，大多沒有作出
实质的回应，而只是回覆称信件经已收悉。政制事务局局长答允向行政长官反映议
员的意见。
IV. 《防止贿赂条例》(第201章)对行政长官的适用范围
(立法会CB(2)1249/98-99(02)号文件)
26.应主席所请，行政署长向议员简介政府当局文件所载的各项要点。她表示，政府
当局将对《防止贿赂条例》进行检讨，以研究条例的若干条文对行政长官应否适用
。行政长官亦同意应进行有关的检讨工作。
行政长官的地位
27.刘慧卿议员表示，她很高兴得悉政府当局计划对《防止贿赂条例》进行检讨。她
注意到文件第4段指出行政长官并非《防止贿赂条例》所订明的"政府人员"或"公职人
员"，并提到《基本法》第四十三条订明行政长官是香港特别行政区的首长，她要求
当局澄清行政长官的法律地位。她又指出，《基本法》第四十二条订明所有香港居
民须遵守香港特别行政区实行的法律。
28.行政署长表示，由于行政长官不属于现行《防止贿赂条例》中界定的"政府人员"
或"公职人员"，故当局建议进行检讨，研究该条例中只适用于"政府人员"或"公职人
员"的条文可否适用于行政长官。正如政府当局文件第5段所述，就《防止贿赂条例》
中有关刑事罪行的其他条文而言，行政长官如香港其他市民一样受该等条文的规管
。行政署长补充，除非在某条例內另有明文规定，否则行政长官如香港其他市民一
样，须受香港所有的有关法律规管。
29.主席表示，原有的情况是总督不受《防止贿赂条例》中只适用于"政府人员"或"公
职人员"的若干条文的规管。随著当局进行适应化修改，把"总督"一词改为"行政长官"
，行政长官亦豁免受该等条文规管。《基本法》第四章第六节的标题为"公务人员"，
在此标题下的第一百零四条规定，行政长官与其他人员在就职时必须宣誓拥护《基
本法》和效忠香港特别行政区。他询问可否据此而把行政长官归入公职人员的类别
。他建议可依循此方向进行有关的检讨。杨孝华议员对此表示赞同。
30.高级助理刑事检控专员回应主席时解释，法例的某些条文对某人或某机构是否适
用，视乎该法例的草拟方式而定，特别是与条例的释义部分有关。就《防止贿赂条
例》而言，必须参阅"政府人员"(前称"官方雇员")的定义。根据政府当局的法律意见
，行政长官并非《防止贿赂条例》所界定的"政府人员"或"公职人员"。主席询问，行
政长官是否可因此而接受贿赂，高级助理刑事检控专员进一步回应时表示，《防止
贿赂条例》针对具某种身份或处于某种关系的人士。该条例中与罪行有关的条文针
对本身为政府人员、公职人员，或处于主事人与代理人关系中的人士。就行政长官
而言，若从行政长官与作出任命的机构或香港政府之间的关系来看，则问题会涉及
宪制法律事宜。主席询问，如行政长官获中央人民政府授权接受贿赂，行政长官是
否便可以这样做。高级助理刑事检控专员表示，现阶段他不能就此事作答。
31.李柱铭议员提到《防止贿赂条例》第3条，他认为把条例中对"官方雇员"及"总督"
的提述分别修改为"政府人员"及"行政长官"，会使行政长官凌驾于《防止贿赂条例》
之上，因为行政长官可批准任何公职人员索取或接受利益。由于廉政公署是由行政
长官委出，故在贿赂罪行方面，行政长官应可获得豁免。然而，他认为按照现今巿
民的想法，较佳的做法是行政长官应与所有人一样，其地位不应凌驾于法律之上。
行政署长重申，政府当局已承诺检讨该条例对行政长官的适用程度。
32.张文光议员表示，由于总督由英国政府委任及代表英国政府，故总督不属公职人
员。当初草拟《防止贿赂条例》时的各种情况在回归后已有所改变，故该条例的条
文现已不合时宜。他赞同主席的看法，认为根据《基本法》第一百零四条，应把行
政长官界定为公职人员。张议员进一步指出，由于在《防止贿赂条例》下，政府人
员及公职人员的定义与政府团体或机构挂钩，故政府当局可考虑将行政长官办公室
列为公共机构，这样，行政长官便符合"公职人员"的定义。他建议，另一简单的解
决办法是对《防止贿赂条例》中有关的定义作出修订。
33.行政署长答允考虑张议员的建议。她解释，行政长官办公室是政府组织架构的一
部分，其雇员作为公务员，须受《防止贿赂条例》所规管，而基于行政长官在宪制
上的地位，现时的问题只在于行政长官一人。
34.助理行政署长回应杨孝华议员时表示，根据《防止贿赂条例》第 2 条，立法会被
界定为公共机构，而立法会议员亦被界定为公职人员。
行政长官申报财产
35.刘慧卿议员询问，廉政公署会如何落实《基本法》第四十七条的规定，该条订
明行政长官"必须廉洁奉公、尽忠职守"。高级助理刑事检控专员表示，他不能就《
基本法》作出诠释。法律顾问补充，《基本法》第四十七条不能当作某条例內订明
刑事罪行的条文来解释。然而，若根据《基本法》第七十三( 九 )条展开弹劾程序，
则终审法院首席法官在进行独立调查时便需考虑《基本法》第四十七条。
36.刘慧卿议员要求在检讨中一并研究《基本法》第四十七条所订行政长官须申报财
产的规定，从而在法律上订明有关的规定。助理行政署长回应时表示，根据《基本
法》第四十七条，行政长官就任时须向香港特别行政区终审法院首席法官申报财产
，并记录在案。张文光议员就《防止贿赂条例》中有关来历不明财产的管有的第10
条提问，助理行政署长进一步回应时补充，行政长官作为行政会议的主席，每年亦
须向行政会议秘书处申报财产。鉴于行政长官须根据上述各项规定作出申报，而公
众人士又可查阅其中內容，故在行政长官就任后，其公职薪酬以外的财产如有任何
变动，均可计算得到。
检讨的时间表
37.刘慧卿议员要求行政署长提供该项检讨的时间表。主席要求当局澄清检讨的目的
。行政署长表示，当局的政策方向是行政长官应如所有政府人员及公职人员一样，
受《防止贿赂条例》中的有关条文所规管。由于政府当局需要时间检讨任何拟议的
改变会否抵触其他法例及《基本法》，故现阶段她不能提供确实的时间表。然而，
她答应向有关的事务委员会汇报检讨的进度。由于此事涉及宪制事宜，主席认为当
局应向本事务委员会作出报告。
检讨范围
38.杨孝华议员询问该项检讨会否包括《防止贿赂条例》以外的条例。行政署长表示
，如涉及其他条例，她会咨询其他有关的政策局，然后研究应如何进行检讨工作。
39.主席要求一并检讨行政长官特别顾问叶国华先生的地位，行政署长答允加以考虑。
40.主席要求政府当局在进行检讨时研究《基本法》第七十三( 九 )条所订有关弹劾行
政长官的程序，即倘若行政长官触犯《防止贿赂条例》所订的罪行，应在审讯前抑
或审讯后引用第七十三( 九 )条。刘慧卿议员表示，如有需要，在较后阶段亦可就此
事征询学者的意见。
V. 其他事项
1999年4月至7月的会议日期
41.议员商定，事务委员会在1999年4月至6月期间的定期会议将于下列日期举行 --
1999年4月19日(星期一)
1999年5月17日(星期一)
1999年6月21日(星期一)
事务委员会将于稍后决定会否在七月份举行会议。
42. 议事完毕，会议于下午4时55分结束。
立法会秘书处
1999年3月19日
