立法会
立法会CB(2)885/98-99号文件
档 号：CB2/PL/CA
立法会
政制事务委员会
特别会议纪要
| 日 期 ： | 1998年11月9日(星期一)
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| 时 间 ： | 下午2时30分
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| 地 点 ： | 立法会会议厅
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出席委员 ：
黃宏发议员(主席)
刘慧卿议员(副主席)
李永达议员
李柱铭议员
夏佳理议员
张文光议员
陆恭蕙议员
张永森议员
程介南议员
曾钰成议员
杨孝华议员
杨 森议员
司徒华议员
缺席委员 ：
吴霭仪议员
刘汉铨议员
其他出席议员 ：
何秀兰议员
李华明议员
陈荣灿议员
周梁淑怡议员
邓兆棠议员
出席公职人员 ：
- 署理政制事务局副局长
- 梁志仁先生
- 政制事务局助理局长
- 陈淑珍女士
应邀出席人士：
- 香港理工大学
- 陈文鸿博士
- 香港大学
社会科学研究中心
- 锺庭耀先生
- 浸会大学
- 戴高礼博士
- 岭南学院
- 李彭广博士
- 香港大学
- 卢兆兴博士
列席秘书 ：
- 总主任(2)3
- 马朱雪履女士
列席职员 ：
- 高级主任(2)7
- 梁采怡女士
I. 与学者会晤
主席表示，陈文鸿博士、锺庭耀先生、戴高礼博士、李彭广博士和卢兆兴博士将
于会上陈述对区域组织改革的意见。张炳良博士和李明堃教授已就此事提交意见
书(立法会 CB(2)570/98-99(03) 及595/98-99(01)号文件)。政府当局的代表获邀出席
是次会议，但他们不会参与讨论。政府当局已就部分学者的意见书作出回应(立法
会 CB(2)594/98-99(01)、(02)及(03) 号文件)。主席建议首先邀请各学者陈述意见，
然后议员可透过提问要求学者澄清其所述的个别意见。如时间许可，与会各人其
后可就此事进行整体讨论。议员对此表示赞同。
2.主席欢迎各学者出席会议，并邀请他们口头申述意见。
陈文鸿博士
(立法会CB(2)611/98-99(01)号文件)
3. 陈文鸿博士讲述其意见书所载的观点，该份意见书已于会上提交。扼要来说，
他支持政府的决定，即废除两个临时市政局，以及设立一个新的政策局和政府部
门，负责管理食物安全和环境卫生的工作。
4.陈博士回答议员的问题时作出以下回应--
- 他并无就"禽流感"事件进行任何深入研究，而该事件只被用作例子，
以显出现行架构在处理涉及食物安全和环境卫生的危机时有不足之
处；但尽管他有以上说法，他并无对政府的工作表现下任何评价，
亦沒有把该事件与废除两个市政局挂钩；
- 考虑到在食物安全管制和环境卫生服务方面的先进科技发展及该两
方面的重要性，现时负责提供该等服务的组织架构须予检讨和彻底
改革。此外，由于食物安全和环境卫生是涉及多个范畴和高度专业
的服务，故在制订和实施该等方面的政策时应有专业人士和专家的
参与。因此，他支持政府的建议，就食物安全和环境卫生服务设立
新的政策局和政府部门，以及成立一个咨询委员会。依他之见，食
物安全和环境卫生方面需要相当高水平且范围广泛的专业知识，而
两个市政局的民选代表并未能提供该等方面所需的专业知识；及
- 关于他指两个市政局属殖民地时代的产品之一，无论从政治和社会
发展的角度来看均须予以检讨的说法，他澄清只是就食物安全和环
境卫生服务的管理方面作出上述评论。
锺庭耀先生
(立法会CB(2)579/98-99(01)号文件)
5.锺庭耀先生以香港大学社会科学研究中心民意研究组主管的身份，向议员解释
就此事进行民意调查的结果。有关的调查于1998年7月27至29日期间(并非意见书
第 2段第1行所述的"1998年7月27至28日")，在接近咨询期届满的时候进行。调查
结果显示大部分市民基本上对区域组织的现行架构及有关的咨询文件认识不多。
至于在1998年10月7日紧接行政长官发表施政报告后进行的民意调查，结果显示
54%的被访者支持行政长官提出废除两个市政局的建议，只有24%表示不同意。
另一项在1998年10月20日进行的跟进调查的结果显示民意并无重大改变。因此，
他所得的结论是民意在施政报告发表后开始稳定下来，转为支持政府的建议。
6. 至于其个人意见，锺先生表示，作为一项中期措施，他支持废除两个市政局的
做法，但区议会(英文名称会改为 "District Councils" )将获赋予的职责和权力必须与
两个市政局相若。由于政府仍未披露拟议新架构的详情，故现阶段他不能表明是
否支持政府的建议。他觉得他不能支持其他方案，例如"一个市政局及一个市政总
署"或保留现状的建议，因为该等建议未有适当地重视民主发展或公众参与的问题
。关于区域组织改革，锺先生建议，作为一项长线发展的工作，整个代议政制应
建基于称为"社区发展单位"的社区组合成分。每个社区发展单位可以是一个或一
组屋村、乡村群或在市区重建后划分的地区；各个社区发展单位会视乎区內人口
，透过 "多议席多票制"选出某固定数目的区议员。此举会令所有民选议员具更大
代表性，并加强他们对所代表社区的认同感。
7. 锺先生总结时表示，倘若提供市政服务的拟议新架构结果导致政府中央集权及
降低政府向公众负责的程度，他会对此表示遗憾，因为这意味著民主倒退。为长
远民主发展的利益起见，他建议废除新的区议会的委任及当然议席。至于该等议
席如不获保留，社会上某些界别的权益会否获得充分代表的问题，他表示其构思
的代议政制将有助解决代表性不均衡的问题。
8. 李柱铭议员表示支持锺先生建议有关社区发展单位的长远发展路向，但他指出
，政府现时并沒有就区域组织的民主发展定出明确方向。政府只建议废除两个市
政局，但并无把行政权力转授予区议会，亦沒有加强区议会的直接代表性，故与
锺先生构思中以社区发展单位为基础的代议政制背道而驰。因此，部分立法会议
员宁愿采纳 "一个市政局及一个市政总署"的建议，作为中期的措施。锺先生回应
李柱铭议员时确实表示支持政府建议废除两个市政局，但有关方案必须符合其意
见书第7段所载的各项条件。倘若行将组成的区议会的成员组合和职能维持不变，
则情况会未如理想。
9. 锺先生同意李议员的意见，即立法会面对一个两难局面，原因是立法会沒有关
于新架构的详情，故难以决定是否支持政府当局就区域组织改革提出的建议。有
别于公众多从"精简组织架构"及"行政效率"著眼的观点，锺先生认为不应过于著重
两个市政局的存在与否，重点反而应放在区域组织改革的方向。重组区议会的架
构可推动基层的民主发展。他希望区议会将获给予额外的拨款和行政职能，并认
为在各区域组织的议员任期于1999年年底届满前检讨区域组织的架构是适当时间。
10.锺先生赞同陆恭蕙议员的意见，即不论区议会的成员组合和职能为何，所有民
选区议员均可在推动香港民主发展方面作出贡献。
11.锺先生亦认为现时区议会选举所采取的"单议席单票制"对社区发展并无帮助。
他就选区分界的划定回应主席时表示，由于区议会的地方选区平均人口将维持在
17 000人，当局可考虑扩阔15%的人口偏差幅度。
12.锺先生回应杨森议员时表示，目前的政治环境未必能够推行杨议员和部分议员
所构想的全面改革。然而，藉著现时的区域组织架构检讨，在基层民主发展方面
，《区议会条例草案》可造就作出一些改变的机会。锺先生补充，鉴于《基本法》
的限制，在区域组织进行全面直选之前，并无必要在立法会和行政长官的选举中
实施全面直选。
戴高礼博士
(立法会CB(2)570/98-99(01)、CB(2)594/98-99(01)、CB(2)611/98-99(03)及
CB(2)611/98-99(04)号文件)
13.戴高礼博士请议员参阅他的意见书(立法会CB(2)570/98-99(01)号文件)、政府当局
对其意见书所作的回应(立法会CB(2)594/98-99(01)号文件)，以及他对当局的回应所
作的回覆(于会上提交，其后随立法会CB(2)611/98-99(03)号文件发出)。他亦请议员
注意香港过渡期研究计划分别在1998年1月、7月及10月进行有关两个市政局的3项
民意调查结果(于会上提交，其后随立法会CB(2)611/98-99(04)号文件发出)。
14.戴高礼博士表示，所有的政府应与人民有紧密的联系，并应小心聆听人民的意
见。然而，政府在检讨区域组织及征询巿民对检讨的意见时，并无迹象显示政府
与市民有紧密联系及会听取民意。尽管他赞同锺先生的看法，表示理想的区域组
织改革应一直向下伸延至乡村层面，但他同样认为政府不会愿意采取此做法。
15.关于公众意见，戴高礼博士表示，从调查结果可见，被访者中曾听过把两个市
政局合并为一或将之废除的建议的人数，在本年1 月至 10月期间大幅增加。支持
把两个市政局合并为一或保留现状的被访者人数亦有所增加，原因是市民忧虑丧
失他们或可在地区事务上游说政府的机会。他亦指出，在1998年10月进行的调查
中，被访者特别获请回答以下问题："你期望代表你的立法会议员如何就董建华先
生所提废除两个市政局的建议作出表决？"，结果显示有六成被访者支持把两个市
政局合并为一或将之保留的方案。
李彭广博士
(立法会CB(2)611/98-99(02)号文件)
16.李彭广博士表示会从政治架构而非市政服务管理的角度陈述他的意见。他认为
，一如以往对宪制进行的其他检讨，政府对区域组织架构的检讨相当 "匆忙" 。他
认为任何涉及政治权力重新分配的宪制改革应有充分时间咨询公众，并应在各关
注团体或人士全面进行商议后才作出最后决定。李博士指出，最理想的方法是把
区域组织的检讨纳入为香港特别行政区政治发展检讨的其中一部分。
17.李博士从政治权力的分配及社区发展方面作评论时表示，区域组织有必要继续
存在。由于立法会只关注全港性的事宜，故须由区域组织处理关乎地区的事务。
此外，如获赋予分配资源的权力，区域组织可透过推动社区参与，负责本区的发
展工作。
18.关于区域组织检讨，李博士支持把所有区议会和两个市政局合并成为5个区域
议会。他表示，除保留现有的财政安排外，该等区域议会应获赋予行政权力，并
应获编配额外资源。
卢兆兴博士
(立法会CB(2)570/98-99(02)及CB(2)594/98-99(03)号文件)
19.卢兆兴博士请议员参阅其意见书 及政府就其意见书所作的回应(立法会CB(2)594
/98-99(03)号文件)。他表示对政府废除两个市政局的建议有很大保留。他补充以下
各点--
- 虽然政府不承认藉"禽流感"事件来废除两个市政局，但他注意到政
府官员曾于多个场合暗示该事件正是箇中因由。咨询文件第 5.5段
正正反映此点；
- 政府在回覆中并无说明在实施当局的建议后，各政府部门之间的协
调将如何获得改善。依他之见，只以协调上的问题为理由不足以支
持即时废除两个市政局的做法。就食物安全和环境卫生服务而言，
他建议政府设立一个成员包括区议员的新政策局，在两个市政局与
各有关政府部门之间担当统筹者的角色；
- 他质疑政府当局声称废除代议政制其中一层议会不会影响民主发展
的说法。他认为在民主化的过程中，政府应把权责下放。有关此事
，他指出政府仍未确定如何组成行将设立的咨询委员会，负责就食
物安全和环境卫生服务提供意见和监察有关工作；
- 他不能同意政府当局认为大大增加区议会的权力和职能会违反《基
本法》第九十七条的论点。他认为政府建议废除两个市政局亦可能
违反《基本法》的精神，而对《基本法》的诠释最好应由基本法起
草委员加以澄清；
- 废除两个市政局而沒有增加或维持区议会直选议席数目的建议不但
会减少精英参政的渠道，亦有损香港特别行政区政治制度的稳定；
及
- 对于政府当局认为根据《基本法》，在香港进行的全民投票并无宪
法效力的论点，他不表赞同。他以魁北克省政府与加拿大联邦政府
过去在类似问题上的爭议最终诉诸法院解决为例，表示此事应交由
法院裁决。
整体讨论
20.何秀兰议员询问锺庭耀先生，在民意调查中支持废除两个巿政局的巿民是否
只想著行使其参与决策过程的公民权利，他们是否知悉实际上他们正在放弃参
与巿政事务的权利。锺先生回应时表示并无搜集有关被访者心态的资料。他认
为香港现时的政治架构并不容许就某项事宜进行全民投票，这正是在检讨关乎
整体社会的事项时，民意调查获得相当程度重视的原因。民意调查结果之所以
重要，原因之一是有关结果亦代表沉默的大多数人的意见，该等人士即使有机
会投票，他们亦未必愿意这样做。然而，在一些复杂的问题上，例如区域组织
检讨，锺先生表示在调查中所问的问题不同，可导致结果出现差异。这亦解释
了在咨询期间，当提出多个不同的改革方案咨询巿民时，公众的意见颇为凌乱
的原因。当巿民在施政报告发表后被问及的问题只须简单地回答"是"或"否"时，
所得的结果清楚显示公众支持政府的建议。
21.张永森议员邀请各学者就区域组织检讨所应采取的方法发表意见，并询问依
他们之见，在考虑到目前发展的情况下，日后应采取的工作路向为何。陈文鸿
博士表示，从学者的观点来看，进行检讨的方法并无绝对；重要的考虑因素之
一是进行检讨的方法对社会及立法会是否可以接受。戴高礼博士表示，公众应
考虑的是，当局为改革区域组织而建议作出各项改变，背后所持的理据是提高
行政效率是否可以接受。他认为此事最终应以赋权巿民参与社区事务及培养公
众在此方面的责任感为依归。一些认为无权阶级期待当权者推行改革的想法，
其实标志著殖民地思想。他表示，在考虑任何改革之前，公众的思想必需有所
改变。锺庭耀先生认为，两个巿政局如被废除，日后的区议会在职能和组合方
面仍有改变的余地。尽管政府建议废除两个巿政局，他已准备研究各项反建议
，以期解决他在民主发展方面所关注的问题。李彭广博士认为，政府对两个巿
政局未来发展的立场坚定，故应由立法会决定是否支持政府的建议。卢兆兴博
士建议，立法会应澄清废除两个巿政局是否与《基本法》第九十七条相符。此
外，立法会应要求政府提供确实的资料，说明当局会如何组成建议在管理食物
安全和环境卫生服务的新架构下设立的咨询委员会，以及有关日后区议会的成
员组合和职能的详情。
22.李柱铭议员询问各学者是否同意政府当局所得的结论，即在1 660份填妥的问
卷中，超过七成支持废除两个巿政局。锺庭耀先生表示，由于该1 660 份问卷是
在民政事务总署举办的各次地区咨询会上派发和收回，因此，调查结果只可视
为代表咨询会参与者的意见，但不能视为代表公众意见。
23.杨森议员问及在本年10月分别由锺庭耀先生及戴高礼博士进行的民意调查所
得结果的差异。前者进行的调查显示大多数人支持政府提出废除两个巿政局的
建议，而后者进行的调查则显示大部分被访者支持把两个巿政局合并或将之保
留。戴高礼博士表示，调查的结果视乎进行调查的时间和方法，以及在调查中
所问问题的类别而定。在香港过渡期研究计划进行的调查中，所抽取的被访者
具代表性，原因是香港过渡期研究计划在日间、晚间、平日以至周末和周日均
有进行调查。此外，问题采用具体的措辞，而非询问被访者对某项建议的个人
取向。他认为香港过渡期研究计划的调查是较可靠的民意指标。
24.李永达议员询问各学者对保留代议政制三层议会架构的意见。戴高礼博士回
应时解释，倘若政治架构采用此种模式，" 效率 "一词意味著问题应尽可能在架
构的最低层次获得解决，从而使地区性的问题，例如水管爆裂及弃置垃圾等可
于地区层面得到解决。卢兆兴博士表示，据他对区议会工作的了解，他知悉有
些地区性的问题并不能在地区层面获得解决。鉴于香港有逾 600 万的人口，保
留代议政制三层议会亦不为过份。
总结
25. 主席多谢各学者参与是次会议及与议员分享他们的意见。
26.主席问及食物安全及环境卫生服务顾问研究的进展，署理政制事务局副局长
回应时表示，顾问报告现正进行最后审定的工作。待政府当局研究过报告的建
议后，会把研究报告连同政府的回应一并提交予议员研究。
27.议事完毕，会议在下午4时35分结束。
立法会秘书处
1998年12月18日
