立法会
立法会CB(2)1925/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号：CB2/PL/CA
立法会政制事务委员会
会议纪要
| 日 期 ： | 1999年3月15日(星期一)
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| 时 间 ： | 下午2时30分
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| 地 点 ： | 立法会会议厅
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出席委员 ：
黃宏发议员(主席)
刘慧卿议员(副主席)
李柱铭议员
吴霭仪议员
张文光议员
张永森议员
李永达议员
陆恭蕙议员
程介南议员
曾钰成议员
杨孝华议员
杨 森议员
刘汉铨议员
司徒华议员
缺席委员：
夏佳理议员
其他出席议员：
梁耀忠议员
出席公职人员：- 署理政事务局局长
- 麦清雄先生
- 署理政制事务局首席助理局长
- 刘淦权先生
- 首席政府律师
- 区礼义先生
- 高级助理法律政策专员
- 黃庆康先生
- 政制事务局助理局长
- 邓菲烈先生
应邀出席人士：- 香港大学
- 陈弘毅教授
- 香港中文大学
- 张鑫先生
- 香港大律师公会
- 戴启思先生
- 香港人权监察
- 罗沃启先生
佳日思教授
夏博义先生
- 香港城市大学
- 林峯博士
- 香港中文大学
- 欧本明教授
- 香港大学
- 戴耀廷先生
- 香港中文大学
- 曹景钧教授
列席秘书：- 总主任(2)3
- 马朱雪履女士
列席职员：- 法律顾问
- 马耀添先生
- 高级主任(2)7
- 周封美君女士
I. 通过1999年1月18日会议的纪要
(立法会CB(2)1273/98-99号文件)
1999年1月18日会议的纪要获确认通过。
II. 与团体代表／个人会晤
2.主席欢迎各团体代表及有关人士出席会议，就修改《基本法》的机制发表意见。
香港大学陈弘毅教授
(立法会CB(2)1475/98-99(02)号文件)
3.除在意见书中提出的意见外，香港大学的陈教授强调，宪制性的法律应不时按需
要作出修订，以确保宪制性的文件与社会的发展步伐一致。他指出，中国政府自
1982年制订宪法以来，亦曾对宪法作出若干修订。在1990年制订的《基本法》主要
以1984年签订的《中英联合声明》作为基础。考虑到过去15年在政治、社会及经济
各方面的转变，部分条文或已不再切合香港的情况。举例而言，终审法院最近在
1999年 1 月29日作出的裁决，便对关乎香港永久性居民在內地所生子女的居留权的
入境政策有所影响。鉴于第一百五十九条就《基本法》的修改作出规定，香港应采
取主动和务实的做法去作出修改，以迎合社会不断转变的需要。在修改过程中，应
鼓励公众参与，以及鼓励各政党与政府之间交換意见，从而发挥民主自治的精神。
4.主席回应吴霭仪议员的问题时表示，陈教授的意见书附件所载有关修改《基本法
》第二十二及二十四条的建议，只是作为说明例子。讨论的焦点应在于修改《基本
法》的程序。主席补充，是次会议旨在让议员听取法律专家及学者的意见，而不是
辩论他们的意见。
5.李柱铭议员表示，据他理解，中央人民政府对修改中国的宪制性法律及修改《基
本法》两者的立场相同，即只有在既定政策有变时才需作出修改。他询问，中央人
民政府对香港既定的基本方针政策如维持不变，有否机会对《基本法》作出修改。
他请各团体代表及出席人士就此事发表意见。主席表示，由于第一百五十九条已订
明有关修改《基本法》的条文，故会议较适宜讨论修改《基本法》的机制。
6.杨森议员询问陈教授，由立法会议员提出的修改议案需否取得行政长官的书面同
意。陈教授回答时表示，他已在意见书第6及7段解释，《基本法》第七十四及四十
八( 十 )条的限制不适用于对《基本法》的修改。首先，第七十四条关乎涉及政府政
策的"条例草案"，而《基本法》的修改则采用"议案"的方式。其次，第四十八(十)条
处理"有关财政收入或支出的议案"，与《基本法》的修改议案有关连的可能性不大
。因此，立法会议员就《基本法》提出的修改议案应无须取得行政长官的书面同意
。他进一步表示，尽管立法会议员有权就《基本法》提出修订，但《基本法》的最
终修改权在于全国人民代表大会(全国人大)。
7.梁耀忠议员表示，一些海外国家规定，建议的修订如获得某指明百分比的选民支
持，便可提出修宪。鉴于《基本法》第二条授权香港特别行政区(香港特区)实行高
度自治，并享有行政管理权、立法权及独立的司法权，他询问香港居民是否有权就
《基本法》提出修改。他进一步询问，香港特别行政区的全国人民代表大会代表(港
区人大代表)提出的修改议案可否直接提交全国人大常务委员会(全国人大常委会)，
抑或须经由香港特区提交。
8.陈教授回应时解释，根据第一百五十九条，《基本法》的修改权属于全国人大。
《基本法》的修改提案权则可由下列3方的其中一方行使：(i)全国人大常委会；(ii)国
务院；及(iii)香港特区。第一百五十九条又订明，由香港特区提出的修改议案须经港
区人大代表三分之二多数、立法会全体议员三分之二多数及行政长官(即"3个方面")
同意后，交由香港特区出席全国人大的代表团向全国人大提出。虽然香港居民或可
透过"3个方面"提出修改《基本法》一事，但《基本法》明显沒有赋予香港居民修改
权。他表示，就《基本法》提出修改时，必须遵守第一百五十九条的规定。举例而
言，根据第一百五十九条，其他省份的全国人大代表不能提出修改。
9.刘慧卿议员表示，陈教授的意见书第11及12段主张所提出的修订必须尊重民意及
以人民意愿为依归。她询问《基本法》是否容许以全民投票的方式衡量公众意见。
她又提及意见书第15段，当中提到美国透过修宪来推翻最高法院对某条文的解释，
她询问对宪法的修订是否具追溯力。
10.陈教授表示，虽然全民投票可作为搜集民意的途径之一，但从法律观点来看，全
民投票并无法律约束力。在"3个方面"决定是否支持某项修订时，全民投票的结果可
作为一个相当有用的参考指标。陈教授回应刘议员进一步的提问时表示，第一百五
十九条已清楚订明有法律效力的活动，但全民投票并非其中之一。至于其意见书第
15段所述对宪法的修订，陈教授澄清该等修订并无追溯力。
11.陈教授回应杨孝华议员的问题时证实，意见书第14段建议立法会议员与港区人大
代表举行的联席会议属非正式会议，目的是让双方就初步建议交換意见，以便在修
改议案正式提交前达成共识。他强调，透过民意调查、公听会，以及与社会团体和
社区领袖举行非正式会议等方法搜集民意是极其重要的，从而确保在提出修订前获
得广泛的公众支持。
12.程介南议员提到陈教授认为"3个方面"在修改过程中获给予同等地位的意见；他询
问，由立法会议员或行政长官提出的修订，相对于港区人大代表提出的修订，在程
序上会否有任何分别。陈教授回答时表示，在对《基本法》提出修订方面，"3个方
面"享有同等地位。他在意见书第5段亦指出港区人大代表另有一项职责，就是在取
得"3个方面"的同意后，向全国人大提出修改议案。
13.程议员进一步询问，其中一方提出的修订应同时抑或分先后次序向其余两方提交
。陈教授表示，由于修改议案须取得三分之二的立法会议员及港区人大代表的同意
，加上该两方是市民的代表，他认为由上述两方其中一方提出的修改议案，应首先
提交予对方，最后才提交行政长官以征求行政长官的同意。此程序与处理议员条例
草案的程序相若。
14.李永达议员询问，《基本法》有否订明时间限制，规定"3个方面"必须在某段期间
內完成审议修改议案。陈教授答称，一些海外国家有就修宪的程序订明时限，例如
在宪法內明确订定条文，限制提出修改议案及通过议案之间相隔的时间。如立法程
序因支持率不足而无法在所订时限內完成，有关的修改议案便会自动失效。他表示
，香港或可考虑采纳类似的程序。尽管第一百五十九条并无订明任何时限，但他认
为"3个方面"有责任在一段合理的时间內就修改议案作出回应。主席表示，就此方面
制定本地法例或程序规则是可行的，但至于何者负责为港区人大代表订立规则，仍
属有待解答的问题。
15.李永达议员关注到，如"3个方面"中任何一方故意拖延决定，实际上会阻挠整个
修改过程。他认为应在程序上施加限制，以确保修改过程不会出现不必要的延误，
使"3个方面"可顺利进行所需程序。李议员问及美国的做法，陈教授回应时表示，据
他所知，美国有订明审议修订的时限，规定各州必须在期限届满前就有关事宜作出
决定。他并以美国的"平等权利修订"(Equal Rights Amendment)作为例子，该项修订因
有若干个州未能在法定时限內作出决定而不获通过。欧本明教授补充，在美国，不
同的修订有不同的时限；当地并无划一的规定适用于所有修订。上述的"平等权利修
订" 的时限为期两年，而该项修订因欠一个州的决定而未能获得通过。
16.司徒华议员请陈教授就如何取得三分之二港区人大代表的同意发表意见。陈教授
回覆时表示，他的意见载于意见书第10段。他认为港区人大代表获《基本法》默示
授权，可订出如何给予同意的程序规则。如认为有需要，有关的规则拟本可提请全
国人大常委会予以确认。
香港中文大学张鑫先生
17.主席要求香港中文大学的张鑫先生在会后提供意见书。
18.张先生表示，就《基本法》的修改制订复杂的程序在以往被视为是有必要的，原
因是要维持香港人对"一国两制"构思的信心。随著主权回归，內地与香港特区间有
更佳的了解。鉴于《基本法》的规定是在约15年前拟定的，某些条文或已不再适用
于现今情况。尽管可考虑修改《基本法》，但任何的修改应予审慎研究，并应具备
充分的支持理据，以及不得违反中华人民共和国(中国)对香港的基本方针政策。他
赞同陈教授的意见，认为《基本法》的修改议案应在宪报刊登，他并补充，更理想
的做法是在本地报章刊登修改议案，以公布周知。他表示，除在本港进行公众咨询
外，亦应搜集內地有关当局的意见。据他所知，中央曾指示各个中央驻港机构不可
与香港特区政府部门直接联系。他建议或可透过非正式的渠道(例如与內地学者交流
意见)，收集內地有关当局的意见。
19.刘慧卿议员询问张先生，依他之见，就《基本法》修改议案进行全民投票是否符
合《基本法》及会否获中央人民政府接受。张先生表示，现阶段建议进行全民投票
是不切实际的，因为如全民投票的结果与中央人民政府的观点不同，会令中央人民
政府处于困难局面。他表示，在行政主导的政府下，行政长官的一票已能否决对《
基本法》的修订。即使行政长官同意，作为最终权力机关的全国人大仍可否决有关
修订。
20.刘慧卿议员对张先生的看法表示关注，因为他的意见暗示中央人民政府如对某项
修改议案已有本身的看法，便不会接纳任何与其意见不同的全民投票结果。在此情
况下，她质疑《基本法》所承诺的高度自治原则如何能在香港特区落实。她询问张
先生他是否暗示香港特区只应按照中央人民政府的意愿修改《基本法》。张先生重
申，对《基本法》的任何修改不应抵触中国对香港既定的基本方针政策。务实的做
法是了解內地有关当局的观点，因为这会避免不必要的冲突。张先生回答张文光议
员提出的类似问题时表示，在"一国两制"的原则下，两种制度毕竟是在一个国家中
实行。提出一些不会获中央人民政府支持的修订，是不切实际的做法。
21.张先生回应李柱铭议员时表示，由香港市民选出港区人大代表是可予考虑的建议
，只要沒有违反香港的高度自治原则便可。
22.梁耀忠议员询问，鉴于港区人大代表的代表性有限，应否限制他们就《基本法》
提出修订的职能和权力。张先生回应时表示，该"3个方面"均代表香港市民。尽管他
们对某项修订的意见或有分歧，他们理应反映香港人的意见。他认为应尽可能按照
第一百五十九条的规定行事。
香港大律师公会
(立法会CB(2)1490/98-99(01)号文件)
23.香港大律师公会(大律师公会)的戴启思先生表示，大律师公会对此事的暂时建议
载于该会提交的文件內。他补充下列各点 --
- 第一百五十九条只就《基本法》的修改提供了粗略的框架。鉴于这是相当严
肃的事宜，为行使第一百五十九条所订的修改权而采取的任何程序，均应确
保不会作出草率和投机性的改动。有关方面应在审慎作出考虑后才制订修改
议案；
- 第一百五十九条并无提及全民投票，但实际上条文亦沒有禁止此做法。进行
全民投票似乎与其他国家在宪制方面的典范做法相符，即在立法机关就某项
修改议案有决定后，所需的下一步工作是把有关的决定交由人民在不具约束
力的全民投票中公决。他希望全国人大不会视此为抵触《基本法》，或更重
要的是，不会将之视为抵触《基本法》所订的"高度自治"及"港人治港"原则
。理想的程序是全国人大只会在极为例外的情况下，才不按照香港特区市民
经深思熟虑的意见行事；
- 对根据《基本法》制定的法例进行司法覆核是可行的，但假如设有容许修改
宪法的制度，法院便不大可能干预有关的过程，因为建议作出的修订旨在修
改宪法；
- 第一百五十八条赋予全国人大常委会解释《基本法》的权力，但此权力有何
限制并不明确。应考虑的一点是可否纯粹依据第一百五十八条修改《基本法
》，而无须引用第一百五十九条所订的程序；及
- 根据第一百五十九条，立法会议员、港区人大代表及行政长官是修改议案的
决策者。他们在修改过程中似乎有同等的权力及职责。任何旨在令该"3个方
面"的决定协调一致的程序须予审慎考虑。重要的是应确保备有程序规定，
以避免因任何一个决策者在修改过程中耽搁决定而导致在宪制上陷入僵局。
24.由于第一百五十九条并无订明行使《基本法》修改权的具体方式，吴霭仪议员询
问，由立法会制定法例订明有关的程序是否可行及会否获得准许。她指出，所制定
的法例会包含一些限制，因此或会背离沒有就程序订明任何限制的第一百五十九条
。戴启思先生答称必须有附带的权力方能实施第一百五十九条。他认为，就立法会
的权限范围而言，在法律上订明具体的指引是可行的。他回应主席时表示，本地法
例能否规管港区人大代表的程序实属疑问。
25.关于全民投票的问题，刘慧卿议员询问戴启思先生，依他之见，全民投票应于何
时进行。戴启思先生表示，全民投票大多在立法机关就某项建议有了具体的想法及
付诸表决后进行，而立法机关事前亦可能有进行公众咨询，以了解公众意见。如全
民投票的结果明确显示公众不支持某项修订，则有关的修订可能会亦可能不会按照
原先的建议继续进行所需的程序。戴启思先生回应刘议员进一步的提问时表示其意
见书第 5 段建议把港区人大代表的职能限于有权审批议案，而鉴于港区人大代表的
代表性有限，他们不应有权提出修改议案。
26.程介南议员表示，立法会及港区人大代表似乎可各自制订修改《基本法》的程序
。他关注到有何方法可确保提出修改议案的一方会获得其余两方的回应，特别是修
改议案是由港区人大代表提出。戴启思先生回应时表示，关键在于必须制订一套可
行的程序以实施第一百五十九条。他表示，在统一的法律制度下，如事情涉及 3 个
决策者，即使沒有订明作出回应的时限，当中亦意味著 3 个方面必须在一段合理的
时间內作出决定。倘若其中一方未能在合理时间內作出回应，法院可介入以确保有
关方面履行《基本法》所订明的职责。问题是如何协调港区人大代表修改《基本法
》的程序，因为这并不属于香港特区的管辖范围。
27.陈教授表示在其意见书中，除了提出应订立正式的程序规则外，他亦建议立法会
与港区人大代表在正式提出修改议案前，透过举行联席会议等非正式的联系，讨论
和商定一个双方接受的方案。他在意见书第 9 段亦建议立法会的《议事规则》应加
入条文，订明如何处理由行政长官及港区人大代表提出的修改议案。主席表示，立
法会可拟订程序规则，订明港区人大代表如在指定期限內未有就某项修改议案作出
回应，而该项议案业已获得三分之二立法会议员同意及转交港区人大代表考虑，则
可视为已获得港区人大代表的同意。戴启思先生认为，如此未必有助修改议案进入
修改程序的下一阶段。
香港人权监察
(立法会CB(2)1483/98-99(01)号文件)
28.香港人权监察(人权监察)的佳日思教授表示，人权监察所提交的意见书须作下列
修订 --
- 在第21段，"三分之二"应改为"半数"；及
- 在第26段，删去"三分之二港区人大代表"。
29.人权监察的意见详载于意见书內。佳日思教授重点讲述下列各点 --
- 《基本法》是宪制性的文件，故不应随便予以修改；
- 宪法是有活力和有生命的文件，必须就不断转变的社会和政治情况作出回应
。《基本法》第四十五及六十八条已订明香港人会在更大程度上享有民主，
以期达致行政长官及立法会议员由普选产生的最终目标；
- 对于有人就终审法院最近在居留权一事上的裁决所提出的建议，即透过由全
国人大常委会根据第一百五十八条作出解释来修改《基本法》，人权监察认
为并不可行。修改《基本法》有 3 个可行方法。除了就《基本法》的修改订
定主要条文的第一百五十九条外，可引用的第二项条文是有关行政长官产生
办法的附件一第七段，而第三项条文是有关立法会组成方法及法案和议案表
决程序的附件二第三部分。详情载于人权监察的意见书第11至20段。
- 进行咨询性的全民投票是可取的做法，这与戴启思先生提及的不具约束力的
全民投票相似。全民投票不会与第一百五十九条有抵触，并应在 3 个方面就
提交予全国人大的修改议案达成协议后才进行；
- 对于法院可担当甚么角色的问题，佳日思教授的意见有别于戴启思先生。一
般而言，法院不能覆检对宪法的修订，因为这代表对宪法作出修改。然而，
鉴于第一百五十九条最后一段订明"本法的任何修改，均不得同中华人民共
和国对香港既定的基本方针政策相抵触"，故《基本法》中某些部分是不可
修改的，而法院有责任确保对《基本法》的修改必须符合既定的基本方针
政策。这是不少奉行普通法的司法管辖区所接纳的做法；
- 为实施修改《基本法》的机制，或有必要制定本地法例。佳日思教授认为本
地法例可同时涵盖立法会及港区人大代表的程序。他认为可考虑制定全面的
法例，规管修改过程在香港涉及的所有范畴，但必须先向全国人大阐释有关
情况；
- 全国人大常委会可在沒有咨询香港特区的有关当局或香港居民的情况下提出
修改议案。在修改《基本法》一事上，人权监察认为或有必要寻求各方面同
意一些常规，包括同意所有涉及香港特区自治权的修改议案只应由香港特区
提出；
- 根据中国法律，向全国人大提出的立法建议不会自动获安排在全国人大会议
上进行辩论或表决。有关的建议会否列为议程项目须视乎主席团的意见而定
，因此或有需要请全国人大澄清会如何处理香港特区根据第一百五十九条提
出的修改议案；及
- "3个方面"之间有需要进行正式和非正式的对话，以化解在修改议案上的分
歧。
30.吴霭仪议员询问佳日思教授是否同意一点，就是制定本地法例规管修改《基本法
》的程序，应不会存在违反或限制第一百五十九条的问题，只要有关的法例纯粹关
乎程序事宜及沒有规限 3 个方面作出决定的方式便可。佳日思教授表示同意。他又
表示应设立咨询全国人大的机制。倘若各方就修改程序达成协议，他看不到为何在
法例中不能加以订明。
31.吴霭仪议员进一步询问可否在本地法例中加入一项条文，订明当其中一方就《基
本法》提出修订时，"3个方面"须举行会议进行讨论。佳日思教授回覆时表示，"3个
方面"举行会议以调解彼此间的分歧是可取的做法。他认为该类会议应不会违反第一
百五十九条。
32.李柱铭议员询问佳日思教授，他是否认为《基本法》附件一第七段所订行政长官
的产生办法虽可修改为采用"一人一票"，但中央人民政府根据第四十五条任命行政
长官的权力则不可予以废除。佳日思教授表示同意。
33.司徒华议员询问可否运用第一百五十九条所订的程序，把附件一及二中对"二零
零七年"的提述改为"二零零零年"，然后按照经修订的附件一及二所载的程序，更改
立法会的组成方式及行政长官的产生办法。佳日思教授答称他需要一些时间考虑司
徒议员的问题。他初步的回应是第四十五条已规定行政长官产生办法的民主化进程
应按照"循序渐进"的原则，这或已表示有需要在接近二零零七年时检讨现行办法。
他不能确定能否提早至现时便展开检讨过程。他认为颇适宜在2007年前一年开始考
虑和讨论此事。人权监察的夏博义先生认为，除佳日思教授所述有关检讨过程的困
难外，《基本法》并无条文禁止司徒议员的建议。
34.梁耀忠议员问及香港巿民提出修改议案的权力。佳日思教授表示，尽管一些国家
(例如瑞士)赋予人民该项权力，但这并非常见的做法。他并不认为香港巿民可根据第
一百五十九条提交正式的修改议案，但有关议案可透过立法会议员提出。至于在市
民对《基本法》的某项修改建议的支持达某一程度时，政府是否有责任对《基本法
》作出修改以处理巿民所关注的问题，夏博义先生表示，《基本法》并无规定政府
须这样做。可取的做法或会是按照佳日思教授刚才的建议，考虑建立一些常规，以
补足《基本法》的条文。
35.刘慧卿议员认为人权监察的意见书第45段最后一句有矛盾。她指出，如按照佳日
思教授的建议，所进行的全民投票属咨询性质，那么，"在咨询性的全民投票中如沒
有获得人民的同意，不应对《基本法》作出修改"的说法便不正确。佳日思教授解释
，由于具约束力的全民投票并不符合第一百五十九条的规定，故他提议建立一种常
规，令所提出的修订如获得"3个方面"的支持，均会交由人民公决。考虑到实际的情
况，修改议案一旦遭香港人反对，任何人均难以向全国人大提出该议案。在其他司
法管辖区中，所建立的常规对行事方式发挥颇大的影响力，亦非罕见的情况。
36.关于戴启思先生和林峯博士在他们的意见书中建议规限港区人大代表就《基本法
》提出修订的权力，刘慧卿议员询问佳日思教授，依他之见，该方面的限制会否违
反第一百五十九条。佳日思教授回应时表示，该项限制会与第一百五十九条有抵触
，因为根据该条文的规定，港区人大代表明显是修改过程所涉及的其中一方。尽管
港区人大代表缺乏代表性，他们有权提出修订。
37.在听取过多位讲者的意见后，杨森议员表示支持下列意见 --
- 修改议案可由立法会议员、行政长官及港区人大代表提出；
- 有需要建立获各方面同意的一种常规，就是对《基本法》中属香港特区自治
范围的条文的任何修订，应只由香港特区提出；及
- 有需要设立一个非正式的机制，化解"3个方面"之间的分歧。
香港城市大学林峯博士
(立法会CB(2)1475/98-99(03)号文件)
38.香港城市大学的林峯博士讲述对此事的意见，有关的意见载于他提交的文件內。
他进一步表示支持进行咨询性的全民投票，并建议在法例上规定必须进行全民投票
，尽管全民投票的结果并无约束力。关于上文第 5 段所载李柱铭议员提出的问题，
他回应时表示，因应政策上的改变而进行修宪确是以往的做法。然而，第十五届全
国人大当前提出的修订却沒有在政策方面带来任何改变。他认为只要沒有违反第一
百五十九条第四段有关基本方针政策的规定，便可对《基本法》提出修改。
39. 刘慧卿议员向林博士提出下列问题 --
- 既然《基本法》并无条文禁止全民投票，全民投票是否可予进行；
- 鉴于部分团体代表或出席人士认为港区人大代表有权就《基本法》提出修改
，林博士建议把港区人大代表的权力限于审批修改议案会否抵触《基本法》；
- 香港特区基本法委员会应否有类似司法的职能，以及应否在修改《基本法》
一事向其提出前避免作出评论；及
- 规管香港特区基本法委员会委员的职能和行为的程序，应在香港抑或內地草拟
及通过。
40. 林博士的回覆如下 --
- 咨询性的全民投票完全符合《基本法》；
- 他建议限制港区人大代表的权力，理由是第一百五十九条并无订明香港特区
內哪一方面有权提出修订。此外，由于香港特区是有修改提案权的 3 个方面
的其中一方，他认为香港特区的立法机关可决定有关的程序。他进一步回应
刘议员时表示，虽然他认为港区人大代表有权提出修订并不可取，但他并非
完全反对他们有此权力；
- 他个人属意香港特区基本法委员会担当类似司法机构的职能。该委员会的个
别委员所发表的意见应视为个人意见，而非以该委员会委员的身份发表的意
见；及
- 有需要制订程序，以规管香港特区基本法委员会的运作。此举至少可让香港
人明白该委员会的职能及委员会如何行使权力，但不可透过在本地立法订明
有关程序，因为此事须由全国人大处理。
香港中文大学欧本明教授
(立法会CB(2)1475/98-99(04)号文件)
41.香港中文大学的欧本明教授表示，最重要的问题是《基本法》的最终修改权属全
国人大而非香港特区所有。他认为，就纯属地方的事务而言，修改权应归香港人所
有，原因是他们最为了解香港的情况。他知悉其为达致上述目的而建议对第一百五
十九条的修改或会抵触《基本法》，但他认为即使有可能失败，香港仍须致力爭取
。关于议员就港区人大代表的职能所提出的关注事项，他初步的回应是决策过程应
剔除港区人大代表，并以区议会取代。他强调修改过程中最少须有 3 个决策者，以
确保《基本法》不会被随便修改。
42.刘慧卿议员表示，虽然她支持欧本明教授的建议，但她关注到建议未必与《中英
联合声明》及《基本法》的精神一致。她询问，如全国人大同意他的建议，港区人
大代表在修改《基本法》的过程中会担当甚么角色(如有的话)。
43.欧本明教授回答时表示，他并不认为他的建议会有违《中英联合声明》的精神，
因为建议符合"一国两制"构思所承诺的高度自治原则。唯一的问题是必须判断何者
属地方事务及何者不属地方事务。他表示，港区人大代表在处理內地法例方面的角
色会维持不变。他澄清，他提出在 3 个方面中删除港区人大代表只属初步想法，他
主要关注的是修改议案的最终决定权不应属于全国人大，除非有关修订涉及外交和
国防事务。即使把港区人大代表从决策过程中剔除，其位置亦应由另一方取代，以
维持有3个独立的单位作为决策者。该3个方面仍须就修改议案达成共识，否则议案
不可获得通过。此一安排的理据是防止经常作出修改，因而减损《基本法》的权威。
44.司徒华议员指出，由于部分区议会议员将由行政长官委任，故行政长官会对区议
会发挥不适当的影响；因此，建议把区议会列为 3 个方面的其中之一，将意味著决
策过程所涉各方间的权力有欠均衡。欧本明教授表示此点意见相当可取。他重申这
只属初步构想，而他会留待议员考虑他的建议。
香港大学戴耀廷先生
(立法会CB(2)1475/98-99(05)号文件)
45.香港大学的戴耀廷先生表示其意见会集中在法律及程序方面。除意见书所载的观
点外，他提出下列意见，以回应议员较早前在会上提出的关注事项 --
- 不具约束力的全民投票应不会抵触第一百五十九条。然而，建议制定法例，
订明香港人可提出获某程度公众支持的修改议案，以及规定"3个方面"须就修
改议案作出决定，会与第一百五十九条有抵触；
- 建议透过立法，限制港区人大代表就《基本法》提出修订的权力，亦会抵触
第一百五十九条；
- 为确保第一百五十九条得以顺利实施，有需要制定法例，详细订明修改《基
本法》的机制及程序；
- 至于是否适宜透过本地法例规管港区人大代表在修改过程中的职能，他请议
员参阅《基本法》第十七条，该条订明香港特区享有立法权。由于香港特区
就《基本法》提出修订的程序应视为香港特区內部的事务，故制定法例就修
改机制订定条文(包括订明涉及港区人大代表的程序)，属香港特区的自治范
围；及
- 他简略介绍就《基本法》的修改设立宪政会议的建议；宪政会议属法定机构
，成员包括行政长官、所有立法会议员和港区人大代表，并由终审法院首席
法官担任主席。该项建议的详情载于意见书第 3 段。建议的宪政会议的运作
模式，可解决议员关注"3个方面"中任何一方或会导致在宪制上出现僵局的问
题，同时亦提供一个渠道，让"3个方面"的成员就原议案及对议案的各项修订
进行辩论。
46.杨森议员表示，虽然戴先生提出设立一个成员包括港区人大代表的法定宪政会议
有可取之处，但他请法律顾问发表意见，说明第十七条可否解释为香港特区有权制
定本地法例，规管港区人大代表修改《基本法》的程序。法律顾问回覆时表示，从
表面来看，戴先生的建议有其依据。然而，他需要较多时间考虑此一重要问题。
47.戴先生补充，虽然《基本法》第十七条并无订明香港特区享有立法权的范围，但
该条文第 3 段提供了覆检机制，订明全国人大常委会如认为香港特区制定的任何法
律不符合《基本法》关于中央管理的事务及中央和香港特区的关系的条款，可将有
关法律发回，而经发回的法律即会失效。
48.刘慧卿议员表示，她原则上支持设立宪政会议。她询问巿民可否参与宪政会议，
从而令修改《基本法》的过程有更多公众参与；她并询问咨询性的全民投票应在举
行宪政会议之前抑或之后进行。
49.戴先生答称，在宪政会议前进行不具约束力的全民投票，以及容许公众参与宪政
会议(但条件是公众沒有投票权)，将不会抵触第一百五十九条的规定。
50.刘慧卿议员指出，全民投票如在宪政会议前进行，根本沒有取得共识的方案可交
由市民透过全民投票进行表决。此外，倘若就原议案提出的修订为数众多，公众实
难以表达他们的意见。戴先生回应时表示可就"3个方面"提出的修改议案及对原议案
提出的任何修订进行全民投票。他表示，由于全民投票并无约束力，这只会作为一
种政治工具，用以对"3个方面"在作决定时发挥影响。如在宪政会议达成共识后才进
行全民投票，影响力便会非常有限。刘议员关注到如在宪政会议前进行全民投票，
由于有关的修订在社会上未经全面讨论和辩论，公众未必能够获得充分的资料，亦
未必有足够的准备在全民投票中投票；就此，戴先生建议在全民投票之前可进行公
众咨询及举行非正式的会议和公听会，以加强巿民对修改议案的认识。
51.李柱铭议员认为，鉴于"3个方面"现时的组成方法，获"3个方面"通过的修改议案
不大可能是可取的方案。他表示，在宪政会议举行后才进行全民投票的好处，是让
公众有机会否决议案，藉以向全国人大发出明确的信息，申明市民的意见与"3个方
面"的意见不同。
52.司徒华议员询问，设立建议属法定机构的宪政会议的机制为何。他指出，提出任
何关乎公共支出及政府运作的立法建议均须取得行政长官的同意。戴先生回答时表
示应采用向立法会提交条例草案的现行程序。他认为制定本地法例以实施第一百五
十九条是恰当的做法，因为该条文本身并无订明具体的安排。司徒议员关注到旨在
设立宪政会议的条例草案可能具有由公帑负担的效力及对政策方面有影响；主席回
应司徒议员提出的关注事项时表示，该条例草案未必一定由立法会议员提出，该条
例草案亦可由行政长官提出。
53.梁耀忠议员认为，林峯博士主张应限制港区人大代表提出修订的权力，而戴先生
建议设立的宪政会议却会加强港区人大代表的职能。戴先生答称，他的建议确有此
一效果，但他是从长远角度考虑此事，当中并无考虑港区人大代表的现行选举方法
。他表示，如港区人大代表日后经由民主的过程选出，采用类似于其他省份选举全
国人大地区代表的程序，则有关其代表性的问题便会获得解决。
54.司徒华议员指出，港区人大代表不应牵涉在香港的事务中。他询问把他们列为宪
政会议的成员会否与此原则互相矛盾。戴先生回应时表示，很明显，司徒议员所指
的限制只适用于其他的地方事务，而不适用于修改《基本法》的机制。根据第一百
五十九条，港区人大代表有权及有责任研究对《基本法》的任何修订。如当中确有
互相矛盾之处，第一百五十九条应凌驾其他原则或规定。
55.司徒华议员表示，除香港特区外，全国人大常委会及国务院亦有修改提案权。倘
若全国人大常委会及国务院提出的修订与香港特区的內部事务有关，他询问这是否
与《基本法》有抵触。戴先生表示，根据中国宪法，《基本法》不大可能规管全国
人大及国务院就《基本法》提出修改议案的权力。
香港中文大学曹景钧教授
(立法会CB(2)1490/98-99(02)号文件)
56.香港中文大学的曹教授讲述其意见书所载的意见，特别是关于修改议案的提出及
表决程序的建议。
57.刘慧卿议员问及应否限制港区人大代表就《基本法》提出修订的权力，曹教授回
应时表示，尽管港区人大代表不应牵涉在香港內部的事务中，但此事须予审慎研究
，因为第一百五十九条赋予他们参与《基本法》修改过程的权利。
58.主席多谢各团体代表及有关人士出席会议，与事务委员会分享他们的意见。
III. 下次会议日期
59.主席表示，下次会议将于1999年 3 月22日举行，继续听取公众对此事的意见。
60. 会议于下午5时45分结束。
立法会秘书处
1999年5月11日
