政制事务委员会( 会议纪要) 1999年5月17日

立法会

立法会CB(2)2560/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档　号： CB2/PL/CA

立法会政制事务委员会

会议纪要

日　期：	1999年5月17日(星期一)
时　间：	下午2时30分
地　点：	立法会大楼会议室A

出席委员：

黃宏发议员(主席)
张文光议员
张永森议员
陆恭蕙议员
李永达议员
程介南议员
曾钰成议员
杨孝华议员
杨　森议员
刘汉铨议员

缺席委员：

刘慧卿议员(副主席)
夏佳理议员
李柱铭议员
吴霭仪议员
司徒华议员

其他出席议员：

梁耀忠议员

出席公职人员：

议程第IV项
政制事务局副局长(2): 叶文辉先生
选举事务处总选举事务主任: 李　荣先生
政制事务局首席助理局长(4): 翁佩雯小姐
议程第V项
政制事务局副局长(1): 麦清雄先生
政制事务局首席助理局长(3): 叶文娟女士
政制事务局助理局长(3): 邓菲烈先生
副法律政策专员: 区礼义先生
高级助理法律政策专员: 黃庆康先生

列席秘书：

总主任(2)3: 马朱雪履女士

列席职员：

法律顾问: 马耀添先生
高级主任(2)7: 周封美君女士

I. 通过1999年3月15及22日会议的纪要
(立法会CB(2)1925及1956/98-99号文件)

1999年3月15及22日会议的纪要获确认通过。

II. 自上次会议后发出的参考文件
(立法会CB(2)1885及1960/98-99号文件)

2.议员察悉当局提供的两份文件，该两份文件分别讲述食物安全及环境卫生顾问研究
的费用，以及当局就《防止贿赂条例》对行政长官的适用范围进行检讨的进展。

III. 下次会议讨论事项
(立法会CB(2)1951/98-99(01)及(02)号文件，以及立法会LS186/98-99号文件)

检讨立法会监管获授权订立附属法例的人士行使有关权力的现有机制
(立法会LS186/98-99号文件)

3.主席表示，交通事务委员会就运输署署长根据《渡轮服务条例》(第104章)第33(1)条
发出有关持牌渡轮服务最高收费的公告是否附属法例一事进行商议时带出此问题，其
后內务委员会把此问题转交事务委员会处理。

4.应主席所请，法律顾问向议员讲述立法会监管获授权订立附属法例的人士行使有关
权力的现行机制的背景资料如下 --

根据《释义及通则条例》(第1章)第34条，所有附属法例在宪报刊登后均须于随
后的一次立法会会议席上提交该会省览；
第1章第3条把"附属法例"界定为"....根据或凭藉任何条例订立并具有立法效力的
文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则、附例或其他文书"。在此方
面，要判断宪报公告是否附属法例，必须确定该公告是否具有"立法效力"。如某
项公告属附属法例，便须根据第1章第34(1)及(2)条提交立法会以"不否决或不提
出修订即视为通过的议决程序"审议；
现时并无任何典据直接阐述"具有立法效力"一词的确实涵义，但在一些英联邦
司法管辖区中，当地的法官曾就该语的涵义发表意见，而有关的意见对香港的
法院并无约束力；及
香港法例中最少约有330项条文载有"藉宪报公告"的提述。然而，该等公告的处
理方式并不一致，部分公告以法律公告的形式刊登，部分则以一般公告的形式
刊登。后者不会提交立法会会议席上省览，亦无须经立法会审议。此外，某些
条例则订有明确的条文，述明有关的公告是否附属法例。

5.法律顾问表示，此事的症结在于第1章所载"附属法例"一词的定义。由于"具有立法效
力"一语并无明确的定义，在判断某份文书是否具有立法效力时，其中一个相关因素是
文书的立法原意。他指出，"宪报公告"处理方式不一致的情况带出了一个基本问题，即
立法会监察获授权人士行使订立附属法例的权力的现行立法机制应否予以检讨，以便
订定明确的方法，用以确定由获法例授权的人士订立而具有法律效力的文书当中，哪
些须经立法会审议。

6.主席表示，据政府当局所述，律政司现正研究此事，而可行方法之一是在新法例中
加入一项明订条文，指明某项法定文书是否附属法例。主席认为该安排不会解决基本
的问题。他建议要求政府当局及立法会秘书处资料研究及图书馆服务部提供资料，说
明附属法例一词在其他司法管辖区的定义，以及该等司法管辖区有否遇到类似的问题
，议员对此表示赞同。

7.李永达议员提到文件附件A第IV项时指出，根据《道路交通条例》(第374章)第40条发
出的公告在1984年被视为附属法例并以附属法例的形式刊登宪报，但最近发出的公告
则以一般公告的形式在宪报刊登。他表示政府当局应解释为何把法律公告改为一般公
告，因为如此会剝夺立法机关对具有立法效力但沒有以附属法例形式刊登的公告进行
审议的权力。他促请当局在有关的法例內清楚区别属立法性质的文书与属行政性质的
文书，并在草拟法例时采用一致的做法。议员同意要求政府当局评论法律事务部拟备
的文件，以及提出建议，从而处理议员关注的问题。议员亦商定在1999年6月21日举
行的下次会议继续讨论此事。

8.政制事务局副局长(2)回应议员时答允向行政署长反映议员的意见。

待议事项一览表
(立法会CB(2)1951/98-99(01)号文件)

9.张永森议员提到文件第5项，亦即与《基本法》第五十及五十一条有关的安排(议事
规则委员会曾讨论此事，其后內务委员会把此事转交事务委员会处理)；张议员表示
应了解在海外国家中"财政预算案"一词的定义，以协助议员进行商议。主席表示海外
经验未必与香港情况相关。法律顾问亦有同感，并表示在实施第五十及五十一条时，
必须顾及该两条条文的立法原意，以及在两条条文中"财政预算案"所涵盖的范围。他
表示议事规则委员会已要求行政署长就此事作覆。

10.议员商定在1999年 6 月21日举行的下次事务委员会会议上讨论下列事项--

推广1999年区议会选举的宣传策略(此议项由政府当局建议)；
修改《基本法》的机制；及
检讨立法会监管获授权订立附属法例的人士行使有关权力的现有机制。

11.议员亦商定在1999年7月19日举行的事务委员会会议上讨论下列事项--

委派官员出席立法会会议；及
与《基本法》第五十及五十一条有关的安排。

IV. 政府內部及受政府资助和规管的机构在解决公元2000年数位问题方面的工作
进展
(立法会CB(2)1951/98-99(03)及(04)号文件)

12.政制事务局副局长(2)表示，政制事务局的防盜和保安系统，以及选举事务处的选民
登记系统和自动话音系统均符合公元2000年数位标准。

13.选举事务处总选举事务主任补充，选民登记系统是一个电脑资料库，储存了已登记
选民的资料。该系统是以4位数字年份的模式储存所有与日期有关的资料。自1998年8
月起，有关当局已针对公元2000年数位问题对选民登记系统进行连串的测试工作。所
有修正和测试工作业已在1999年 3 月前完成，成绩令人满意。至于自动话音系统，该
系统在1998年12月中旬才开始运作，并采用了互动式的话音／传真科技，透过电话／
传真热线服务，提供有关选民登记的资料。该系统亦符合公元2000年数位标准。

14.程介南议员询问，倘若系统因不符合公元2000年数位标准而导致运作中断，有关当
局需多少时间把问题修正。选举事务处总选举事务主任答称，修正电脑系统所需的时
间须视乎问题的性质而定。就最坏的情况而言，修正工作需时约两星期。实际上，选
民登记系统的资料库不时都有进行档案备份的工作，如选民登记系统发生故障，当局
可把数据下载到独立的电脑系统，继续为市民提供服务。

V. 修改《基本法》的机制
(立法会CB(2)1935/98-99(01)及1951/98-99(05)号文件)

15.政制事务局副局长(1)提到政府当局的文件(立法会CB(2)1951/98-99(05)号文件)时表
示，事务委员会于1999年 3 月15及22日举行会议，以听取学者、法律界、有关人士及
团体对《基本法》修改机制的意见，其间提出了一些重要的新问题须予研究。政府当
局已就各项问题展开初步研究。至于与全国人民代表大会常务委员会(人大常委会)、
国务院及香港地区全国人民代表大会代表(港区人大代表)有关的问题，他阐释了政府
当局的初步看法。(当局在会后提供了政制事务局副局长(1)的发言要点，该发言要点
载于附录I)。

16.政制事务局副局长(1)表示，政府当局已就其他国家在修宪方面的经验展开比较研
究。副法律政策专员扼要汇报检讨的初步结果。副法律政策专员表示，事务委员会在
1999年 3 月15及22日会议上听取的意见一再强调有关的机制必须征询民意及容许市民
作出参与( 例如举行全民投票 )。研究的初步结果显示宪法本身可包含全民投票的机制
。举例而言，瑞士强制规定须举行全民投票，才能进行某些方面的宪制改革。此外，
亦可藉立法来确立全民投票的做法，例如在芬兰，该国订明具体的立法程序，规定由
全民投票决定是否进行修宪。至于英国，当地是按情况或需要而进行全民投票。

17.副法律政策专员进一步表示，政府当局初步研究了 5 个国家的修宪程序，该等国家
分别为美国、澳洲、马来西亚、南非和瑞士。研究的范围包括(a)谁可提出修改；(b)修
改的形式；(c)商议的次序及时间安排；及(d)特别规定。他接著口头汇报刚完成的初步
研究所得结果，并答允以书面提供详细的资料(载于附录II)。他表示，在研究的5个国
家当中，每个国家的宪法均在不同程度上订明修宪的机制。

18.张文光议员表示，鉴于《基本法》是香港特别行政区(香港特区)的宪制性法律，因
此不应草率修改。《基本法》第一百五十八及一百五十九条分别订明解释和修改《基
本法》的权力属人大常委会及全国人民代表大会所有。虽然第一百五十九条涉及一套
复杂的修改程序，但就第一百五十八条而言，最近一宗事例显示根据该条文提请解释
《基本法》相对来说较为容易。依他之见，修宪既是严肃的事情，修改和解释《基本
法》的程序应同样严格。如把提请解释《基本法》当作"走捷径"的做法，第一百五十
九条实际上形同被废除。他促请政府当局就提请解释《基本法》的做法制订严谨的程
序。

19.政制事务局副局长(1)回覆时表示，第一百五十八条及第一百五十九条处理不同的问
题。虽然第一百五十九条订明有关修改《基本法》的各项规定，但就第一百五十八条
而言，除第三段提及终审法院应提请人大常委会解释《基本法》的情况外，该条文并
沒有就提请解释《基本法》的做法订明具体规定。他向议员保证，人大常委会在行使
其权力(包括解释《基本法》的权力)时，须遵守严格的程序规则。政制事务局副局长
(1)回应议员时答允就此方面提供资料。

20.张文光议员表示，虽然"解释"一词有别于"修改"，但两者同样具有修改《基本法》
的效力。他批评政府当局在实施第一百五十八及一百五十九条时采用双重标准。梁耀
忠议员支持他的看法。他指出，有别于第一百五十八条及正如立法会CB(2)1951/98-99
(05)号文件第7段所载，要制订根据第一百五十九条修改《基本法》的机制，所须采取
的步骤非常繁复。他要求当局提供完成整个程序的时间表。他亦要求当局就1999年4
月政制事务局局长到北京的访问作出汇报。

21.政制事务局副局长(1)回覆时表示，政制事务局局长访京之行已予押后。鉴于此事
在宪制方面的重要性，政府当局已于文件第1段载列在3月举行的两次事务委员会会议
上提出的重要问题，以及在文件第 7 段载述制订修改机制所涉及的步骤。由于有需要
充分征询各有关方面的意见，加上有些问题不能单独由香港特区解决，政府当局在现
阶段单方面定出时间表，并非负责任的做法。政府当局完全明白此事的迫切性，并会
向事务委员会汇报进展。

22.梁耀忠议员明白到政府当局需要时间与有关各方讨论各项问题，但他担心此事会
被无限期搁置。主席表示，梁议员有意动议修改《基本法》的议案，既然政府当局在
未有制订适当的机制前已根据第一百五十八条提请解释《基本法》，梁议员亦可在未
设立落实第一百五十九条的机制前动议其议案。倘若梁议员提出获三分之二立法会议
员支持的修改议案，行政长官及港区人大代表有责任在合理时间內就修改议案作出回
应。

23.杨森议员表示他不可接受政府当局就时间表所作的回覆。曾钰成议员指出，文件
第7段所载的步骤涉及3个阶段，分别是：(i) 分析所提出的问题及进行咨询(步骤(a)至(f))
；(ii) 制订初步建议并咨询有关各方(步骤(g)至(j))；及(iii) 就建议作最后定稿及草拟法例
(步骤(k)至(m))。政府当局可就程序的不同阶段拟定粗略的时间表，然后征询中央的意
见，以了解中央是否同意有关的时间安排。

24.政制事务局副局长(1)重申，当局无法预测程序涉及的每一步骤所需的时间，因为很
多步骤均涉及与中央商讨关乎人大常委会、国务院、基本法委员会及港区人大代表的
事宜。鉴于政制事务局局长将于本月较后时间访问北京，他会反映议员关注的事项，
并就制订时间表是否可行，以及事务委员会在1999年 3 月进行的公众咨询所显示的各
项重要问题征询中央的意见。

25.梁耀忠议员表示，政府当局派员到访北京时应向中央提出其初步建议，而非只是聆
听中央的意见。他希望政府当局与立法会可共同制订修改《基本法》的适当机制。他
又要求政府当局就有关团体及人士向事务委员会提出的意见作出回应，有关的意见综
述于立法会CB(2)1935/98-99(01)号文件內。政制事务局副局长(1)答允在适当时候作出
回应。

VI. 其他事项

26.议员商定事务委员会于1999年7月7日根据《议事规则》第77(14)条向立法会提交报
告。报告拟稿将于1999年6月21日举行的下次会议上提交议员审阅通过。

27. 会议于下午4时23分结束。

立法会秘书处
1999年7月15日

立法会

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