政制事务委员会( 会议纪要) 1999年7月19日

立法会

立法会CB(2)29/99-00号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档　号：CB2/PL/CA

立法会政制事务委员会

会议纪要

日　期：	1999年7月19日(星期一)
时　间：	下午2时30分
地　点：	立法会大楼会议室A

出席委员：

黃宏发议员(主席)
刘慧卿议员(副主席)
李永达议员
李柱铭议员
程介南议员
曾钰成议员
杨孝华议员
杨　森议员
刘汉铨议员

缺席委员：

吴霭仪议员
夏佳理议员
张文光议员
张永森议员
陆恭蕙议员
司徒华议员

其他出席议员：

梁耀忠议员

出席公职人员：

议程第III项
行政署长: 尤曾家丽女士
副民事法律专员: 赖应虒先生
高级助理法律政策专员: 单格全先生
副行政署长: 赵崇帼女士
议程第IV项
行政署长: 尤曾家丽女士
副行政署长: 赵崇帼女士
署理库务局副局长: 高启新先生
高级助理法律政策专员: 黃庆康先生
议程第V项
署理政制事务局局长: 麦清雄先生
政制事务局首席助理局长(3): 叶文娟女士
高级助理法律政策专员: 黃庆康先生

列席秘书：

总主任(2)3: 马朱雪履女士

列席职员：

法律顾问: 马耀添先生
高级主任(2)3: 胡锡谦先生

I. 确认通过1999年5月17日会议的纪要
(立法会CB(2)2560/98-99号文件)

1999年5月17日会议的纪要获确认通过。

II. 待议事项一览表
(立法会CB(2)2558/98-99(01)号文件)

2. 议员察悉该份文件。

III. 检讨立法会监管获授权订立附属法例的人士行使有关权力的现有机制
(立法会LS186/98-99、CB(2)2306/98-99(07)及CB(2) 2558/98-99(02)号文件)

3. 行政署长就政府当局提供的两份文件概括表示，不同的司法管辖区处理附属法例的方法各有不同。香港的法律制度以英国的法律制度为基础。英国在试图界定附属法例时，也曾遇到类似问题。香港现时有超过1 000项根据650多条主体条例制定的附属法例。鉴于议员对此事的关注，政府当局会在有需要时于新法例內纳入明订条文，清楚述明某份法定文书是否附属法例。

4. 应刘慧卿议员所请，法律顾问在提述立法会LS186/98-99号文件时，向议员简述该问题的背景--

交通事务委员会就运输署署长根据《渡轮服务条例》(第104章)第33(1)条发出有关持牌渡轮服务最高收费的公告是否附属法例一事进行商议时，带出该问题，其后內务委员会把该问题转交事务委员会处理。议员察悉，某项公告如并非以法律公告形式刊登，便不会提交立法会审议。因而无法实施《释义及通则条例》(第1章)第34条，而有关公告亦无需经立法会以"如不废除或不提出修订即属通过的程序"审议；
鉴于有议员关注，以持牌渡轮服务取代专营渡轮服务会剝夺立法会审议调整收费建议的权力，交通事务委员会一位委员曾动议一项议案，促请政府当局按照附属法例程序规定，将日后任何领牌渡轮服务的船费厘定及调整公告，均以附属法例方式提交立法会审议。议案虽然不获通过，事务委员会认为政府当局应在有关法例內将立法与行政两类性质的文书明确区分；
根据第1章第3条，附属法例的定义是"指根据或凭藉任何条例订立并具有立法效力的文告、规则、规例、命令、决议、公告、法院规则、附例或其他文书。" 然而，现时并无任何法律典据直接阐述"具有立法效力"一词的确实涵义。政府当局表示，当局是参照其他普通法司法管辖区法院就个案所作的裁决，并采取多项准则决定某份文书是否具有立法效力，而最重要的准则是赋权法例的立法意图。

5. 法律顾问表示，倘若就某份文书是否附属法例的问题出现爭议，涉及各方的法定权益，此事须由法院判决。关于日后的工作路向，法律顾问表示，议员可考虑下列方案 ??

就"附属法例"一词订定明确的法律定义。从法律观点而言，此举可避免政府当局与立法会之间出现爭议。关于此事，法律顾问指出，澳洲在1994年提出了一项《法律文书条例草案》(Legislative Instruments Bill)。虽然该法案仍未获通过，但亦是可供立法会考虑的可行方法之一；或
支持政府当局的建议，即在新法例加入一项明订条文，清楚指明某份法定文书是否附属法例，并在出现就现行附属法例的诠释的爭议时加以处理。

6. 关于提交附属法例的职责和机制，法律顾问告知议员，第1章第34(1)条并无订明何人负责提交附属法例。经商议后，负责研究与提交附属法例的事宜有关的立法会小组委员会认为，草拟附属法例的公职人员或另一获授权人士应负责提交有关附属法例。为确保所有须予提交的附属法例不会遗漏此程序，小组委员会及政府当局同意设立一个新机制。根据该机制，宪报第2号法律副刊将分成两部分，甲部包括须根据第1章第34(1)条提交的事项，而乙部则包括无须提交的事项。

7. 刘慧卿议员认为有必要就"附属法例"一词订立明确的定义，以协助立法会监察附属法例的订立。杨孝华议员表示，新法例应清楚指明某份法定文书是否附属法例。

8. 李柱铭议员表示，考虑到英国和澳洲所遇到的困难，要界定"附属法例"一词实非易事。鉴于现行制度一直运作良好，他建议在出现爭议时才加以处理，并把问题暂时搁置。经考虑政府当局提出在新法例清楚指明某份法定文书是否附属法例的建议，以及把宪报第2号法律副刊分成两部分的新安排，杨森议员赞同李议员的观点。他建议行政署长担当把关的角色，以确保新法例明确指出属附属法例的法定文书，并订明须经立法会以"如不废除或不提出修订即属通过的程序"审议。

9. 法律顾问表示，法律事务部会特别留意该等以一般公告方式刊登的文书，如有疑问，该部会与政府当局跟进。他亦指出，现时有超过1 000项根据各条例制定的附属法例，当中有些实际上不被视作附属法例。他建议政府当局考虑制订机制，就该等文书是否具有立法效力，因而根据政府当局文件(a)项所述的准则被归入附属法例进行检讨。行政署长答允与有关政策局跟进出现含糊不清的情况。

10. 主席表示，立法会及政府当局对于某份文书属行政性质抑或立法性质可能存有不同看法。他询问，政府当局可否把其视作行政性质但根据某项条例获授权订定的公告亦刊登于宪报第2号法律副刊的独立部分，而非宪报的一般部分，以方便法律顾问查核。副民事法律专员解释，宪报的编排在设计上是为方便起见。惯常做法是把属附属法例的公告置于有关主体条例的最后部分，而一般公告则不会作这样的处理。行政署长答允考虑主席的建议，并以书面作出回覆。

IV. 因应《基本法》第五十及五十一条而作出的安排
(立法会CB(2)2558/98-99(03)号文件)

11. 行政署长表示，关于《基本法》第五十及五十一条中"财政预算案"一词的诠释，政府当局认为，考虑到规限公共财政管理的法律规定，以及当局多年来在寻求立法机关核准开支方面的惯常做法，"财政预算案"一词在《基本法》第五十及五十一条的文意中仅指开支方面(即《拨款条例草案》)。然而，应注意的是，该词在《基本法》其他条文中出现时，其涵义可能较为广泛，因此，须根据该词在《基本法》个别条文中的文意予以诠释。议员原则上支持这样的诠释。

12. 李柱铭议员表示，倘若政府当局认为"财政预算案"一词在《基本法》第五十及五十一条的文意是指《拨款条例草案》，那么《收入条例草案》便属于《基本法》第五十条所规定的"政府提出的……其他重要法案"。政府当局赞同李议员的观点。

13. 行政署长回应主席时解释，倘若《基本法》第五十条所述的"财政预算案"被立法会否决，根据《公共财政条例》第7(1)条，政府获赋权在拨款条例制定前藉立法会决议寻求拨款。因此，并无必要对《公共财政条例》作任何立法修改。

14. 法律顾问表示，根据《基本法》第五十条，在某项"财政预算案"被否决后，如经协商取得一致意见，便须向立法会提交新的"财政预算案"。该项新的"财政预算案"很可能包含与原先的"财政预算案"实质相同的条文。在此情况下，立法会《议事规则》的现行条文，例如第32(2)条，便可能对重新提交《拨款条例草案》构成影响。第32(2)条禁止在同一会期內，就某项已被立法会以不通过的方式作决的议题再行动议议案。由于《基本法》第五十一条订明行政长官可向立法会申请临时拨款，议员可考虑有否必要在《议事规则》內订明在例外情况下，可重新提交《拨款条例草案》。主席建议把此事交由议事规则委员会考虑，议员对此表示赞同。

15. 议员就《基本法》第五十条所提述的"…..立法会拒绝通过…..的财政预算案"是否包括条例草案经修改后获得通过的情况进行讨论。行政署长表示她需要较多时间考虑此事。法律顾问认为，获得通过的财政预算案即使曾作重大修改，亦不应被视作曾被立法会否决。倘若行政长官认为经修改后获得通过的条例草案不符合香港特别行政区的整体利益，并拒绝签署，便可援引《基本法》第四十九及五十条处理。议员所得的结论是，有关实施《基本法》第五十和五十一条的具体安排应交由议事规则委员会处理。

V. 修改《基本法》的机制
(立法会CB(2)2558/98-99(04)号文件)

16. 署理政制事务局局长向议员讲述文件的內容，并强调下列各点：

政府当局在制订修改《基本法》的机制方面的工作进展稳定。在过去数月，政府当局已归纳和分析各方所表达的意见、就各项事宜进行进一步的研究、研究其他国家在修宪方面的经验，以及展开与国务院港澳事务办公室("港澳办")的讨论。因而令立法会及政府当局对制订修改《基本法》的机制所需的程序有更深入的理解；
提出修改《基本法》的议案事关重大，须进行充分讨论和小心处理。此一看法亦获法律界人士及学者所认同。政府当局致力制订一个修改《基本法》的机制。鉴于多项涉及3方面(即行政长官、立法会及香港地区全国人民代表大会代表("港区人大代表"))安排的问题均互有关连，故此有必要就某些问题征询中央当局的意见和寻求中央当局澄清。政府当局须在咨询有关各方后才可制订建议；及
在6月举行的事务委员会会议上，政府当局曾就涉及香港特别行政区("香港特区")的部分步骤所需的时间作粗略估计。关于因涉及其他方面而导致香港特区无法单独解决的其他事宜，政府当局无法单方面定出时间表。港澳办已获请就各个步骤和程序所需的时间，以及在3月举行的特别会议上所确定的各个问题表达意见。政府当局会待此方面有进一步进展时向事务委员会汇报。

17. 部分议员对于政府当局的答覆表示失望。他们认为文件未能提供新的资料，而政府当局在制订修改《基本法》的机制方面进度缓慢。他们批评政府当局在实施《基本法》第一百五十八及一百五十九条时采用双重标准。他们对时间表表示关注，并促请政府当局就规管香港特区的程序提出具体建议。

18. 署理政制事务局局长回应时表示，《基本法》中关乎解释该法的第一百五十九条与关乎修订该法的第一百五十九条是两回事，把两者作比较并不恰当。解释法例必须忠于立法原意，但修订法例则可超越立法原意。

19. 鉴于政府当局较早前曾表示可援引《基本法》第一百五十八或一百五十九条解决居留权问题，李柱铭议员不同意关于不宜直接比较该两项条文的说法。他强调，政府当局不应试图就完全属于香港特区自治范围內的程序征询中央当局的意见。他亦质疑是否有需要就此事咨询全国人民代表大会常务委员会("人大常委会")及国务院。

20. 署理政制事务局局长回应时表示，在3月举行的两次事务委员会会议上，议员曾质疑人大常委会及国务院应否就其提出的修改议案咨询香港特区，以及基本法委员会应否在发表意见前先咨询香港特区。基于此一背景，政府当局认为应寻求中央当局就某些事项作出澄清。

21. 李柱铭议员表示，市民应有权提出修改《基本法》的议案，而其中一个途径是透过立法会议员提出议案。刘慧卿议员补充，在3月举行的两次事务委员会会议上，部分团体曾建议，某项修改议案如获得指定百分比的市民支持，市民便可提出。部分团体亦建议，应由市民透过全民公决作出修改议案的决定。她赞成该等看法。署理政制事务局局长回应时表示，政府当局会考虑该等建议以及可令市民达致同一目的的其他有效渠道。

22. 程介南议员询问，政府当局须征询人大常委会而非港区人大代表的意见，是否因为后者须向前者负责。刘慧卿议员表示，港区人大代表并非橡皮图章，理应获咨询。署理政制事务局局长表示，人大常委办公厅在去年曾向港区人大代表发出一套指引，当中包括港区人大代表应如何根据《基本法》第一百五十九条在香港履行职责。因此，政府当局就此事与人大常委会交換意见实属恰当之举。

23. 李柱铭议员表示，港区人大代表根据《基本法》第一百五十九条履行职责的程序由港区人大代表自行决定，政府当局不应越俎代庖。他续称，立法会应考虑制订《基本法》第一百五十九条所规定的关于获得立法会全体议员三分之二多数同意的程序。

24. 杨森议员询问法律顾问，鉴于政府当局的工作进度缓慢，立法会可否制订一个修改《基本法》的机制。法律顾问回应时表示，梁耀忠议员较早前在一次立法会会议上，根据《基本法》第一百五十九条动议一项议案，立法会主席已批准把该议案纳入议程內。虽然就法律和程序而言，议员根据《议事规则》提出修改《基本法》的决议或法案并无问题，但仍有待解决的实际问题是，当有关决议或法案获三分之二立法会议员通过时，如何进行下一个步骤。他表示，最为理想的情况是制订一个获有关各方同意的机制。正是基于同一目的，內务委员会把此事交由政制事务委员会跟进。

25. 杨森议员认为，为加快有关程序，立法会应提出一项建议，供政府当局及港区人大代表考虑。梁耀忠议员表示，政府当局应可告知事务委员会，修改《基本法》的议案如获三分之二立法会议员通过，当局将采取何种程序。主席补充，鉴于行政长官有责任在合理时间內就修改议案作出回应，政府当局必定已制订初步计划，以应付梁耀忠议员的议案可能获得通过的情况。

26. 署理政制事务局局长重申，多个牵涉有关3方面的问题均互有关连，政府当局无法单方面制订机制。他表示，倘若修改《基本法》的议案在此时获立法会通过，随之产生的问题是如何处理该议案。最为妥善的解决办法仍是由政府当局在咨询有关各方后，提出一个落实《基本法》第一百五十九条的机制。政府当局现阶段对此事仍未有既定立场。当局会待事情有进一步进展时向事务委员会汇报。

27. 会议于下午4时30分结束。

立法会秘书处
1999年10月6日

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