立法会

立法会CB(2)136/99-00号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)

档　号： CB2/PL/CA

立法会政制事务委员会

特别会议纪要

日　期 ：	1999年6月25日(星期五)
时　间 ：	上午10时45分
地　点 ：	立法会会议厅

出席委员 ：

黃宏发议员(主席)
刘慧卿议员(副主席)
李永达议员
李柱铭议员
吴霭仪议员
张文光议员
张永森议员
杨 森议员
刘汉铨议员
司徒华议员

缺席委员：

夏佳理议员
陆恭蕙议员
程介南议员
曾钰成议员
杨孝华议员

其他出席议员：

吴亮星议员

出席公职人员：

署理政制事务局局长

麦清雄先生

政制事务局首席助理局长

叶文娟女士

保安局副局长

汤显明先生

保安局首席助理局长

朱曼铃女士

律政司副律政专员

欧义国先生

律政司高级助理法律政策专员／基本法组

黃庆康先生

政府统计处处长

何永煊先生

入境事务处首席入境事务主任

蔡汉权先生

列席秘书：

助理秘书长2

林郑宝玲女士

列席职员：

法律顾问

马耀添先生

总主任(2)5

罗荣乐先生

主席欢迎政府当局的代表出席是次会议。他建议在另一次会议处理议程第(6)及第(7)项事宜，因为不大可能在一次会议上完成议程上的所有事项。议员表示赞同。

2. 刘慧卿议员询问政府当局决定提请国务院要求全国人民代表大会常务委员会(下称"人大常委会")解释《基本法》有关条文，是否由于中央人民政府某些官员曾发表言论，指终审法院就居留权案件判决错误所致。

3. 署理政制事务局局长回应时表示，一如行政长官提交国务院的报告所述，提请人大常委会作出解释，是因为终审法院对《基本法》有关条文作出的解释，与香港特区政府对该等条文的字句、宗旨及立法原意的理解不同，而且种种事实亦显示，终审法院的判决未必反映有关条文的立法用意。他表示，他对该报告的內容并无任何补充。

4. 杨森议员询问，中央人民政府官员的言论是否暗示终审法院并无终审权。

5. 署理政制事务局局长答称，并不存在政府当局意图推翻终审法院判决的问题。他补充，律政司司长已在1999年5月18日內务委员会特别会议上解释过，终审法院就居留权案件作出的判决，仍会对各有关方面具有约束力，而终审法院获赋予的终审权，亦不会受政府当局提请人大常委会作出解释影响。

6. 李柱铭议员询问，在回归之前，曾否有任何先例是香港政府在枢密院被判败诉后认为枢密院的判决是错误的。

7. 副律政专员表示，他不知道枢密院有否任何判决曾受质疑，但他指出，肯定有一些情况是，上议院有某些决定因英国国会随后通过法例而变得无效。

8. 李柱铭议员又表示，在枢密院就来自英国殖民地的上诉案作出判决后，有关判决便成为对英国及整个英联邦具约束力的案例。有关政府如要推翻该项判决的效力，唯一的方法便是修改法例。因此，香港特区政府不应指终审法院的判决错误，便提请人大常委会作出解释，而人大常委员会随后所作的解释，会取代终审法院的判决成为具约束力的案例。

9. 副律政专员表示，在回归之后，香港有一套新的宪制秩序，故在回归之前所做的，未必表示同样情况现时仍会适用。他指出，终审法院的终审权与属于人大常委会的最终解释权有别。政府当局已一再强调，就居留权案件所涉各方而言，终审法院就有关案件作出的判决为终局的，而即使人大常委会对《基本法》有关条文所作解释与终审法院的解释有别，情况依然如此。然而，就法律而言，终审法院对《基本法》有关条文所作解释，可由获赋《基本法》最终解释权的人大常委会更改。他补充，法院将来在审判居留权案件时，须遵照人大常委会的解释。

10. 刘慧卿议员表示，据她对终审法院终审权的理解，终审法院有权解释《基本法》有关条文并作出裁决，而有关裁决会成为有关居留权资格的法规。该等声称享有居留权的人士是否符合享有居留权的资格，须按照终审法院此项法规决定。关于副律政专员在1999年6月24日《南华早报》发表的文章內，以及溫法德先生于1999年6月17日致立法会法律顾问的函件中所提出的说法，刘议员认为，政府当局有意把该等于今年1月在"代表案件"中胜诉的人士，跟与"代表案件"中所涉申请人情况相若，但会因人大常委会所作解释而变得不合资格享有居留权的人士加以区分。依她之见，提请人大常委会作出解释的效果，是令终审法院的判决遭到推翻。

11. 副律政专员回应时表示，在英国的普通法制度下，上议院对某项法例作出的权威性解释，可追溯至有关法例的制定日期起生效。有关解释虽然不会影响已裁决的案件，但会对其后交由法庭裁决的其他类似案件适用。他补充，政府当局会按照普通法司法管辖区所采用的做法来执行人大常委会的解释。

12. 副律政专员回应刘慧卿议员时表示，他会向议员提交资料讲述英国上议院近期作出的一项决定，该项决定具有推翻法院先前就某项法律观点所作裁决的效果。

( 会后补注：副律政专员于1999年6月29日发出载有该项上议院决定有关摘要的函件，已于1999年6月30日随立法会CB(2)2449/98-99号文件送交议员。)

13. 杨森议员表示，副律政专员所举的例子不尽相关，因为中国法律制度有别于英国法律制度。杨森议员认为，提请人大常委会解释《基本法》已严重损害香港所实行的普通法制度；如日后动辄便采用此种做法，香港会变得无异于中国任何一个城市，例如上海。

14. 副律政专员表示，在某程度上，香港的法律制度已有所改变，因为一如《基本法》第一百五十八条所规定，人大常委会具有《基本法》的最终解释权。他补充，政府当局已多次强调，当局只会在极其特殊的情况下才提请人大常委会作出解释。

15. 涂谨申议员表示，他接获多宗来自与"代表案件"中所涉申请人情况相若的人士的投诉，指保安局及入境事务处的人员曾向他们表示，他们无须提交申请，因为终审法院就该等"代表案件"作出的判决亦会对他们适用。这与溫法德先生于1999年6月17日致法律顾问的函件中所述互相矛盾。该函件述明，"代表案件"所适用的人士，只包括入境事务处处长已同意所获待遇将与"代表案件"中所涉诉讼人的待遇一样的人，但不包括在终审法院作出判决后其身份才获确认的人。涂议员进一步表示，有关人士大有可能会对政府提出法律诉讼。杨森议员要求政府当局调查该等投诉。

16. 保安局副局长表示，如涂议员可提供该等投诉的具体详情，会有助政府当局进行调查。保安局副局长指出，社会上有不少人认为，选取若干案件作为"代表案件"审理以节省公帑和时间，是适当的安排。他补充，多名声称享有居留权的人士已根据此项安排向入境事务处登记其个案。保安局副局长进一步表示，在香港特区政府提请人大常委会作出解释有结果之前，当局对于如何处理有关个案，包括该等涉及声称与"代表案件"中所涉申请人情况相同，但在终审法院作出判决之前仍未向入境事务处处长提交居留权申请的人士的个案，尚未作出任何最后决定。

17. 吴亮星议员询问，政府当局在提请人大常委会作出解释之前，有否制订某些措施以处理会受人大常委会所作解释影响的各类人士。署理政制事务局局长表示，当局已提请人大常委会根据立法原意解释《基本法》第二十二条第四款及第二十四条第二款第(三)项。政府当局须待提请人大常委会作出解释有结果后，才能决定采纳哪些措施，以便按照有关解释的措辞处理受影响人士。

18. 吴霭仪议员询问当局是否已草拟修订法案，以便执行人大常委会的解释；若然，政府当局何时可让议员审阅该修订法案。署理政制事务局局长回应时表示，当局尚未拟备有关的修订法案。

19. 吴霭仪议员作出利益声明，表明她是17名逾期居留內地人士就入境事务处处长的遣送离境令寻求司法覆核的代表律师之一。吴议员指出，当大批与该17名逾期居留人士情况相若的人在法律援助署办事处外聚集查询有关法律援助时，该署的办事处贴上告示，劝谕该等人士无须对入境事务处处长提出类似的法律诉讼，因为法院就该17名逾期居留人士作出的判决将对他们同样适用。此举可免数以百计的人为了要对政府提出法律诉讼而可能申请法律援助。然而，鉴于溫法德先生在其致法律顾问的函件中的內容，她质疑法律援助署作出的劝谕是否正确无误。

20. 保安局副局长表示，法律援助署运作独立，故不存在保安局指示该署应如何处理法律援助申请的问题。他指出，另有100名人士声称其情况与该17名逾期居留人士相若，但当局发现当中有部分人是在终审法院于1999年1月29日宣判后才抵港的。他补充，从溫法德先生的函件清楚可知，该等在终审法院作出判决后才抵港的人士，不可声称为终审法院的判决所涉及的当事人。

21. 吴议员对溫法德先生在函件中的说法有所保留，并且表示，该等"代表案件"会对谁人适用的问题，应根据法院的指示，而非基于有关人士已获入境事务处处长登记作出决定。她认为，法律援助署定已咨询过身为该17名逾期居留人士所提法律诉讼与讼一方的入境事务处处长后，才劝谕与该17名逾期居留人士情况相若的人无须提交申请。依她之见，作出审理"代表案件"的安排，只是行政上的权宜做法，故政府当局应按照终审法院的判决处理其他居留权个案。

22. 保安局副局长表示，虽然他着重指出溫法德先生函件所述"代表案件"的效力，但该函件的主要目的，是说明政府当局须先行研究人大常委会所作解释的措辞，才可决定有关解释会对原本受终审法院判决影响的人有何影响。他进一步表示，法律援助署、保安局及入境事务处三方事先已进行磋商，研究应如何处理涉及已获入境事务处处长同意属"代表案件"适用的人士的个案。他补充，涂谨申议员较早时提述保安局及入境事务处的人员曾劝谕有关人士无须提交申请，大概是指该批人士。

23. 涂谨申议员表示，确实有一些情况是，入境事务处的人员曾劝谕其他与该等"代表案件"中所涉诉讼人情况相若，而声称享有居留权的人士无须提交申请。主席要求政府当局调查是否有此等情况。

24. 副律政专员重申，政府当局须待人大常委会公布其解释后，才可决定谁人会否从终审法院先前所作判决不受影响此项原则中受惠。他补充，在执行人大常委会的解释时，政府当局会考虑该等虽非直接牵涉在终审法院的聆讯中，但可能与该等聆讯有关的人士，应否继续受终审法院的判决约束。

25. 李柱铭议员指出，他在1999年6月12日的事务委员会特别会议上曾表示，行政长官提交国务院的报告只属单方面的看法，因为报告并无载述社会各界所表达的不同意见。他询问政府当局有否尝试在人大常委会解释《基本法》有关条文之前，向其转达该等不同意见。

26. 署理政制事务局局长表示，连同行政长官报告一并提交国务院的19册有关居留权问题的公众意见书，已载述该等不同意见。他补充，人大常委会在作出解释之前，必须咨询其属下基本法委员会，而港区人大代表亦有出席人大常委会的小组会议发表意见。

27. 李议员表示，根据他过往担任《基本法》起草委员的经验，人大常委会不会参阅该19册另外提交而且根本不属行政长官报告附件的意见书。署理政制事务局局长回应时表示，他不赞同李议员的说法。

28. 刘慧卿议员表示，既然根据终审法院的判决合资格享有居留权的人士估计约有1 675 000名，如在人大常委会作出解释后合资格人士的数目减至不足200 000名，则终审法院的判决便会被推翻。她询问溫法德先生在其函件中就"代表案件"的效力所述说法，是否代表政府当局的立场。

29. 法律顾问解释，他已应涂谨申议员的要求，于1999年5月20日致函政府当局，要求澄清数项与"代表案件"的效力有关的问题。溫法德先生在1999年6月17日的来函中已就此作覆。主席表示，该两封函件已送交议员参阅。法律顾问补充，法律事务部亦已在1999年5月18日的会议上向內务委员会提交一份题为"代表案件对政府的约束力"的文件(立法会LS192/98-99号文件)。

30. 吴霭仪议员表示，与案例不同，代表案件涉及测试一项影响多名可能会就同一事宜提出诉讼的人士的原则问题，而有关的诉讼各方协议选出若干案件，由法院颁令把该等案件当作代表案件加以审理。她指出，终审法院在张丽华一案中就"非婚生问题"作出的判决，以及在陈锦雅一案中就"出生时问题"所作的判决，已改变了有关该两项问题的法规。她认为，政府在处理日后提出的类似案件时，必须应用"新的"法规。

31. 法律顾问表示，就该等"代表案件"而言，政府作为有关法律诉讼的与讼一方，在法律上须受法院对诉讼中受影响各方所作的决定约束。他指出，溫法德先生已在其函件中表明，按照法院的指示，该等"代表案件"对某些申请人适用，而该等申请人的详情已载于各有关方面的来往信件內。终审法院就该等"代表案件"作出的判决，将对该等申请人适用，而他们的权利不受人大常委会的解释影响。他进一步表示，溫法德先生的函件亦提到，人大常委会所作解释会对原本受终审法院的判决影响的人有何影响，要到人大常委会所作解释的措辞公布后才可得知。

32. 涂谨申议员表示，因终审法院的判决而合资格享有居留权的670 000名內地居民当中，很多人可能会对当局提出法律诉讼，要求获得该等"代表案件"中所涉诉讼人所享有的相同待遇。他询问政府当局会否考虑把提出此等法律诉讼所涉及的程序告知该等人士。

33. 主席询问，假设有某名持双程通行证在港逗留的人士，其父在他出生时尚未取得永久性居民身份，但现已去世，倘人大常委会的解释与终审法院的判决相反，则该人的权利会否受到影响。主席认为，不论该人是否在1999年1月29日之前或之后提交居留权申请，该等"代表案件"亦应对他适用。

34. 副律政专员表示，政府当局知悉议员关注到有些人虽然根据终审法院的判决合资格享有居留权，但他们并非直接牵涉在终审法院的聆讯中，亦尚未向入境事务处登记。他重申，该等人士会否从终审法院的判决中受惠，视乎在数日后得悉的人大常委会所作解释的措辞而定。

35. 吴霭仪议员表示，副律政专员曾数次表示"终审"与"最终解释"有所不同。她询问把审判与解释分开，是否香港法律制度的一项基本改变，以及政府当局可否提供理据，证明两者之间一向有别。

36. 副律政专员表示，在普通法制度下，法院解释法规涵义与判定各有关方面的权利是有区分的，而在此方面亦有上议院的权威性意见可作依据。如上议院改变了先前由不同法院对某项法规所作解释，上议院对该法规作出的解释会追溯至该法规的制定日期起生效，但不会对法院已审判的案件造成影响。副律政专员回应吴议员时表示，他会向议员提交文件，说明在普通法制度下"终审"与"最终解释"的分别。

37. 李柱铭议员要求政府当局就律政司司长及保安局局长近期的北京之行，向议员提交报告。副律政专员回应时表示，律政司司长已在1999年5月18日內务委员会会议上汇报其北京之行。涂谨申议员提到律政司司长及保安局局长在1999年5月18日之后曾再到北京，副律政专员回应时表示，他会尝试向议员提供有关该次访京之行的资料。

38. 李柱铭议员又询问人大常委会何时会公布其对《基本法》第二十二条第四款及第二十二条第二款第(三)项作出的解释。署理政制事务局局长表示，政府当局尚未知悉确实日期。

39. 杨森议员要求政府统计处处长(下称"统计处处长")汇报政府统计处(下称"统计处")就享有香港居留权的內地居民进行特别统计调查的进展。

40. 统计处处长提述他在会议席上提交题为"就有配偶或子女在中国內地的香港居民进行专题访问的最后数字"的文件(载于附录)时表示，该等最后数字显示，第一及第二代的新增合资格人士数目分别为693 000及910 000名，而在统计调查中期获得的相关人数则为692 000及983 000名。他补充，该等最后数字与4月底公布的中期数字分别不大，消除了某些人所提出的疑虑，即在中期数字公布后，社会人士对居留权问题所表达的意见，可能会严重影响受访者在统计调查后半部分回答问题的态度。他进一步表示，基于所用统计调查方法的限制，统计调查的结果并无反映已去世或移居外地的香港永久性居民在內地所生子女人数。他亦指出，透过"直接提问法"询问"非注册婚姻所生子女"此项敏感事宜所得的资料并不可靠，因为很多受访者以敷衍态度回答有关问题。为解决此问题，当局须利用以"随机回应法"取得的资料。

41. 涂谨申议员就该文件所载注册婚姻所生第二代子女达329 000名之数提出询问，统计处处长回应时表示，有关数字包括188 000名注册婚姻所生的第一代子女，以及98 000名在终审法院作出判决之前已享有居留权，但尚未来港定居人士所生的子女。

42. 杨森议员指出有关"非注册婚姻所生子女"及该等人士所生子女总数的最后数字，与中期数字相差多达79 000人；他并询问统计处处长会如何回应某些学者在1999年5月11日及13日两次內务委员会特别会议上对中期统计调查结果所表达的保留意见。他亦询问该文件为何未有提及受访者对其內地子女来港居住的意向。

43. 统计处处长表示，任何抽样调查均必然会有此类差异。他指出，就因终审法院的判决而合资格享有居留权的总人数而言，中期数字与最后数字相差幅度约为4.3%，较预期的5%至10%为低。他补充，在预期于7月中发表的总结报告內，会更详细载列统计调查结果的分项数字。

44. 统计处处长又表示，该等对统计调查的结果曾表示有保留的学者，主要为经济学方面的专家。另一方面，有些统计学家认为，尽管有上述限制，该等统计调查的结果仍算准确，况且亦沒有其他来源可提供更准确的结果。他补充，总结报告将载列资料，述明受访者对其子女来港居住的意向。

45. 杨森议员询问应否邀请曾出席5月份两次会议的学者再度前来讨论当局最后的统计调查结果。主席表示，议员可在总结报告发表后考虑有否需要与有关学者讨论该等最后结果。

46. 刘慧卿议员询问当局有否向该等学者进一步提供统计调查结果的详情，让他们可以更全面地评估统计调查的结果。统计处处长回应时表示，他随后曾与有关学者交換意见，并在数间大专院校举行讲座，解释调查方法及统计调查的结果。

47. 李柱铭议员询问统计处会否在不披露受访者身份的情况下，向该等学者提供原始资料以供研究。统计处处长表示，基于有必要把统计调查所得资料保密，当局不会向外界披露有关资料。统计处处长补充，当局虽然不会披露各套原始资料，但设有一些惯常安排，方便研究人员进行研究。学者及统计学家如有意进行研究工作，可与他联络。

48. 李柱铭议员又询问当局曾否估计有多少名合资格內地居民会行使其居留权来港定居。统计处处长回应时表示，当局并无作此估计，因为这超越了统计调查的范围。统计处处长指出，当局除询问该等在內地育有注册婚姻所生子女的香港居民是否希望其內地子女来港居住外，亦询问他们是否觉得其內地子女希望来港居住。然而，当局无法透过用作搜集非注册婚姻所生子女资料的"随机回应法"，来提出该类问题。

49. 刘慧卿议员询问，政府当局是否知悉有任何先例是有关当局根据调查中期搜集所得的资料来作出重大决定。她亦询问，根据"直接提问法"所得资料而估计非注册婚姻所生子女有30 000名，为何会被认为是严重少报之数；另外，当局对此类子女的人数是否已心中有数。

50. 统计处处长回应时表示，他的部门经常获要求编制初步或中期统计调查资料，以便提供适时的统计数据，让政府当局在决策过程中用作参考。他进一步表示，由于发现很多受访者以敷衍态度回答以直接提问法提出的"非注册婚姻所生子女"的敏感问题，故根据直接提问法所得资料来估计该等子女的人数，非但被认为不可靠，而且亦有严重低估之虞。他补充，此现象亦非鲜见。他举出1975年在阿尔伯达进行一项有关堕胎的统计调查为例，指出在该项统计调查中，透过"随机回应法"确定的个案数目超过10 000宗，但经直接提问法确定的个案数目却仅多于1 000宗而已。他强调，政府当局在估计非注册婚姻所生子女的人数时并无预定数字。

51. 吴亮星议员询问在统计调查完成后披露原始资料，是否国际间接受的做法。他进一步询问，统计处会否考虑根据统计调查获得的资料公布两套结果，其中一套载有不会披露的原始资料，而另一套则载列经有关资料当事人同意可向外界发表的原始资料。

52. 统计处处长表示，此事备受爭议。在公布原始资料的国家中，通常社会人士会普遍表示支持，而有关国家不但设有系统完善的资料档案，更有严格的法律规定及充足资源作支持。在香港，资料当事人极讲求保障个人资料的私隐。他重申，学者及其他有兴趣的人士如需要其他有关该等统计调查结果的详情，可与他联络。他进一步表示，吴亮星议员建议公布两套统计调查结果的做法并不可行，因为此举会令调查结果的代表性受到质疑。他强调，重要的是要令市民相信其部门有能力确保统计调查的资料获得保密。

53. 主席询问，在人大常委会所作解释的措辞公布后，究竟应由內务委员会还是政制事务委员会负责跟进居留权问题。

54. 刘慧卿议员建议在当日下午举行的內务委员会会议上讨论此事，议员表示赞同。

55. 主席多谢政府当局的代表出席是次会议。

56. 会议于下午12时55分结束。

立法会秘书处
1999年10月19日

附录

1. 在一份于五月六日提交立法会內务委员会一次特别会议的文件中，载列了上述专题访问的中期数字以及一些技术资料。

2. 至六月初，外勤访问工作全部完成。资料处理目前正在进行中。

3. 在现阶段，政府统计处已可发布主要的统计数字。这些数字列于夹附的统计表，所采用的格式与上面第1段所述文件內的一样。

4. 这项统计调查的报告书将于七月中备妥。內容除了分析香港居民在內地子女的特征外，并包括其他资料，如有关的香港居民及其在中国內地配偶的特征等。

5. 在阅读附表內的资料时，要留意以下几点：

1. 有关「登记婚姻子女」和「登记婚姻以外子女」的详细分类已载列于上面第1段所述的文件中；

2. 搜集资料以估计第一代的「登记婚姻以外子女」的数目，须倚靠「随机回应法」。故此，以这类别而言，并不能直接编制第一代子女的特征及第二代子女的数目和特征。根据「登记婚姻子女」的有关资料作出计算，是一个方法。

3. 因此，虽然载列于附表中的505 000「登记婚姻以外的第一代子女」这数目是利用「随机回应法」搜集的资料计算出来，581 000「登记婚姻以外的第二代子女」这数目则是引用第一代及第二代的「登记婚姻子女」的比例计算，程式如下： 581 000 = 505 000 x 329 000 / 286 000;

4. 这项统计调查并不涵盖已去世的及已移居外地的香港永久性居民，他们亦或有子女在內地居住。这类子女为数应不少，但未能包括在统计数字中。

5. 「直接提问法」亦同时用来提问有关「登记婚姻以外子女」的问题。由直接提问所得资料计算的子女数字，只有畧低于30 000人。而在进行直接提问法时，访问人员留意到受访者回应有关问题时，表现出尴尬不安或持敷衍的态度。因此，透过直接提问所得的登记婚姻以外子女数字会有严重低估情况，并不可靠。

政府统计处
一九九九年六月二十五日

[*方括号內是先前发表的中期数字]

注(1) : 第一代是指香港居民的內地子女。第二代是指该等內地子女的子女，即香港居民的孙子女。

注(2) : 本表并不包括98 000名不受终审庭判决影响的拥有居留权的人士。这些人士皆属第一代人士。故第一代的登记婚姻子女共286 000人(即188 000 + 98 000)，而第一代人士总数为791 000人(即286 000 + 505 000)。

注(3) : 此329 000人之中，部分为表內所示188 000人的子女，部分为注(2)所述的98 000人的子女。即是说，该329 000人为全部第一代286 000名登记婚姻子女的子女。