立法会
立法会CB(2)2739/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号：CB2/PL/HA
立法会民政事务委员会
会议纪要
| 日 期 ： | 1999年1月21日(星期四)
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| 时 间 ： | 上午9时
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| 地 点 ： | 立法会会议厅
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出席委员 ：
蔡素玉议员(主席)
何俊仁议员(副主席)
何秀兰议员
马逢国议员
张永森议员
程介南议员
曾钰成议员
刘慧卿议员
郑家富议员
霍震霆议员
缺席委员 ：
何承天议员
李永达议员
涂谨申议员
陆恭蕙议员
梁刘柔芬议员
黃宏发议员
刘皇发议员
罗致光议员
其他出席议员：
李卓人议员
出席公职人员：
民政事务局局长
蓝鸿震先生
民政事务局副局长(1)
关永华先生
民政事务局首席助理局长(2)
吴汉华先生
民政事务局首席助理局长(3)
邓婉雯小姐
民政事务局首席助理局长(7)
田卓贤先生
保安局首席助理局长(C)
朱曼铃小姐
保安局首席助理局长(E)
陈钧仪先生
政制事务局首席助理局长(6)
梁志仁先生
教育统筹局首席助理局长
高德律先生
副法律政策专员
黃继儿先生
总社会工作主任(家庭及儿童福利)
庄冼瑞愉女士
列席秘书 ：
总主任(2)2
李蔡若莲女士
列席职员 ：
高级主任(2)2
戴燕萍小姐
I. 通过会议纪要
[立法会CB(2)972/98-99号文件]
公务员及资助机构员工事务委员会与民政事务委员会于1998年12月9日举行联席会议的纪要[立法会CB(2)972/98-99号文件]获确认通过。
II. 与政府当局就中华人民共和国香港特别行政区参照《公民权利和政治权利国际公约》提交的报告举行会议
2. 应主席所请，民政事务局局长向议员简述香港特别行政区(下称"香港特区")就《公民权利和政治权利国际公约》(下称"公约")拟备报告的情况。他告知与会各人，政府当局已发表报告的论题大纲，当中载述报告所涵盖的各个课题，以便在1998年3月10日至4月15日期间征询公众意见。民政事务局亦曾邀请28个非政府机构出席咨询研讨会，以搜集他们对报告大纲的意见。他表示，民政事务局是按照联合国的拟写准则统筹报告的编制工作。政府当局在草拟报告时已考虑各关注团体的意见。民政事务局局长告知议员，香港特区政府是透过驻京办事处把报告送交中国常驻联合国代表，以便其在1999年1月11日转交联合国，期间并无呈送中央人民政府。提交报告的过程充分体现"一国两制"的原则，这点反映在整份报告完全由香港特区政府拟备，中央人民政府并无对內容作任何修改。
3. 民政事务局局长表示，该报告论述自从英国于1995年开始代表香港就公约提交定期报告及于1996年提交补充报告以来，香港特区在实施公约方面的进展情况。香港特区的报告涵盖1997年7月1日至1998年6月30日期间的情况。他表示，报告的第I部描述香港特区的一般概况，第II部就不同条文的实施情况提供具体资料。报告的內容极为详尽，涵盖广泛议题，是香港就公约的实施情况所提交的篇幅最多的报告。他强调，香港特区政府在编制报告时力求客观和平衡，把具爭议的事项亦包括在內。联合国人权事宜委员会(下称"联合国委员会")亦对香港特区准时及迅速提交报告表示赞赏。民政事务局局长回答主席时表示，联合国委员会仍未为报告举行的听证会订定日期，他答允在得悉该日期后再转告事务委员会。
4. 部分议员虽然同意香港特区的报告內容详尽，但对于民政事务局局长关于报告对香港在实施公约方面的情况作出真确描述的说法则有异议。议员曾就报告的內容提出若干问题，讨论的內容要点综述于下文各段。
临时立法会的设立
5. 刘慧卿议员认为，尽管报告的篇幅甚多，但未能完全反映香港特区在实施公约中涉及政治权利部分的情况。她不满报告第I部就设立临时立法会(下称"临立会")所作的描述令人感觉临立会好像是政治架构的一部分，但却沒有详述设立临立会所引起的爭议。民政事务局局长回应谓，政府在报告香港特区实施公约的情况时是采取开放和不偏不倚的态度。若与意大利、奧地利及荷兰等其他国家相比，香港特区的报告已是內容最详尽的一份。他察悉社会上对报告所论述的某些议题存在不同看法，并指出，非政府机构亦可直接向联合国委员会提交本身的报告。政制事务局首席助理局长补充，报告第455至457段确有提及不同的意见，以及政府当局就临立会的合法性所作的回应。
功能界别制度
6. 刘慧卿议员批评报告并无提及功能界别的选民人数在1998年立法会选举中被削减，因而令香港约有100万或200万人丧失在该等界别的投票权利。政制事务局首席助理局长解释，功能界别的作用较其选民人数更为重要。1998年的功能界别制度透过令经济、金融及各个专业界别的代表得以参与立法会的工作而发挥作用，该制度已为整体社会所接受。报告已明确指出，《基本法》已订明立法会议员最终由全民普选产生，功能界别制度只是过渡性安排。政制事务局首席助理局长亦告知议员，英国曾在其提交的补充报告內表示，对于联合国委员会关于功能界别的概念抵触公约某些条文的看法持不同意见。他强调，香港特区未必需要认同联合国委员会的所有观点，这方面还要考虑香港社会的实际需要、期望和独特情况。
7. 刘慧卿议员重申，在1997年7月至1998年6月的整段期间，临立会并无"民选"议员代表香港人；1998年立法会的功能界别选民人数的改变亦在不公平的情况下剝夺许多人的投票权利。她对于报告遗漏该两项重要事宜作出猛烈评击。政制事务局首席助理局长回应时提请议员留意报告第458至464段，该部分概述1998年立法会选举的选举机制。他强调政府无意隐暪选举安排。他补充，联合国委员会亦欢迎非政府机构就该等事宜表达意见。主席就此指出，尽管选举制度有所不同，但临立会议员毕竟亦是从香港人当中选出。
8. 何秀兰议员忆述联合国委员会曾一度使用"无耻"一词来形容功能界别制度，但报告并无提及这样的批评。民政事务局首席助理局长(7)表示，就他记忆所及，联合国委员会并无在其审议结论內作出这样的批评。他请何议员提供资料的来源，何议员答允把联合国委员会报告的有关摘录送交政府当局参阅。
(会后补注：民政事务局局长所作的回应已随立法会CB(2)1211/98-99号文件发出。)
公约下的保留条文及声明
9. 刘慧卿议员怀疑香港特区政府并无依足联合国委员会以往就如何实施公约所提出的建议行事。她认为联合国委员会是解释如何实施公约各项条文的权威，香港特区应依照其建议行事。主席就此请副法律政策专员就香港特区需否依循联合国委员会的观点表达意见。副法律政策专员表示，香港特区政府有责任就公约的实施情况提交详尽和准确的报告，香港特区政府亦尊重联合国委员会的观点，并为遵守各项条文作出最大努力。然而，联合国委员会的观点并无法律约束力，而各个行政机关应处于更为有利的位置，评估如何因应本身的情况实施公约的条文。副法律政策专员指出，除公约订明的某些保留条文外，香港特区是在咨询其他缔约国、立法会及关注各方的情况下遵守公约的条文。
10. 刘慧卿议员认为，虽然联合国委员会的建议并无法律约束力，但其意见应被视作实施各条人权公约的标准。副法律政策专员就此告知议员，香港特区政府正检讨公约下的保留条文及声明，并肯定会考虑刘慧卿议员所表达的意见。
11. 刘慧卿议员在提及要到2007年之后才有可能透过全民普选选出全体立法会议员这一事实时，质问香港特区政府如何解决这种与公约的规定不一致的情况。副法律政策专员回应时表示，各政策局及律政司在检讨有否需要保留公约下的现有保留条文及声明时，会小心考虑所有相关因素。刘慧卿议员进一步询问，在未落实全面直选前，公约第二十五条下的保留条文是否会继续保留。副法律政策专员重申，由于有关的检讨尚未完成，政府无法在是次会议上提供即时答覆。
对立法会的限制
12. 郑家富议员认为报告的价值应以准确性而非篇幅作为衡量标准。他表示，虽然与其他国家的报告相比，香港特区的报告的篇幅可能最多，但香港特区却不像其他国家一样拥有民选政府及由全民普选产生的立法机关。他强调，报告必须适当地反映各方对具爭议问题所表达的不同意见。郑家富议员列举《基本法》就提出法律草案、分组表决制度，以及通过由立法会议员个人提出的议案、法案和对政府法案的修正案等方面对立法会所施加的限制作为例子。他不满报告并无提述公众就该等具爭议的事项所进行的辩论。民政事务局局长澄清，他较早前提述其他国家的报告的目的并非比较报告的篇幅，而是表明政府已力求拟备一份尽可能详尽的报告。他补充，香港特区政府是依照《基本法》就以全民普选产生民选立法机关所订的时间表行事。
13. 民政事务局首席助理局长(7)补充，政府已搜集公众就报告的论题大网所表达的意见，并已竭尽所能，回应所提出的各点事项。然而，政府在公众咨询期间，并无接获任何关于对立法会议员个人提出的议案施加限制及立法会分组表决制度等方面的问题。副主席不同意民政事务局首席助理局长(7)所作的回应，并指出政府理应以更为主动的态度，把具爭议的意见纳入报告內。他表示，既然涉及侮辱国旗及国徽，以及律政司的检控政策等事宜也被纳入报告內，他不明白为何强烈反对向立法会施加限制(《基本法》第七十四条)的意见在报告內得不到反映。郑家富议员就此促请政府在补充报告內提供该等资料。民政事务局局长答称，倘若联合国委员会提出该等事项，政府自会作出回应。民政事务局首席助理局长(7)补充，报告已提述许多具爭议的问题。然而，在曾就报告提出意见的论者当中，并无一人论及郑议员所引述的问题。他补充，就他记忆所及，郑议员并无就此提交任何意见。
区域组织
14. 副主席表示，政府提出废除两个市政局的建议以及由行政长官委任议员进入临时区议会及两个临时市政局的举措均已在社会上引起不少爭议。该等建议被批评为为民主发展开倒车。因此，他建议政府提交补充报告，并作好准备，以便在联合国听证会上就该等事宜作出回应。民政事务局局长澄清，报告的內容涵盖截至1998年6月30日的情况，而有关建议并非在政府当局作最后定稿时已提出，因此该等事宜并未纳入报告。不过，香港特区政府会视乎联合国听证会举行的时间就该等事宜作口头汇报或提交补充报告。他希望联合国尽快就香港特区的报告举行听证会。
15. 张永森议员在提及报告內阐述两个临时市政局职能的第II部第471及472段时认为，报告未能从中立的角度说明所有事实真相。他认为报告并无指出两个临时市政局是获公众认受及在食物安全和环境卫生事宜方面拥有决策权的民选机关这一事实。报告亦沒有重点指出两个临时市政局在财政方面拥有自主权。政制事务局首席助理局长回应谓，报告实不可能做到巨细无遗。此外，当政府当局为报告作最后定稿时，有关废除两个临时市政局的建议仍未有结论。他补充，根据当局就区域组织检讨进行公众咨询所得的结果，大部分意见支持废除两个临时市政局。民政事务局副局长及民政事务局首席助理局长(7)回应张永森议员时表示，报告第I及II部对两个临时市政局的职能和权力已有足够叙述。民政事务局首席助理局长(7)表示，该部分是根据两个临时市政局所提供的版本写成，但他同意，互相参照报告內的有关条文有助读者找到该等资料。张永森议员并不接受政府当局的解释。他重申第14及471段不应被分别置于报告的不同部分，以及政府并无充分阐述两个临时市政局是现时唯一拥有决策权的民选机关这一事实。他认为，虽然咨询文件已表明政府打算重新承担食物安全和环境卫生方面的职责，但报告会对联合国委员会产生误导作用，令其以为区域组织检讨旨在加强公众在公共事务上的参与。民政事务局首席助理局长(7)表示，政府当局是根据联合国的《人权报告拟备手册》叙述该等事宜。第I部旨在描述现行政治和行政架构的状况，因此，该部分论及两个临时市政局的职权。第II部旨在向公约监察组织汇报香港在报告所涵盖的期间实施公约的情况，并就论者(包括公约监察组织本身)所提出的关注事项作出回应。因此，涉及检讨两个临时市政局的事宜在关乎公约第二十五条的部分中有所论述。民政事务局首席助理局长(7)表示，报告已就法律及政治架构的范围內产生检讨的需要作颇详细的论述。他因而认为，联合国已就此事宜获提供完整的状况报告。如有需要，政府当局会在联合国听证会上作补充说明。
行政长官获豁免遵守《防止贿赂条例》
16. 刘慧卿议员提述公约第二十六条订明"人人在法律上一律平等"及《基本法》第二十五条订明"香港居民在法律面前一律平等"。她就此询问为何行政长官获豁免遵守《防止贿赂条例》(第201章)的条文，以及政府会否在补充报告內交代此事。副法律政策专员及政制事务局首席助理局长回应谓，政府现正检讨公约下的保留条文。政制事务局首席助理局长补充，虽然该条例严格来说并不属政制事务局的政策范畴，但该局现正研说关乎选举安排所需的修订。他表示，原则上，人人在法律面前均一律平等。然而，某些人或会基于宪政架构的需要而获给予特别的待遇，这不应被视为与公约的规定相抵触。他以《立法局(权力及特权)条例》(第382章)作为例子。民政事务局局长补充，行政长官获豁免遵守第201章的情况是历史遗留下来的事物，并非香港特区政府蓄意赋予行政长官某些特权。不过，政府欢迎议员就此事所表达的意见。刘议员指出，立法会议员必定会在日后跟进此事。
律政司的检控政策
17. 何秀兰议员批评香港特区政府在决定报告的內容时甚有选择性。她表示，报告虽然详细描述律政司的检控政策，为政府在最近一宗据称涉及一位知名人士的刑事案件所作的不提出检控的决定辩护，但报告并无提及香港大律师公会就案件提出的相反但明确的观点。何议员不满政府拟备报告的手法，并促请政府把批评意见纳入报告內。民政事务局首席助理局长(7)回应谓，报告已如实交代批评意见。政府的目的是交代每项与公约条文有关或可在报告內作系统阐述的意见。民政事务局首席助理局长(7)估计，虽然报告或会有某些无关重要的遗漏，但已交代了各界提出的至少九成意见。民政事务局首席助理局长(7)进一步解释，为简单明了起见，报告把类似的意见作综合论述。报告已收纳大律师公会的意见，指出部分论者质疑律政司司长作出不再继续进行有关检控的决定是否恰当。何议员坚持认为政府在拟备报告时带有严重的倾向性。民政事务局局长就此表示，报告是由香港特区政府经考虑社会人士所表达的意见后拟备。倘若非政府机构对某些事情有不同看法，香港特区政府所提交的报告并不妨碍该等机构直接向联合国委员会表达意见。联合国的《人权报告拟备手册》亦特别鼓励非政府机构直接向联合国提交报告及出席听证会。香港的非政府机构以往曾这样做，预料在1997年后亦会如此。
与劳工有关的法例
18. 李卓人议员质疑报告为何沒有提及临立会废除及修订3条与劳工有关的法例一事。报告亦无提及职工会在运用经费方面所受的限制，以及关乎强制复职令的条文被废除。民政事务局首席助理局长(7)回应谓，该等事宜与《经济、社会与文化权利的国际公约》下订明的"有权享受公平与良好工作条件，以及有权组织职工会的权力"有更为直接的关系，因此应在有关《经济、社会与文化权利的国际公约》的报告內加以论述。他承认这是在编辑方面所作的困难决择，但政府不希望在两份报告內重复载述该等资料。政府当局的解释并不能令李卓人议员信服，他指出公约第二十二条订明结社自由，报告內某些段落亦确实提及针对歧视职工会行为的法定保障。因此，他认为有关的遗漏是政府蓄意造成的。
(会后补注：政府当局其后表示，有关《经济、社会与文化权利的国际公约》的报告已于1999年6月初提交联合国。李议员引述的事宜已在关乎该公约第八条的第120至126段作出交代。)
19. 李卓人议员亦询问，与《职工会条例》(第332章)第17(1)条有关的第398段所指的是职工会"会员"还是"职员"。民政事务局首席助理局长(7)答允以书面作覆。
(会后补注：政府当局已证实，"会员"一词是《职工会条例》所用的正确字眼。)
与《香港人权法案条例》(第383章)是否一致的问题
20. 何秀兰议员从报告得悉，当局截至1997年6月30日共制定41条修订条例及附属法例，藉此令现行法例符合在1991年6月生效的《香港人权法案条例》(下称"人权法案条例")。何议员虽然承认政府确已加快法律适应化修改工作的进度，但她不满政府并无同样优先提供一份载列需作修订以符合人权法案条例的法例清单以及修订该等条例的时间表。她指出，政府声称要保障人权，但在实施方面却沒有投入足够资源。民政事务局首席助理局长(7)解释，《基本法》第三十九条订明，《公民权利和政治权利国际公约》、《经济、社会与文化权利的国际公约》和国际劳工公约适用于香港的有关规定继续有效，通过香港特别行政区的法律予以实施。人权法案条例的条文与《公民权利和政治权利国际公约》的条文基本相若，政府当局已完成为确保现行条文符合人权法案条例而进行的检讨。此外，自制定人权法案条例以来，政府亦已确保所有新的立法建议均符合该条例。因此，并无必要为同一目的而进行另一次有系统的检讨。他进一步指出，法律适应化修改工作的不同之处在于必须为检讨有关法例的条文制定计划，以确保对该等法例进行适应化，令其符合主权移交后新的宪制现实。
21. 何秀兰议员质疑政府当局在提出立法建议时，有否认真评估人权法案条例方面的影响。她认为，1997年对《公安条例》(第245章)所作出修订对公众游行和示威施加限制，此举违反人权法案条例。民政事务局首席助理局长(7)回应谓，政府因受《基本法》约束而须确保任何立法建议均符合人权法案条例。不过，如就某条法例有否抵触人权法案条例一事出现纷爭，须交由法院作出裁决。
公众集会及游行
22. 李卓人议员提述报告第380段，并表示他无法认同"自《公安条例》的修订在1997年7月1日生效以来，警方从未禁止或反对任何公众集会或游行"的说法。他认为，警方封锁举行回归典礼及世界银行会议的会场附近的某些范围构成禁止公众游行的行为。
23. 民政事务局局长回应时解释，警方并无禁止该等公众游行，而只不过是把游行活动限制在某些范围內进行。他明白到和平示威很大程度上已成为香港生活的组成部分，香港平均每天有5宗示威／公众游行。他表示，在某些情况下，示威者不满警方对某些范围或路线所施加的限制亦属正常。民政事务局局长提述最近一宗个案，事缘警方曾考虑拒绝批准一项进行公众游行的申请，原因是该项抗议活动涉及超过100辆车于繁忙时间驶经中区。然而，警方与示威者最终达成协议，该项公众游行亦如常进行。民政事务局局长强调，市民在该等情况下甚少会遭受检控。基于这样的背景，民政事务局局长认为，有关公众集会的情况应如何在报告內得到反映属于判断角度的问题。
24. 李卓人议员坚持认为，政府当局指警方并无禁止或反对任何公众集会或游行的说法是歪曲事实。保安局首席助理局长(E)就此澄清，在1997年对《公安条例》所作的主要改动是引入一套关于筹办公众游行的"不反对公众游行通知"制度。自该制度实施以来及直至草拟报告的时间为止，警方从沒禁止或反对任何一次公众集会或游行的进行。他强调，在任何公众集会或游行当中，警方均有责任在示威者的发表权利与市民大众的整体利益之间求取平衡。警方在方便公众进行集会或游行的同时，亦须顾及例如交通安排及公众通道等其他因素。
分析香港特区政府落实联合国委员会所提建议的情况
25 尽管立法会议员多番提出要求，但政府仍沒有在报告內就其落实联合国委员会以往所提建议的情况提供摘要分析，副主席对此表示失望。何秀兰议员亦有同感。民政事务局首席助理局长(7)解释，香港特区政府就联合国委员会在以往听证会所提的意见／建议所作的回应已纳入报告內有关章节內。由于联合国的《人权报告拟备手册》并无规定须在报告內以列表方式进行摘要分析，因此，报告內并无这样的资料。然而，当局可提供有关的摘要分析，以方便议员参阅。
(会后补注：民政事务局局长已提供一览表，综述当局对联合国人权委员会就英国根据公约提交有关香港的第4次定期报告及补充报告发表的审议结论所作的回应。当局的回应已随立法会CB(2)1243/98-99号文件发出。)
III. 日后会议日期及讨论事项
26. 副主席建议把下列两个议项纳入日后会议讨论事项一览表內，议员对此表示赞同：
- 改善私人大厦管理及消防安全的立法及行政措施；及
- 个人资料私隐专员公署的工作。
27. 议员亦商定在1999年2月8日(星期一)下午4时30分举行下次会议，讨论由申诉部转介涉及政策的事宜??
- 社区中心设施的发展及使用情况；及
- 村代表选举。
28. 为跟进香港特区就公约提交的报告，议员同意在1999年3月6日(星期六)上午9时举行特别会议，与团体代表会晤。
(会后补注：议员其后同意把特别会议押后至1999年9月或10月举行，以便各团体有较多时间拟备意见书。)
29. 议事完毕，会议于上午10时50分结束。
立法会秘书处
1999年8月16日
