目的

本文件讲述政府当局以立法措施规管床位寓所的背景，尤其是针对建筑物及防火
安全方面的措施。文件并概述当局在《床位寓所条例》(第447章)(下称"该条例")
制定后进行的工作，以便在该条例于1998年7月1日生效前，向床位寓所发出牌
照和安置床位寓所的住客，文中亦综述议员就此事所提出的关注事项。

背景

2.床位寓所属私人住宅，主要由出租床位组成。大部分床位寓所通常位于防火及
建筑物安全水准欠佳的旧式唐楼內。1998年9月，本港发生数宗床位寓所惨剧，
包括一宗造成3死13伤的床位寓所纵火事件。随后，立法会房屋事务委员会(下称
"事务委员会")在1998年10月5日的会议上，曾检讨该条例所订发牌制度的实施进
展，以及床位寓所住客的安置安排。为更深入了解持牌床位寓所住客居住环境的
改善情况，以及为床位寓所住客提供的单身人士宿舍设施，事务委员会委员曾于
1998年10月30日参观位于湾仔的一间持牌床位寓所及一间单身人士宿舍。

3.为协助议员研究在参观过程中察觉到的各项问题，尤其是该条例在改善床位寓
所方面的成效，事务委员会在1998年11月2日的会议上决定，鉴于该条例已告实
施，秘书处应拟备一份文件，概述现时规管床位寓所的情况，并详列该条例未能
妥善处理的事项和问题。该文件应可协助议员决定日后的工作取向。

现行立法措施

4.在本港，床位寓所居住环境挤迫恶劣，一向深受关注。在1994年以前，床位寓
所并不受任何形式的管制。

5.1990年12月，深水埗一间床位寓所发生火警，导致7人死亡。死因裁判法庭于
1991年10月作出裁决时，建议有关当局考虑设立床位寓所发牌及视察制度。订
立这项发牌制度的《床位寓所条例草案》(下称"条例草案")在1993年6月提交当
时的立法局审议。在审议过程中，议员注意到，条例草案所载的各项立法安排
，目的只是规管床位寓所的建筑物及防火安全，而非安置床位寓所的住客。条
例草案建议：

1. 持牌床位寓所內须提供走火通道、卫生设施及供水设施，以确保住
   客的住宿地方安全卫生，使他们在发生火警或其他紧急事故时可安
   全逃生；
   
   
2. 持牌床位寓所內的所有固定附着物、装配、设备、设施及装置，以
   及其出口路线及走火通道，均须妥为保养，使其保持在不会引起火
   警或对住客构成伤害的良好维修及安全状况；及
   
   
3. 持牌床位寓所內的所有消防装置及设备，以及所有电线及电气装置
   ，其装设及保养工作，均须由认可承办商进行。

6.当时审议条例草案的委员会与各团体代表会晤时，得悉条例草案未能解决床位
寓所居住环境恶劣和挤迫的问题。各团体代表提出了多项意见，其中包括：

1. 条例草案应订明每名住客的最小居住面积。由于有多类住宿地方(例
   如老人宿舍及护养院)已各有一套订定每名住客最小居住面积的标准
   ，故床位寓所在这方面亦应有本身的一套标准，而住客的最小居住
   面积应在床位寓所经营守则內订明；
   
   
2. 条例草案应载明基本设施的标准，例如厕所的面积；
   
   
3. 新设床位寓所应分间成小房间，令住客享有更大私隐，并得到一份安
   全感；及
   
   
4. 对于那些不符合发牌规定的现有床位寓所，政府当局应考虑收购其中
   一些，由其负责营办。

7.审议条例草案的委员会明白，由于缺乏房屋资源，当时实在未能取缔所有的床
位寓所。因此，议员支持通过条例草案，作为解决床位寓所问题的第一步。条例
草案在1994年4月27日获得通过，并设立一段宽限期，让床位寓所经营者有时间
向牌照事务处注册，以及进行必要的改善工程。宽限期在1998年6月30日届满。

8.根据该条例，民政事务局局长获指定为床位寓所监督，民政事务总署辖下牌照
事务处则负责执行发牌制度。

政府为解决床位寓所问题而进行的工作

向床位寓所发出牌照

9.根据该条例第5条，任何人经营无牌床位寓所，一经定罪，可处罚款10万元及
监禁两年。自该条例制定以来，牌照事务处一直促请床位寓所经营者完成所需
的改善工程及申领牌照。各区民政事务处亦不断宣传床位寓所牌照的申请详情
，并对持牌床位寓所进行定期探访，加深经营者对该条例各项规定的了解。

10.根据政府当局提供的资料，所有床位寓所均须经过视察，确保符合该条例的
规定，然后才获发牌照。此外，每间床位寓所须在申请书上注明住客人数，以
待牌照事务处审批。

11.截至1998年10月14日，全港共有92间床位寓所已向牌照事务处注册，其中
63间符合发牌规定而获发牌照，住客共有1 189人；其余29间注册床位寓所尚
未符合该条例的规定，住客共有545人。待有关经营者完成所需的改善工程后
，当局便会向这些床位寓所发出牌照。

安置床位寓所住客

12.在实施发牌制度的同时，政府当局明白到，若床位寓所经营者因未能或不愿
遵从规定的安全标准而选择减少床位数目或结业，床位寓所住客便可能须要迁
出。政府已承诺不会让任何住客因实施发牌制度而变得无家可归，并保证会协
助安置有需要的迁出住客。

须迁出的高龄住客

13.政府当局表示，在须迁出床位寓所的住客当中，凡年龄在60岁以上或有医疗
或健康护理需要者，社会福利署(下称"社署")会考虑让他们入住福利院舍，或透
过体恤安置安排他们入住公共租住屋村。社署又每半年派员探访注册床位寓所
一次，以确保所有高龄住客均知悉社署所提供的服务，对象包括新迁入的高龄
住客，以及那些在先前各次探访中遗漏了的高龄住客。如合资格的住客愿意接
受体恤安置，社署会在6星期內完成有关的评估，并向房屋署作出建议。房屋署
编配单位的过程，将另需时3星期才能完成。

民政事务总署开办的单身人士宿舍

14.至于那些不在社署职责范围內的床位寓所住客，则有资格入住由民政事务总
署开办的单身人士宿舍。须迁出的住客可优先获得安排入住这类单身人士宿舍
。

15.自1994年至今，民政事务总署在市区购置了38间私人处所，并改建成单身人
士宿舍，一共提供534个宿位。深水埗一幢设有310个宿位的多层单身人士宿舍
，最近亦已开始让有需要的人士入住。另一幢位于港岛西的单身人士宿舍刚动
工兴建，日后将可提供270个宿位。民政事务总署又计划在港岛士美非路和九龙
庇利街兴建类似的单身人士宿舍。到2002至03年度，这些宿舍合共会有1 684个
宿位可供持牌及无牌床位寓所的住客申请入住。

16.截至1998年10月5日，在上述可供入住的宿位中，只有150个有人入住。但政
府当局重申，随著宽限期在1998年6月30日届满，宿位的入住率应会逐步上升。

租住公屋

17.与此同时，房屋署一直鼓励床位寓所住客循正常途径申请租住公屋。该署已
在各个旧式唐楼密集的地区设立了房屋事务询问处，协助住客在轮候公屋登记
册(下称"轮候册")上登记。询问处人员亦对在床位寓所居住的高龄人士进行家访
，协助他们申请公屋。

18.现时，58岁以下的床位寓所住客入住公屋单位的轮候时间为9年，房屋署认
为，要轮候如此长的时间是一人公屋单位供应有限所致。当局已作出努力，采
取各项措施提高这类单位在未来数年的供应量，例如在现有公共屋村及新建和
谐式公屋大厦兴建由小型单位组成的附翼，以及把小型公屋单位改建成一人单
位。虽然如此，一人单位的供应量仍不足以应付日益增加的需求。此外，房屋
署已决定把一人单位优先编配给高龄人士，而其他申请人(包括床位寓所住客)
则须轮候较长时间。然而，房屋署预计，在1998至2001年期间，每年约有200
名床位寓所住客会透过轮候册或体恤安置获安排入住公屋。

其他由非政府机构开办的宿舍

19.在安置床位寓所住客方面，社署亦资助一些非政府机构开设"市区单身人士宿
舍"，为床位寓所住客及其他有需要人士提供短期栖身之所。这类宿舍现时共有
4间，每间设有40个宿位。此外，一间位于荃湾的新宿舍快将落成启用，另有3
间宿舍正在筹建阶段，预计可于2000至2002年期间落成。到2002年，这些宿舍
一共可提供320个宿位。

关注范畴

20.根据议员在与政府当局举行的各次会议上提出的问题，可归纳出若干与床位
寓所有关而须予处理的关注范畴，现综述于下文各段。

安全标准过低

21.该条例的条文订明规管床位寓所防火及建筑物安全的方式。然而，床位寓所
经营守则所订标准太低，以致床位寓所內通道的阔度可能不足以让住客在发生
火警或其他紧急事故时安全逃生。经营守则规定，床位寓所內所有通道和通道
上的门最少要有750毫米阔，即约一个半膊头的阔度。

22.事务委员会于1998年10月5日与湾仔关注笼屋问题居民代表会晤。居民代表
以一间持牌床位寓所为例，指出该床位寓所的楼面面积为600平方呎，共有36
人在內居住，但屋內通道只有750毫米阔，未能让住客在发生火警时安全逃生
。床位寓所的安全标准规定过低，实无法达到该条例的目的。

居住环境挤迫

23.床位寓所居住环境挤迫，是事务委员会的重点关注事项，因为由此会引起其
他种种问题，例如床位寓所住客之间产生冲突，以及卫生情况、防火及建筑物
安全等问题。即使该条例订立了建筑物及防火安全规定，床位寓所居住环境挤
迫的问题，依然未获解决。政府当局已重申，该条例的目的只是订立一些防火
及建筑物安全的最低标准。当局认为，只要床位寓所符合这些标准，居住环境
挤迫的问题亦可得到纾解。

24.部分议员提出个人最小居住面积一事，并询问政府当局，为床位寓所住客订
定个人最小居住面积标准，可否帮助解决居住环境挤迫的问题。政府当局在这
方面的立场是无意立例规管私人处所內个人的最小或最大居住面积。政府认为
个人居住面积受各项因素支配，例如市场情况、经济环境、个人经济能力和个
人选择。即使就最小居住面积订定任何规例，执行起来亦会有困难。

25.为进一步研究此事，秘书处正计划向私人处所居住环境挤迫情况与香港相若
的其他地区，搜集有关个人最小居住面积的资料。

不受《床位寓所条例》规管的"板间房寓所"

26.该条例各项条文只适用于有12个或以上床位的处所，而这些床位是分别按不
同租用协议租出。有证据显示，自该条例实施后，"板间房寓所"的数目有所增加
，这些寓所的居住环境更为恶劣，而且不受现行法例管制。

27.据政府当局所述，目前并无全港"板间房寓所"数目的资料，而政府亦不可能
进行有系统的调查，以确定床位寓所或"板间房寓所"的数目，因为现时沒有任
何法律依据，容许政府人员进入私人处所进行视察。政府当局上次对床位寓所
进行调查是在1991年，当时全港共有180间床位寓所，住客合共4 000人。当局
于1993年对调查资料加以更新，结果床位寓所数目降至145间，住客约有3 200
人。由于床位寓所经营者向牌照事务处注册属自发性质，因此那些沒有向牌照
事务处注册的床位寓所，民政事务总署并无任何有关资料，亦无从得知有多少
床位寓所已改建成"板间房寓所"，藉此免却领牌需要。此外，这些"板间房寓所
"有部分可能是在该条例制定后才开设的。

28.在床位寓所和"板间房寓所"沒有纪录的情况下，事务委员会实难以确定问题
的严重程度，以及评估床位寓所经营者可否藉著把床位寓所改建成"板间房寓所
"，轻易避过根据该条例所订"床位寓所"的涵义作出的管制。

29."板间房寓所"亦会引起安置问题。由于"板间房寓所"不在该条例所订床位寓
所的定义范围內，因此这类寓所的单身住客并无资格入住单身人士宿舍。在这
情况下，虽然"板间房寓所"单身住客与注册床位寓所住客有相同的房屋需要，
但该条例及有关的安置规定却未能解决这些单身住客的住屋问题。

未能安置住客

30.在解决床位寓所问题方面，要处理的首要事情是满足单身住客的房屋需要。
然而，早在提交《床位寓所条例草案》之时，政府当局已重申，条例草案的目
的是规管床位寓所的防火及建筑物安全，而非安置所有住客。因此，当局并无
接纳审议该条例草案的委员会的要求，对当时的床位寓所住客进行全面调查，
评估安置这些住客的实际需要。即使到了今天，亦沒有迹象显示政府当局打算
确定床位寓所住客的实际人数，又或控制住客数目的增长。当局只承诺会安置
那些因实施发牌制度而须迁出床位寓所的住客。

31.至于床位寓所住客的人数，一项最近由香港社区组织协会进行的调查显示，
单在大角咀区便约有30间床位寓所，住客合共700人。据香港社区组织协会估
计，目前全港共有1万人在非法床位寓所及板间房寓所居住。

32.由于轮候册未有作出分类，把床位寓所住客与其他申请人区分，因此，政府
当局无法提供更多有关床位寓所住客人数的资料，也不知道非法床位寓所住客
入住公屋的比率，以至床位寓所住客住屋问题的严重程度。然而，民政事务总
署最近已委托顾问在据知有很多床位寓所住客的地区，进行一项床位寓所的调
查，而且据报打算在1998年12月把调查范围扩展至全港18区。

33.虽然单身人士宿舍可供床位寓所住客入住，但这些宿舍的入住率偏低，显示
其不受床位寓所住客欢迎。这类宿舍对住客施加各项规则和规例，令住客觉得
一旦入住宿舍，个人自由和私隐便会受到影响。据宿舍住客在1998年10月5日
事务委员会会议上提交的意见书所述，访客不可进入单身人士宿舍，而住客亦
不获发宿舍门匙。

34.在这方面，民政事务总署重申，该署已加强单身人士宿舍管理的宣传工作，
以消除住客对宿舍规例的误解。该署又证实，入住单身人士宿舍的人士只须遵
守若干基本规则，例如访客须表明来意和取得住客的许可，方可进入宿舍。当
局向议员保证会尽力使单身人士宿舍切合住客的需要。

未来工作取向

35.为协助议员考虑日后的工作取向，谨列出以下各项提议，以供讨论：

现有措施是否足以改善床位寓所的环境

1. 研究应受法例规管的处所规模，例如以超逾一个指定限额的住客总
   数而非租用协议数目为考虑因素；
   
   
2. 探讨订定个人最小居住面积标准的可行性；
   
   
3. 研究《床位寓所条例》的条文，以期订定床位寓所內设施的最低标
   准，例如须提供厕所及厨房设施等；
   
   
4. 将已知床位寓所的纪录电脑化，并跟进沒有申领牌照的床位寓所的
   情况；

安置床位寓所住客

5. 确定本港床位寓所住客的实际人数，并订立安排这些人士入住单身
   人士宿舍及租住公屋的时间表；
   
   
6. 考虑设立机制，用以掌握需要安置的住客最新人数；
   
   
7. 研究可否强制性规定床位寓所高龄住客须要登记，并跟进需要安置
   的个案；
   
   
8. 根据持牌床位寓所的纪录和租住公屋申请表等资料，以电脑编订床
   位寓所住客的纪录；
   
   
9. 检讨编配一人公屋单位的轮候时间，以及兴建这类单位的进度；
   
   
10. 检讨现时单身人士宿舍未能切合床位寓所住客需要的不足之处，并
    研究入住单身人士宿舍的资格准则；
    
    
11. 检讨单身人士宿舍的入住率，并探讨吸引更多床位寓所住客申请入
    住的方法；及
    
    
12. 研究向床位寓所住客及轮候册申请人提供租金补助的可行性。

36.为进一步研究床位寓所的规管事宜，或有必要进行一项更深入的研究，探讨
其他人口稠密的城市在订定供低收入人士居住的私人住宅标准方面的经验，尤
其是那些供单身人士或高龄单身人士租住的住宅。是项研究的建议大纲拟本载
于附录。

征询意见

37.谨请议员察悉本文件所载的资料，并就日后的工作取向提出意见。


立法会秘书处
1998年12月28日

附录

范围

是项研究旨在探讨人口稠密的城市在订定供低收入人士居住的私人住宅标准方面
的经验，尤其是那些供单身人士或高龄单身人士租住的住宅。研究范围包括当地
为规管这些住宅在下列方面的状况，而采取的各项立法及行政措施：

1. 建筑物及防火安全；
   
   
2. 基本设施；
   
   
3. 居住密度；及
   
   
4. 其他标准(如有的话)。

2.研究范围亦会包括当地政府向这类人士提供的援助。

3.在是项研究中，我们建议向那些在人口密度和市民入息方面均与香港相若的城
市搜集有关上述各方面的资料。

香港的情况

4.参照上述研究的结果，研究工作亦会探讨订定本港私人住宅个人最小居住面积
标准的可行性；若制订该标准是可行的话，便会探讨实施有关标准的问题。