立法会

立法会CB(1)1621/98-99号文件

档　号： CB1/PL/HG

房屋事务委员会会议文件

床位寓所：
公众对现行规管措施的成效
及有关事宜的意见和政府的回应

目的

本文件概述有关团体对政府当局解决床位寓所问题(包括在建筑物及防火安全方面的规
管)的各项措施的成效、迁置安排和政府解决低收入单身人士房屋需求的方法的意见，
以及政府对该等意见的回应。

背景

2.在1994年4月制定的《床位寓所条例》(第447章)(下称"该条例")，是政府采取的唯一
一项立法措施，透过实施发牌制度以规管床位寓所。立法会房屋事务委员会委员对该
条例的成效表示关注，并曾在1998年10月5日、1998年11月2日及1999年2月1日的会议
上讨论该问题。在上述最后一次会议上，委员决定邀请熟悉床位寓所有关情况及对床
位寓所住客的居住环境表示关注的团体提出意见，方便委员进一步研究该问题。

3.应事务委员会的邀请，共有4个团体(见附录I的一览表)提交意见书，而该等意见书已
送交政府当局作出回应。

床位寓所的问题

4.在1999年2月1日提交房屋事务委员会的立法会CB(1)692/98-99(07)号文件中，特别提
述负责研究于1993年提交前立法局的《床位寓所条例草案》的委员会在商议过程中记
下的各项须予处理的问题，当中包括：

1. 床位寓所的居住环境，包括防火安全及居住环境挤迫的问题；
   
   
2. 床位寓所住客的迁置安排；及
   
   
3. 对公共租住房屋(下称"公屋")的需求。
   
   

床位寓所的居住环境

5.尽管已制定该条例，但各个团体均认为床位寓所问题仍未获得解决。很多床位寓所
，包括已符合该条例所订各项要求的床位寓所，现时的居住环境仍然挤迫恶劣，令人
难以接受。他们认为，香港是一个生活水平高，而且经济发展先进的大都会城市，该
等居住环境实在不应存在。 4 个团体同时促请政府当局取缔床位寓所和安置所有床位
寓所住客。

6.尽管尚有不少床位寓所并未根据该条例的法定发牌制度进行登记，但该条例所订的
防火安全标准实在过低，亦沒有任何条文规管床位寓所居住环境挤迫的情况。因此，
床位寓所住客仍会受到火警威胁。此外，在该条例制定后，无需符合有关安全标准的
"板间房寓所"^*数目续有增加。因此，私人寓所居住环境挤迫的情况及防火安全问题并
未因该条例的实施而有所改善。

7.在此问题上，政府当局强调，由于床位寓所租金低廉及地点适中，社会上对该类居
所仍有一定(尽管不大)的需求。因此，民政事务局的政策是规管床位寓所的安全标准
，而非取缔床位寓所。该条例旨在就床位寓所的建筑物及防火安全和卫生情况作出规
管。政府已采取各项措施禁止非法经营床位寓所，当中包括吁请互助委员会、业主立
案法团和地区人士举报涉嫌违法经营的床位寓所，以及在1999年年初就全港的无牌床
位寓所进行调查。在该项调查中，工作人员到过3 190个私人住宅单位。当局现时仍在
分析调查所得的资料。民政事务总署(下称"民政署")会根据调查结果决定日后的工作取
向。

防火安全标准

8.部分团体认为，《床位寓所守则》所订的防火安全标准过低，未能为住客提供足够
保障。举例而言，在走火通道方面，该守则只规定床位寓所內床位之间的通道最少要
有750毫米阔，即约一个半膊头的阔度。以一个楼面面积600平方呎、有36个住客的床
位寓所为例，屋內的通道可能不够阔，以致未能让住客在发生火警时安全逃生。

9.各个团体对"板间房寓所"的火警危险亦深表关注，因为该等寓所的居住环境较床位
寓所更恶劣。部分"板间房寓所"的前身是床位寓所，现在划分成若干房间作出租之用
。各个团体注意到，根据该条例所载的定义，床位寓所只是指內有12个或以上根据不
同租用协议出租的床位的处所，故此"板间房寓所"不受该条例规管。他们认为，哪些
处所须受该条例规管并不明确，要由政府当局酌情作出诠释。他们促请政府当局将
"板间房寓所"纳入该条例的涵盖范围，因为该等寓所的火警危险性同样很高。

10.据政府当局表示，在规管划分成若干房间作出租之用的私人住宅楼宇方面会有困难
。政府当局明白"板间房寓所"的火警危险性较高，并强调所有该类住宅楼宇均须符合
《消防条例》规定的标准。对于已向牌照事务处登记的床位寓所，民政署推行了一项
由香港赛马会资助的计划。根据该计划，床位寓所经营者可向民政署借用所需的灭火
装备。至于在私人楼宇装设防火装备，则是业主和住客的责任。

11.政府当局又强调，为提高市民的防火安全意识，由民政事务局局长担任主席的中央
防火督导委员会现正推行一项宣传计划，而消防处亦已出版一份名为《家居防火安全
守则》的小册子。政府当局认为，该等工作对所有大厦的业主和住客，包括板间房寓
所的住客，均有裨益。

居住环境挤迫

12.部分团体建议，政府当局应按照香港房屋委员会所订每人5.5至7平方米的公屋编配
标准，以规管私人住宅楼宇的个人最小居住面积。

13.政府当局认为，若床位寓所能够符合该条例所订的标准，床位寓所居住环境挤迫的
问题便可得到纾解。政府沒有计划规管床位寓所的住客人数，或个人最小或最大居住
面积。政府当局认为，个人居住面积通常受制于多项社会经济因素，例如市场情况、
经济、个人财政状况和个人选择等。任何规管私人楼宇居住面积的规例均难以执行。

迁置安排

14.政府当局与各个团体对床位寓所住客的迁置需要基本上有不同看法。各个团体均不
满意床位寓所住客的迁置安排。他们强烈要求政府当局在市区兴建公共屋村及单身人
士宿舍，为床位寓所住客提供原区安置。

15.政府当局认为，居住在符合该条例所订建筑物及防火安全标准的持牌床位寓所的住
客并无特别迁置需要。政府当局一再强调，就房屋需求而言，床位寓所及"板间房寓所"
的住客与其他居住环境欠佳的人士并无分别。因此，他们必须在轮候公屋登记册(下称
"轮候册")上登记。

单身人士宿舍

16.各个团体指出，民政署辖下的单身人士宿舍未能吸引床位寓所住客入住。该等宿舍
的问题包括采用开放式设计以致个别住客缺乏私隐、舍规严苛，以及租金高昂。该等
因素是导致单身人士宿舍入住率偏低的原因。

17.政府当局强调，因床位寓所不符合有关准则而必须迁走的住客，会获安置入住民政
署辖下的单身人士宿舍。政府的政策是不会让任何人士因实施该条例而变得无家可归
。所有单身人士宿舍均位于人口稠密和床位寓所密集的市区地方，例如油麻地／尖沙
嘴／旺角及深水埗等。自该条例在1998年 7 月全面实施以来，所有申请入住单身人士
宿舍的合资格床位寓所住客均已获安排入住本身选择地区內的宿舍。

18.政府当局表示，截至1999年1月31日，单身人士宿舍的入住率约为40%，分项数字
如下：



19.政府当局解释，由于床位寓所法定发牌制度在1998年 7 月才全面实施，民政署现时
仍在为须迁出床位寓所的住客提供居所，并预期该等宿舍的入住率会在短期內上升。
此外，民政署亦需预留足够宿位，以应付须迁出床位寓所的住客对居所的突然需求。

20.关于宿舍舍规，民政署提供了义工局管理的宿舍及曦华楼的舍规资料(分别载于附
录II及III)。

21.政府当局解释，该等舍规是必要和合理的。每名入住义工局管理的宿舍的住客均配
有大门入口钥匙，以便他们可随时进出宿舍。至于曦华楼，虽然基于消防安全理由，
住客不得在睡房內吸烟，但民政署却准许他们在指定范团內吸烟。民政署亦曾咨询各
有关方面，包括深水埗临时区议会及住客的代表，共同商讨改善宿舍管理的方法。政
府会密切留意住客的需要，并致力改善宿舍的居住环境，例如装设电视机、改善义工
局管理的宿舍的住客私隐，以及在日后兴建的单身人士宿舍采用单人房或共住房间的
设计等。

22.关于单身人士宿舍的租金，民政署表示，义工局管理的宿舍的每人月租430元，较
大部分私人经营的床位寓所为低。至于曦华楼，每名住客缴付的月租由900元至1,400
元不等，视乎住客要求多少设施及空间。领取综合社会保障援助计划(下称"综援")援助
金的住客，可享有全数房屋津贴。民政署表示无意调低单身人士宿舍的租金，因为此
举会令负责管理的机构出现严重亏损。

安置高龄人士

23.关于安置高龄人士的问题，房屋署署长表示，在须迁出床位寓所的住客当中，凡年
龄在60岁以上或有医疗或健康护理需要者，社会福利署(下称"社署")会考虑让他们入住
福利院舍，或透过体恤安置安排他们入住公共屋村。已在一般轮候册上登记的高龄申
请人，亦可优先获配公屋单位。房署会根据社署的建议，尽量向申请人编配其选择地
区或附近地区的公屋单位，使他们可以继续依赖原有的支援网。

须接受社会康复服务人士的房屋需要

24.各个团体指出，尽管床位寓所居住环境恶劣和火警危险性高，但它们却仍然存在，
原因之一是政府未能对须接受社会康复服务人士提供足够的援助，以解决他们的需要
。一个团体在1997年进行的抽样调查结果显示，31.1%的床位寓所住客是复康社群，
例如释囚、曾吸毒人士及精神病康复者。由于当局沒有为该等复康社群提供足够服务
，他们惟有居住在租金低廉的床位寓所。

25.在此问题上，政府当局表示，现时已为须接受社会康复服务的单身人士提供不同类
型的精神病康复者中途宿舍、释囚宿舍及辅助宿舍。此外，社署资助开设了11间临时
收容中心／市区宿舍，为无家可归的单身人士提供协助。在2002年之前，该类型宿舍
会增加3间。对于有真正房屋需要的贫苦人士，当局亦会考虑为他们安排体恤安置。

公屋轮候时间长

26.一个团体表示，一人公屋单位的平均轮候时间为 9 年。轮候时间长是因为一人公屋
单位的供应严重不足，加上单身人士申请公屋的入息限额订得过低。为了使一人公屋
单位供应量偏低的情况合理化，当局将申请人的入息限额定于远低于每月工资中位数
的水平。举例而言，在1998年，一人家庭的每月工资中位数为10,000元，但一人家庭
申请人的入息限额则只是6,600元，相对于按工资中位数月入为20,000元的4人家庭，
其入息限额却是17,700元。因此，该团体促请政府当局提高一人家庭申请人的入息限
额，以及加快兴建一人公屋单位，藉以将轮候时间缩短至两年。

27.政府当局解释，房署在每年检讨轮候册申请人的入息限额时，会顾及私人楼宇的住
屋费用和不同家庭人数的住戶的非住屋开支。虽然住屋费用和非住屋开支已经下调，
但房屋委员会已把今年的轮候册入息限额冻结在去年的水平。

28.关于兴建一人公屋单位，政府当局表示已致力在未来数年內增加一人公屋单位的供
应量。当局已检讨新公共屋村內各类单位的组合，并把小型单位改建成一人单位。此
外，房屋局就非高龄单身人士对公屋单位、获资助的自置居所单位及房屋贷款的需求
进行的全面检讨，将在1999年年中完成。房屋局会按所得资料考虑应提供甚么协助，
以应付他们的房屋需要。

向床位寓所及"板间房寓所"住客提供租金津贴及赔偿

29.部分团体建议向住在床位寓所及"板间房寓所"的单身人士及家庭提供租金津贴，帮
助他们在获编配公屋前改善居住环境。

30.在1997年 1 月22日的立法局会议上，议员曾就一项促请政府当局向已轮候公屋一段
时间的人士提供租金援助的议案进行辩论。房屋司(现称"房屋局局长")就该议案发言时
重申，轮候册上的申请人，包括床位寓所及"板间房寓所"住客，若有真正的财政困难
，应向社署申领综援。合资格领取综援的人士会获发租金津贴。他强调，向轮候册申
请人提供租金援助并不符合房屋发展方面的政策目标，而政府实在不应走社会福利的
路线。他提醒议员，提供租金援助对经常开支有重大影响，并可能引致高昂的行政费
用。政府当局认为，政府解决有关问题的首要工作，是增加公屋的供应量。议案经修
正后以33票赞成、15票反对，获得通过，藉以促请政府当局向轮候册上合资格的公屋
申请人提供租金援助，以及制订措施增加公屋单位数目。

31.一个团体指出，由于政府当局沒有对在宽限期过后仍未能符合该条例规定的床位寓
所即时采取行动，以致该等床位寓所的二房东在部分分租租客已迁出的情况下，仍须
继续向业主支付全数租金。在该情况下，他们的损失应该获得赔偿。政府当局重申，
政府的政策是采取循序渐进的方式实施法定发牌制度。政府并无任何行政失当之处，
故此沒有理由向二房东作出赔偿。

需要关注的事项

32.从各个团体表达的意见及政府作出的回应可知，除了若干基本原则问题(例如编配公
屋的优先次序)会对社会整体上带来深远影响外，若干涉及管理方面的问题其实可在现
阶段作出处理，其中包括：

1. 加强宣传单身人士宿舍的优点，以吸引更多床位寓所住客迁入该等宿舍；
   
   
2. 评估一人公屋单位的需求，并在公屋的整体规划中纳入考虑该等需求；
   
   
3. 评估"板间房寓所"住客的需要，并在检讨编配公屋的资格准则时考虑该等资料
   ；及
   
   
4. 加强各个负责解决床位寓所问题的政策局及政府部门，即民政事务局、民政署
   、社署、房屋局及房署之间的协调，以解决那些不得不住在床位寓所或"板间
   房寓所"的人士的需要。
   
   

提高单身人士宿舍的入住率

33.据观察所得，床位寓所住客可能对单身人士宿舍的管理有成见。他们大部分可能不
知道有关情况在近年已有所改善，特别是该等宿舍的居住环境更为舒适。政府当局有
必要加强宣传该等宿舍的优点。

34.长期住在床位寓所的人士，特别是那些须接受社会康复服务的人士的若干基本需要
仍有待解决。顾及到现时的经济情况，政府当局应考虑调低单身人士宿舍的租金，使
之与床位寓所的租金较为接近，以提高竞爭力。提高宿舍入住率有助减低间接成本。

评估单身人士对公屋的需求

35.除了已在轮候册上登记的人士外，政府当局应主动定期进行调查，以确定实际住在
床位寓所及居住环境欠佳居所的人数。有关统计数字应有助政府当局计划兴建公屋单
位的数目，以期改善单身人士的居住环境。

评估"板间房寓所"住客的需要

36."板间房寓所"除了可让床位寓所经营者无需根据该条例申领牌照，亦为轮候册上的
家庭提供租金低廉的居所，尤其是那些目前因居港期规定而沒有资格获编配公屋的家
庭。根据该规定，轮候册申请人的大部分家庭成员须在香港居住满7年方可获编配公
屋单位。鉴于住在"板间房寓所"的家庭数目愈来愈多，政府当局应在现时制订有关措
施，包括检讨获编配公屋须符合的居港期规定，以解决该等家庭的房屋需要。

政府加强协调工作

37.床位寓所的有关事宜属两个政策局及 3 个政府部门的职权范围，即民政事务局、民
政署、房屋局、房署及社署。民政事务局及民政署只负责确保《床位寓所条例》得以
顺利实施，以及安置那些须迁出未能符合该条例所订标准的床位寓所的住客，他们认
为，床位寓所及"板间房寓所"住客的房屋需要应藉房署管辖范围內的公共房屋计划解
决。另一方面，社署只是扮演辅助的角色，为有特别需要及要求体恤服务的人士及家
庭提供协助。

38.在上述情况下，民政署无意扩大该条例所规管的处所类别范围，或在该条例之下订
立更严格的标准，是可以理解的，因为民政署需要负责安置须迁出的住客，以致工作
量有所增加。

39.若房屋局一直坚持，就房屋需求而言，床位寓所及"板间房寓所"的住客与其他居住
环境欠佳的人士并无分别，因此不应获特别或优先编配公屋单位，換言之，解决该等
人士所面对房屋问题的方法，只有由房署加快进行整体公共房屋计划，以及增加公屋
单位的供应量。然而，若政府当局不能解决单身人士的需要，即使房署能够按承诺在
2005年将公屋的平均轮候时间缩短至 3 年，单身人士轮候公屋的时间仍会较平均轮候
时间为长。

征询意见

40. 谨请委员就未来的工作取向提出意见。

立法会秘书处
1999年6月29日

附录I

1. 香港公共房屋政策评议会
   
   
2. 湾仔板房挤迫危险戶
   
   
3. 香港社区组织协会
   
   
4. 关注笼屋问题联席
   
   

* "板间房寓所"一般是指划分或间隔成若干单位／房间供独立出租予不同家庭／人士的私人住宅
楼宇。