立法会
立法会CB(2)2740/98-99号文件
(此份会议纪要业经政府当局审阅)
档 号：CB2/PL/HS
立法会卫生事务委员会
特别会议纪要
| 日 期 ： | 1999年7月21日(星期三)
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| 时 间 ： | 上午8时30分
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| 地 点 ： | 立法会会议室A
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出席委员 ：
何敏嘉议员(主席)
梁智鸿议员(副主席)
何世柱议员
何秀兰议员
陈婉娴议员
梁刘柔芬议员
杨森议员
罗致光议员
邓兆棠议员
缺席议员 ：
杨耀忠议员
出席议员 ：
刘慧卿议员
出席公职人员：
卫生福利局署理局长
梁永立先生
卫生福利局首席助理局长(卫生)3
潘太平先生
卫生署副署长1
苏天安医生
医院管理局副执行总监
高永文医生
政府经济顾问
邓广尧先生
卫生福利局助理局长(卫生)
黃洁怡女士
应邀出席人士：
香港中文大学经济系
梁志明博士
香港理工大学商业学系
林本利博士
列席秘书 ：
总主任(2)4
陈曼玲女士
列席职员 ：
高级主任(2)8
苏美利小姐
1. 主席欢迎梁志明博士、林本利博士及政府当局的代表出席会议。
I. 医疗融资
(立法会CB(2)2494/98-99(01)及CB(2)2593/98-99(01)号文件)
2. 梁志明博士向议员简介其文件(立法会CB(2)2494/98-99(01)号文件)的要点。该文件将美国哈佛专家小组(下称"哈佛小组")在其研究香港医护制度顾问报告內建议推行的《联合保健》，与日本的医疗保险制度作一比较。梁博士特别指出，日本在医疗融资方面采用制订整体预算及议定付款额的方式，以控制医疗成本，有关经验可供本港借镜。
3. 林本利博士概述自愿性医疗保险制度的主要特点及优点，详情载于其文件(立法会CB(2)2593/98-99(01)号文件)。林博士特别建议政府应减少提供予医院管理局(下称"医管局")的拨款，将减省的款项用以资助投购私营医疗保险的保费。为弥补减少的政府拨款，公营医院及诊所的用者收费应予提高，在7年內将收回成本的比率由现时的3%提高至30%。如实施此建议，以普通病房的住院费为例，会由现时每日68元，在2006年增至约900元。他指出，虽然用者收费大幅增加，但不会对病人造成沉重的财政负担，因为保险提供的保障可资助部分收费。林博士进而表示，为解决保险公司拒绝承保失业人士、长者及长期病患者的问题，政府所提供的保费资助，应以家庭为单位，以吸引保险公司提供可保障家庭全体成员的保险计划。林博士补充说，为鼓励市民投购私营医疗保险，当局应向雇主及雇员提供稅项优惠。
4. 政府经济顾问在回应上述两份由梁博士及林博士拟备的文件前，表明他在会议席上所表达的意见，仅属个人意见，原因是政府当局仍未就医疗制度的发展路向作出决定。
5. 政府经济顾问表示，在评估某项医疗保险制度是否适合本港时，应仔细考虑拟议的制度是否符合成本效益及公平的目标。政府经济顾问同意，如要提高成本效益，需大幅增加用者收费。至于用者收费的款额，可透过政府与医疗服务提供者磋商订定或透过市场竞爭而定。无论采取何种方式，均须令制度具弹性安排，才能切实可行。他进而表示，如只因某些人收入较高而须就同一的服务支付较多款项，则有违"平等"及"用者自付"的原则。他认为政府在所难免须向贫困及低收入的一群提供资助，问题只是应采用何种形式的资助，才能最妥善应付此类社会需要。
6. 政府经济顾问指出，保险制度有利己选择及道德风险的內在问题。就前者而言，保险公司为避免蒙受损失，所收取的保费会高于整体人口的平均风险。为解决此问题，或可强制规定体魄强健及体质较差者均须一律投购医疗保险。至于道德风险的问题，一些受保人或会要求提供较多医疗护理，而这些服务是他们要自费支付有关费用时所不会要求获提供的。不过，若订定共同付款额或免赔额，可减轻此问题的严重程度。
7. 卫生福利局署理局长赞同政府经济顾问的意见。他进而表示，若推行私营保险制度，部分款项难免会流向一些盈利的中介机构或团体。卫生福利局署理局长亦关注建议对中下收入组别人士的影响，他们可能基于财政理由，即使可获政府资助，支付较低的保费，但仍不愿意投购私营保险。
8. 林博士在回应时表示，中等收入人士多半不会支持拟议的《联合保健》，并重申其文件所详述的自愿性保险制度的优点。林博士进而表示，中介团体如能提供所需服务，即使有款项流向该等团体，亦可接受。
9. 梁智鸿议员询问，以医管局在1989/90至1996/97年度期间的实际开支，作为预测直至2016年的医疗开支的基准，结果是否准确。梁智鸿议员进而询问，《联合保健》及《护老储蓄》的供款率若分别为薪金的1%及1.5-2.0%，是否足以支付个人的医疗开支；若然，上述比率可以维持不变多久。
10. 政府经济顾问回答说，他不能批论以医管局实际开支作为其中一项数据，是否能准确地推算日后的开支数额，原因是他并沒有详细研究推算模式。不过，他指出在考虑医疗制度的改革时，应紧记老人人口的增长趋势，对未来的医疗开支有深远影响。现时有迹象显示，人口老化的趋势在未来20年可能会加快。至于《联合保健》及《护老储蓄》的供款是否足够，政府经济顾问表示，问题很大程度上取决于新医疗制度下答允提供的医疗服务的类别、水平及质素。
11. 杨森议员促请当局在决定应否以医疗保险制度取代现行医疗制度时，应极为谨慎。对于在7年內将用者收费提高至收回成本30%的水平，他表示关注，因为此举会令经济能力较差的人无法获得主要的医疗服务。他同时关注医疗保险制度內在的道德风险问题。为说明此点，他以台湾的经验为例，指出台湾政府现正考虑以增加稅收或提高保险付款额的方式，以减少公共医疗开支的赤字。
12. 林博士回应说，政府在提高用者收费后，可将减省的款项用以资助沒付款能力人士的保费。他进而指出，病人实际上无须全数支付用者收费，因为部分费用可由医疗保险支付。林博士更表示，在自愿性保险制度下，由于承保的医疗费用中，部分款项须由受保人自行支付，因此道德风险的问题并不严重。
13. 刘慧卿议员支持推行自愿性医疗保险制度，因为此举更能善用政府的资助，令沒有能力支付费用的人受惠；她亦支持提高用者收费，以规限医管局的开支。至于资助沒能力支付保费的人士，刘慧卿议员询间有何准则评定哪些人需要援助。
14. 林博士在回应时表示，为方便作出行政安排，所有人不论其经济能力如何，均会获得政府资助，以支付私营医疗保险的保费。林博士继而表示，假设用者收费在2006年提高至收回30%的成本，届时为数约200万个住戶每戶可获发给6,000至7,000元的政府资助。保险界人士表示，若要为家庭全体成员(不包括年老双亲)提供保险保障，保费约为10,000至20,000元不等。林博士指出，若保障范围包括年老的家庭成员，政府的资助额应足以支付最高达50%的保费。
15. 刘慧卿议员表示，富者及贫者均获同等款额的政府资助，以支付保费，并非公平的做法。林博士在回应时表示，鉴于在现行的医疗制度下，大部分的公共医疗开支是以一般稅收资助，因此亦有相若的情况。在拟议的自愿性保险制度下，市民仍须负担大部分的保费。不过，他们可选择保险服务提供者及医疗服务的水平。
16. 刘慧卿议员进一步询问，若大幅提高用者收费，会否设立入息审查机制，以确定哪些病人可获豁免缴费。
17. 林博士回答说，为协助沒法支付较高收费的人士，应根据他们的付款能力，每年订定医疗开支的上限(例如不超过家庭收入的6%)。根据此项安排，超出该上限的开支会由政府支付。刘慧卿议员质疑此项安排是否可行，因为并非所有人均会申报全部收入。此外，由于在提供资助前难以核实已支出的款额，因此在执行上会有困难。
18. 主席表示，去年约有四分之一的病人获豁免缴付每日68元的住院费，另外有10至20%的病人获豁免缴付半数收费。有鉴于此，他询问若每日住院费增至900元，以收回30%的成本，估计有多少名病人可获豁免缴付全数或部分费用。
19. 杨森议员关注大幅提高用者收费以收回成本，对穷人及病者所造成的影响，卫生福利局署理局长表示亦有同感。他指出，医管局约一半的收入来自收费以外的其他来源，例如利息，其余的收入则来自医院／诊所的收费。政府如减少提供予医管局的拨款，利息收入必然会减少。为弥补利息收入的损失，有需要进一步提高用者收费。因此，为达致收回30%成本的目标，在2006年每日住院费将远远超出预计的900元(以现时价格计算)。卫生福利局署理局长补充，若用者收费飙升，因沒付款能力而获豁免缴付全数或部分费用的病人，数目将会大幅增加。结果，用者收费需再度调高，以弥补因豁免收费而导致的收入损失。结果，有能力支付用者收费的人，实际上承担超过30%的成本。至于主席要求的资料，卫生福利局署理局长表示政府当局会研究此问题，并向事务委员会汇报。
20. 主席进一步指出，由于政府与医疗服务提供者之间并沒有议定付款率，受保人多半使用公营医院的设施，因为私人投购的保险所提供的保障，通常不足以支付私家医院的费用，如受保人罹患严重疾病，须住院一段长时间，情况更为恶劣。主席问及上述情况对公共医疗开支有何影响，政府经济顾问答覆时表示，正如林博士在提交予事务委员会的意见书中已指出，保险制度的设计，应为市民提供基本服务的保险保障，而他们亦可选择加入一项扩大保险计划，获提供所需的较佳服务。由于提供基本医疗保险的市场庞大，保险公司为爭取客戶，会将保费定在市民可以负担的水平。因此，预期政府对基层医疗护理的资助将不会过钜。同样，市场竞爭亦会激发保险公司提供各类不同的医疗保险计划，以满足对服务质素要求较高的人士的需要。
21. 陈婉娴议员表示，她认为现行的医疗制度维持不变较为可取。陈议员更询问，可否维持现状不变，但就政府的医疗预算设定上限。
22. 梁博士回应时表示，由于现时的医疗制度长远而言能否在财政上持续承担下去，令人极度质疑，他支持研究另行的安排，以改善医疗服务的供应及融资安排。他补充，在经济复苏之时实施新的医疗制度会较为恰当。
23. 林博士表示，自愿性的保险制度可解决现行医疗制度的多项问题，例如医疗服务分裂隔离。为纾解公众对增加用者收费的关注，可将收回成本的比率及保险资助额的参数予以调整。林博士更表示，自愿性的保险制度较强制性的制度更为可取，因为受保人为使保费维持在低水平，会加倍注视本身的健康。
24. 署理卫生福利局局长表示，若对政府的医疗预算设定上限，便会令服务质素下降，市民亦难以获得便利的公共医疗服务。他进一步指出，随着老人人口与日俱增，这些问题会更趋严重。
25. 梁智鸿议员支持改革现行的医疗制度，并希望政府能有决心，贯彻始终。
26. 至于梁刘柔芬议员提出有关利己选择及道德风险的关注事宜，林博士回应时重申，由于政府是按家庭单位资助保费，保险公司会提供可保障家庭全体成员的保险计划。关于道德风险，林博士表示，受保人须支付共同付款额及免赔额，此举很大程度上有助解决问题。
27. 何秀兰议员批评当局沒有设立一个中央资料库，以评估医疗服务质素及预测医疗开支，政府经济顾问答覆时表示，这方面并不存在资料不足的问题。举例而言，政府当局定期进行人口调查，从而得知人口转变的最新统计资料。此外，香港市区人口密集，有关生育率、死亡率及发病率的数据，很轻易取得，亦不会有遗漏。署理卫生福利局局长接受何议员的批评，并表示当局现正整理个别医院收集所得的资料，以便进行有意义的对比分析。医管局副执行总监补充，自医管局成立以来，一直不遗余力作出改善，确保能取得有关本港疾病模式及医院服务使用率的资料，并确保有关资料具效用。然而，不能预期医管局和其他若干地区看齐，备有全面的资料，原因是本港的公营医院并非按病人使用的每项服务收费，同时亦非根据治疗的个案数目或所进行的诊断程序而获得资助。
28. 罗致光议员询问，采用强制性或自愿性的保险制度，以提高医疗服务的资助，会否违反《基本法》的规定。主席亦询问，扩大稅基是否亦属违反《基本法》。署理卫生福利局局长答覆说，他即时不能作答，但会进一步考虑这些问题。
29. 主席询问，推行保险制度将如何影响市民的开支模式。政府经济顾问答覆说，市民或会缩减个人开支，以支付保费，如经济及收入的增长仍停滞不前，上述情况将更明显。他察悉內地亦有类似现象，由于內地推行某些改革，当地居民最近须自费支付医疗及其他社会服务的费用。
30. 邓兆棠议员询问，当局有否拟订任何紧急应变计划，处理《联合保健》解散的情况。署理卫生福利局局长答覆说，政府当局在检讨现行医疗制度时，并沒有考虑这方面的问题。当局仍未决定是否推行《联合保健》。
II. 下次会议的日期
31. 议员同意于1999年8月9日上午8时30分在立法会大楼会议室A举行另一次会议，总结有关哈佛小组顾问报告的讨论。
32. 会议于上午10时46分结束。
立法会秘书处
1999年9月2日
