档号：EMBCR 2/2961/95
立法人力事务小组
一九九九年一月七日会议
资料文件
《工厂及工业经营条例》
(第59章)
1999年工厂及工业经营(修订)条例草案
工厂及工业经营(安全管理)规例
引言
在一九九九年一月五日的会议上，行政会议建议，行政长官指令?
- 1999年工厂及工业经营(修订)条例草案(条例草案)(载于附件A)应提交立
法会，为受雇于建造业和货柜搬运业的人士提供强制性安全训练以及扩
大劳工处处长订立规例的权力；及
- 待条例草案成为法例后，劳工处处长应根据《工厂及工业经营条例》第7
条，并经立法会通过后，制定工厂及工业经营(安全管理)规例(载于附件B)
，以便对选定的工业经营引进安全管理制度。
背景和论据
强制性安全训练
(A) 现时情况
2.虽然近年本港的工业安全纪录有所改善，但工业意外发生率，尤其是建造业，仍
然偏高。一九九七年，建造业的平均每年意外发生率为每1 000名工人227.4宗，较
所有行业的总数高3.8倍。一九九七年，在合共58宗致命工业意外中，建造业占41
宗。至于货柜搬运业，也属高风险行业，单在一九九五至一九九七三年间，便有
十名工人死于工作场地发生的意外。
3.社会上普遍认为，为工人提供基本入职安全训练，有助加强他们在工作方面的安
全意识，从而防止工作场地发生意外。举例来说，当局为了加强地盘安全，已分别
由一九九五和一九九六年起，规定工务计划和房屋委员会(房委会)工程计划的承建
商，须为地盘工人提供入职安全训练，作为合约条件的一部分。在一九九五年至一
九九七年期间，公营部门建筑地盘的平均每年意外发生率，较沒有订立安全训练规
定的私营机构建筑地盘的意外发生率低78%。我们相信，公营部门工作地盘安全纪
录显著较佳，主要原因是工人曾获提供安全训练(以及采用安全管理制度)。
4.条例已订明，东主和承建商有一般责任保障所有受雇于工业经营的人士的工作安
全和健康，包括为工人提供切合需要的指引和训练。但实际上，由于该条例并无强
制提供安全训练的具体条文，因此，只有极少数的私营机构东主和承建商确实为工
人提供这类训练。
5.为了推广为工人提供安全训练的做法，当局建议条例应予修订，加入安全训练的
强制性条文，并首先使这项规定适用于建造业和货柜搬运业。这两个行业均支持实
施强制性安全训练的规定。现时有合适的培训机构可参与推行有关建议。建造业训
练局(建训局)和职业训练局(职训局)现正分别为建造业和货柜搬运业的工人开办安
全训练课程。
6.本港建造业雇用的工人估计有80 000名，其中约35 000名，大部分受雇于工务计
划和房委会工程计划的工人，已接受由建训局提供的基本安全训练，并获签发证
明书(俗称"平安咭")。"平安咭"有效期为三年，持有人如完成复修课程和通过一项
有关工作安全的测验，则可获续期。建训局有能力每年为最多40 000名建造业工
人提供一日课程形式的安全训练。建训局有关课程內容载于附件C.
7.拟议的强制性安全训练规定，亦会适用于在建筑地盘工作的专业工程师和技术
人员。如果他们所属的专业团体证实其正式会员已在学习过程中接受有关的训练
，则劳工处处长有意向他们发出有关的证明书。香港工程师学会支持这个做法，
而劳工处正与其他专业团体联络，商定类似的安排。至于因不符合资格而未能循
这个途径取得证明书的技术人员，建训局已为他们预备自学材料，使他们可以获
得有关的训练和证明书。
8.货柜搬运业雇用的工人估计有16 000名，其中约6 000名(38%)受雇于本港四大货
柜码头。其余62%的工人则受雇于主要位于新界的多个小型货柜储存装卸场和仓
库，后者是安全训练的主要对象，因为各大货柜码头的雇员已获提供有关训练，
并会得到承认为符合拟议的训练规定。职训局现正为货柜搬运业的工人免费开办
为期一日的安全训练课程，目标是在一九九八至九九年度和一九九九至二零零零
年度，分别培训2 500名和9 500名工人。修毕职训局训练课程的学员亦会获发"平
安咭"。
(B) 建议
9.我们建议修订条例，规定所有受雇于建筑地盘和货柜搬运仓库的人士，除了从事
办公室行政和与建筑或货柜搬运工作无关的人士以外，均须接受基本安全训练，但
会给予一段宽限期。建训局和职训局为建造业和货柜搬运业工人提供的安全训练，
以及向毕业学员签发的证明书，会获得当局承认为符合新的规定。在宽限期之后，
建筑工程和货柜搬运业务的东主和承建商，只可雇用持有有效证明书的工人。有关
工人在工作时亦须携带该证明书。东主／承建商和工人如违反法例，最高刑罚分别
为罚款50,000元和10,000元。
安全管理制度
(A) 现时情况
10. 政府在一九九五年七月发表香港工业安全检讨咨询文件，其中一项建议是修改
现行的工业安全策略，由着重执法改为推广安全管理。这项检讨重新肯定，工作安
全的基本责任是由制造风险和在工作时承受这类风险的人士(即东主和工人)共同承
担，最终目的是让东主及其工作队伍实行自我规管，这是长远地提高安全标准的关
键因素。要达致这个目标，最有效的方法是由政府制定一个法律架构，规定东主在
工作场地采用安全管理制度。政府会透过教育、训练、宣扬安全概念和使业內人士
更加了解他们需要为意外付出的全部代价，藉以鼓励他们实行自我规管。推行安全
管理制度的建议，在咨询公众期间获得普遍支持，其后已于一九九五年十一月二十
一日获得前行政局通过。
11.咨询文件建议在香港采用的安全管理制度应包括六个主要范畴，即公司安全政策
、安全计划、安全委员会、安全审核或查核、一般安全训练和特殊安全训练。为了
方便东主和承建商实施这个制度，我们已在新规例中把安全管理制度中的上述六个
范畴进一步订为14项主要元素。附件D概述这14项主要元素的內容，并会定期作出
审核或查核。对本地建造业、主要公用事业公司和大型工业经营来说，安全管理制
度无论在概念上或实际运作上，都不是一种完全陌生的制度。机场核心计划和房委
会及工务计划合约都要遵守这项规定，而其安全表现纪录远较整个行业的平均数字
为佳。中华煤气公司、中华电力公司和地下铁路公司等机构，已实施包括上述所有
元素的安全管理制度。
(B) 建议
12.我们建议订立本规例，初步规定雇用100名或以上工人的建筑地盘、船坞、工厂
，以及其他指定工业经营的承建商或东主，以及进行合约价值为1亿元或以上的建
筑工程的承建商或东主，须采用安全管理制度14项元素的其中十项，即附件D(i)至
(x)所述的元素，以及对他们的安全管理制度进行安全审核。指定工业经营是指涉及
电力、煤气或石油气的生产及输送以及货柜搬运的工业经营。如这些建筑地盘和工
业经营雇用50至99名工人，则须采用安全管理制度14项元素的其中八项，即附件D
(i)至(viii)所述的元素，以及进行严格程度低于安全审核的安全查核。据估计，上述
这两类须实施安全管理制度的工业经营，数目分别为800个和700个。至于雇用不足
50名工人的工业经营，则暂时可获豁免。分阶段采用这些元素，可让受影响的行业
有时间熟习新制度，并为采用额外的元素作好准备。此举亦可让有关方面有充分时
间培训足够数目的安全从业员和医疗专业人员，以执行额外的职责。这个做法获得
劳工顾问委员会(劳顾会)的支持。我们计划在新规例生效起计的一年后，检讨实施
拟议安全管理制度的事宜，从而决定实施其余四项元素，以及把规例的适用范围扩
展至雇用不足50名工人的工业经营的适当时间。
(C) 订立规例的权力
13.我们有需要扩大劳工处处长根据条例第7条订立规例的权力，以便就下列事项作
出规定：
- 对东主或承建商根据建议规例须实施的安全管理制度进行安全审核的
安全审核员的注册事宜；及
- 安全审核员、安全查核员和营办安全审核员训练计划的人士或机构的
质素和表现。
因此，我们建议修订条例第7条，赋予劳工处处长订立有关规例的新权力。按照第
7条的规定，劳工处处长根据该条文订立的所有新规例，均须呈交行政长官，并须
经立法会批准。
14.我们在一九九七年政策纲领中，承诺会在本年度立法会会期內，向立法会提交
有关强制性安全训练和安全管理制度的新法例。
条例草案
15. 条例草案的主要条文如下：
- 第3条赋权劳工处处长承认为有关工业经营提供的安全训练课程及规定建筑
工人和货柜搬运工人须接受强制性安全训练；及
- 第5 条扩大劳工处处长订立规例的权力，以规定东主或承建商开展与其工
业经营內的人员的安全有关的管理制度。
规例
16. 本规例的主要条文订明：
- 可进行安全审核及营办训练某些人士成为安全审核员的计划的人士的注册
等事宜(第3至7条) ；
- 向东主和承建商施加在发展、实施和维持安全管理制度、拟备书面的安全
政策，以及设立有关工业经营的安全委员会方面的责任等事宜(第8至12条)；
- 委任注册安全审核员或安全查核员；进行审核或查核及提交审核或查核报
告；以及东主和承建商就审核或查核报告作出的行动等事宜(第13至24条) ；
- 纪律审裁委员会对注册安全审核员和注册计划营办人作出的纪律处分(包
括暂时吊销或取消注册)等事宜(第25至29条) ；
- 因劳工处处长或纪律审裁委员会某项决定而感到受屈的人士向行政上诉委
员会提出上诉的事宜(第30及31条) ；及
- 劳工处处长视察安全审核和安全查核的进行的权力；以及违反本规例的罪
行等事宜(第32至37条)。
实施
17.考虑到可提供的训练名额，以及为了让建造业和货柜搬运业的工人有时间接受
安全训练，我们建议在条例草案获得立法会通过后14个月，有关强制性安全训练
的规定才生效。至于条例草案其他部分(包括授予劳工处处长订立规例的新权力)
，则会在条例草案制定为法例后立即生效。
18.我们亦建议在本规例获得立法会通过后12个月，安全管理制度的规定才生效，
以便政府有时间展开有关安全管理制度的教育和宣传活动；受影响的东主和承建
商可充分了解新规例的內容；而有关东主和承建商以及建造业的培训机构亦有足
够时间作出适当的准备。政府会就如何遵守新规定的问题，提供适当的指引和意
见。
立法程序时间表
19.条例草案将于一九九九年一月十五日刊登宪报，并在一月二十七日提交立法会
首读。
与人权的关系
20. 律政司认为本条例草案和规例与《基本法》涉及人权的条文并无牴触。
对财政和人手的影响
21.条例草案和规例对政府的财政和人手并无影响。订立规例带来的额外工作，
会由劳工处以现有的资源应付。
对经济的影响
22.现时工务计划和房委会工程计划的承建商有合约责任，须为在地盘工作的工人
提供安全训练；这些工人约占本港建造业工作人口的一半。我们预期，在条例草
案获得立法会通过后生效的新工务合约的投标者，会把提供安全训练的成本反映
在标书內，但这对整体合约成本的影响不会很大。私营机构方面，承建商和(在某
些情况下)工人本身会承担参加建训局安全训练课程的开支，费用为每人100元。
由于职训局现正为货柜搬运工人免费举办安全训练课程，因此对货柜搬运业的成
本只会有轻微影响。
23.在实施安全管理制度方面，工业和建造业內大型机构的雇主须承担的额外成本
，主要是为有关制度聘请新的安全工作人员而支付的费用。假设每名受影响雇主
平均须增聘一名安全主任执行所需职务，涉及的额外职员费用会分别约占工业和
建造业受影响公司每年经营成本的0.2%和0.1%。
24.另一方面，拟议的强制性安全训练和安全管理制度有助减少工业意外的伤亡数
目及停工和工作受阻的情况，节省医疗成本和补偿开支，以及降低保费和民事申
索款额，从而惠及有关行业和广大市民。
公众咨询
25.我们已就强制性安全训练的建议，征询劳顾会及其辖下的职业安全及健康委员
会的意见，并取得他们的支持。香港建造商会和香港建筑业总工会亦已获得咨询。
他们原则上支持有关建议，并了解提供训练以及与雇主合作参加训练，是雇主和
雇员的共同责任，而根据条例有关一般责任的条文，雇主和雇员有同等的法律责
任。此外，我们亦已征询货柜搬运业的意见。四大货柜码头、香港货柜储存及维
修商会(由规模较小的货柜储存经营者组成)，以及货柜运输业职工总会的代表，
普遍支持有关建议。
26.我们在一九九五年就有关为香港引进安全管理制度的咨询文件进行公众咨询时
，有关建议获得广泛支持。我们亦已征询劳顾会和职业安全及健康委员会对拟议
规例条文的意见，两者都支持实施安全管理制度以加强工业安全。自一九九六年
以来，我们曾多次举办研讨会和简介会，向受影响的承建商和东主介绍拟议安全
管理制度的14项主要元素。
宣传安排
27.我们会在一九九九年一月十五日条例草案刊登宪报时发出新闻稿，并会安排发
言人解答新闻界的查询。
教育统筹局
一九九九年一月五日
