对立法会秘书处编制的
"最低工资制度"研究报告的回应
引言
立法会人力事务委员会于一九九九年五月二十七日的会议讨论立法会秘书处资料研究
及图书馆服务部(资料服务部)所编制的"最低工资制度"研究报告。事务委员会讨论时曾
要求政府当局对报告作出回应。本文件胪列当局对于该份报告的回应。
对资料服务部报告的一般意见
2.资料服务部所编制的报告，载有大量资料，有关数个海外经济体系在实施最低工资
制度方面的经验及做法，范围包括发展历史及演变、执行机制、对社会及经济影响的
评估等。资料属事实资料，铺陈十分有系统和客观。有关修订最低工资对各经济体系
在就业、贫穷情况及入息分配上所造成的影响，报告以平衡的方式列出其利弊。此外
，报告为保持中立，并沒有就香港应否设立法定最低工资制度作出结论。
3.不过，有些重要范畴，资料服务部报告似乎并沒有详细探讨。报告在援引海外经济
体系的各项研究时，甚少提及这些体系，特别是先进的经济体系，近期趋向放宽最低
工资制度，作为减少管制劳工市场的一项措施。此外，这些来自实际观察的研究，全
部集中分析改变法定最低工资所带来的影响，并非实施法定最低工资作为一个全新制
度会造成的影响，而后者应更切合香港的情况。此外，报告亦未充分提述经济合作及
发展组织 (经合组织) 近期对这个课题进行的综合研究，该研究涵盖更多经济体系(1)，
并提出一些整体意见。
4.在本份回应文件中，我们会论述这些重要范畴，此外，亦会广泛探讨至今有关法定
最低工资概念的论据演进。然后转而探讨在本港实施法定最低工资(譬如说月薪4,000
至7,000元左右)可能对经济带来的影响。在总结部分我们重申政府当局对这问题的立
场，就是香港不应实施法定最低工资。
有关法定最低工资概念性的论据演进
5.长久以来，反对实施法定最低工资的论点可概述如下。第一，在实施法定最低工资
的行业中，所造成的就业减少，可能会超过仍获得以最低工资雇用工人方面的得益。
第二，除非低薪工人来自贫穷家庭，否则从法定最低工资制度中受惠的，可能是属于
境况较佳家庭的低薪成员。第三，实施最低工资的行业所产生的过剩劳工，可能会抑
压未设最低工资行业的工资，因而抵销了实施最低工资行业在纾贫解困方面所取得的
效益。假如社会上所有行业均设有最低工资，则会引致整体失业上升。
6.近年来，一些来自实际观察的研究都试图重新确立法定最低工资，所持的论据不再
基于纾贫解困而转为基于经济效益。这些研究并提出一套新的"动态买方垄断论"，与
传统理论不同之处是，这套理论并非用"公司城镇"这个极端例子来引证论点，在"公司
城镇 "一例中，唯一的公司雇主可以运用其买方垄断的力量，把工资定在低于市场厘
定的水平；而新理论的论点是，与一个由少数大雇主支配的劳工市场比较，在一个有
许多小雇主的劳工市场里，工人会较难取得有关工资水平和差离的完整资料，而由于
缺乏这方面的资料，雇主也可以藉此把工资定在市场可吸纳的水平之下。因此，在这
种情况下，定出一个高于现有工资水平的法定最低工资，实际上可提高经济效益。
7.不过，这理论在较近期遭到不少经济学者大力反驳。他们认为，由于雇主和雇员会
因应劳工市场的不明朗情况作出调整，工资与劳动力边际生产率两者之间不时出现某
程度上的差异是无可避免的。虽然有人提倡以动态买方垄断理论来引证，但实际上有
这样的差异，却不足以据此而接纳法定最低工资对劳工市场所造成明显扭曲的现象。
再者，由于爭聘劳工的雇主数目众多，将会促使工资不断上升至市场可吸纳的水平。
此外，法定最低工资亦会减低工人学习技能的兴趣，从而损害经济体系的活力和效率
。(详见附件I)
法定最低工资对经合组织成员体系在经济及社会方面的影响
(a) 就业机会
8.根据经合组织的研究，要法定最低工资制度奏效，法定最低工资须高于市场可吸纳
的水平。不过，这样便会导致失业人数增加，对那些生产力不值得其获取法定最低工
资的工人影响尤甚。至于各个经济体系的失业情况会有所不同，视乎其经济及劳工市
场特性而定(2)。一般而言，经过一段较长时间，失业的现象会较为明显，因为雇主有
足够时间改变雇用员工的方式，务求尽量降低营运成本(3)。
9.另有ⅱ筋膍s亦得出类似的结论。特别是美国National Bureau of Economic Research进行
的研究发现，如果以实质计算的法定最低工资上升10%，将会令到日后的就业机会率
减少，在法国下跌10至13%，而在美国则下跌4至16%(4)。
(b) 保障低薪工人
10.值得注意但具讽刺性的是，由于法定最低工资的推行而增加的失业人口，一般集中
在条件较差的工人，特别是青少年、弱能人士、非技术工人等，而这些工人一般的工
资较低，因此是法定最低工资制度原本首要保障的一群。可是，由于大部分这类工人
的技术和生产力均较低，所以当与其他人竞爭职位时通常落败。资料服务部报告有这
方面的观察(5)。经合组织的研究同样显示，就业人数下降的情况往往以年龄介乎15至
19岁的青少年工人较为显著。据估计，法定最低工资以币值计算调高10%，青少年就
业机会将会减少2至4%。由National Bureau of Economic Research 进行的另一项研究(6)显
示，其中"边际工人"最受影响，这些工人主要是年龄介乎25至35岁的男性，在法定最
低工资调高前，他们的工资高于原来的最低工资，但低于新订的水平。根据该项研究
，法定最低工资若调高1%，估计边际工人获继续受聘的机会会减少4.6%。
11.在实施法定最低工资后，低薪工人即使能够保留工作，他们的整体薪酬相对于工作
量，最终可能沒有增加，因为雇主会透过削减工资以外的福利及／或增加工作量，以
规避新增的成本。最终来说，法定最低工资制度对纾解低薪工人的苦况，可能沒有多
大帮助。
(c) 提升技能和生产力的培训
12.实施法定最低工资后，由于劳工成本增加，雇主会不大愿意为工人提供培训(7)。另
一方面，低薪工人接受进一步的训练及再培训，以提升职业技能的意欲亦会减弱。对
年纪较轻的工人来说，实施法定最低工资会导致他们就业机会减少，因而影响提升技
能及生产力的在职训练，这对雇主、雇员本身，以致整体经济都毫无好处。
13.实施法定最低工资后，雇员的薪酬福利亦会有所改变。雇主会削减数额不定，按表
现而给予的奖金，例如花红及佣金，以弥补薪酬中成为硬性规定开支的法定最低工资
。这会打击有关雇员的工作意欲，因而影响他们在生产力方面的表现。预期法定最低
工资对服务业的影响会较大，因为按工作表现而发放的奖金在该行业雇员的整体薪酬
中占较重要的比例。
(d) 经济调节过程
14.在经济衰退时，若工资能够灵活迅速地向下调整，会有助降低生产成本和产品价格
，从而加强竞爭力，并有助刺激整体需求。不过，从经合组织经济体系过去的经验来
看，法定最低工资一般是下调欠缺弹性，上调则灵活。经济衰退期间，若工资下调欠
缺弹性，会影响劳工和产品市场的调节过程，因而使失业期延长，阻碍经济复苏。更
严重的是，由于工资调节机制僵化引致下调欠缺弹性，使本来是短暂的周期性失业问
题，可能会演变成长期的结构性失业情况。
(e) 经济结构重整
15.当经济正进行结构性转变，必须尽量让市场力量自行厘订工资，以确保人力资源能
够随劳工需求模式的改变，有效率地分配予各经济行业。劳工会因应相对工资改变而
产生的市场讯号，由日渐式微的行业转往日趋重要的行业。但是法定最低工资制度的
推行会令相对工资的模式和因经济结构重整而带来的所需变化，变得模糊不清，结果
窒碍人力资源的流转，以及为改善整体经济而须进行的结构重整过程。
(f) 纾解贫穷家庭的困境
16.与一般的理解相反，最低工资其实与纾解一个经济体系內的贫困问题并无密切关系
，原因如下︰首先，对于那些在实施法定最低工资后被解雇的低薪工人来说，他们丧
失工作机会和工资收入。第二，对那些能够保住工作的低薪工人来说，在工资提高至
法定最低水平后，他们需衡量可能因而被雇主削减工资以外的福利和津贴。第三，法
定最低工资不能改善某类贫穷家庭的生活，这些家庭主要由失业人士或非从事经济活
动的人士(例如退休人士、家庭主妇及儿童)组成。家庭中如无成员工作，便不能真正
从法定最低工资的规定中获益。美国国会一项研究亦得出相同结论(8)。
17.只有在低薪工人高度集中的贫穷家庭，法定最低工资制度才可发挥作用，纾解其困
境。然而，经合组织的研究显示，在英国和荷兰，贫穷家庭中的成人成员只有分别5%
和13%属低薪工人。尽管美国的相对数字相当高，达33%，但亦不足以把低工资等同贫
穷(9)(附件II)。因此，经合组织的研究认为，在有关经济体系內，法定最低工资绝非解
决贫穷问题的良策。
18.总的来说，经合组织经济体系的经验显示，实施法定最低工资，一般未能对消减贫
穷收效。由于大部分贫穷家庭根本无人就业，最低工资未能为他们带来预期的援助。
即使家中有成员属低薪工人，因法定最低工资而带来的失业威胁，反会使他们的处境
更令人忧虑。再者，宏观来看，法定最低工资制度使劳工市场结构加添硬性规限，致
使劳工成本增加、生产力下降、国际竞爭力降低、以及新增就业机会减少。许多经合
组织经济体系汲取过往的教训后，都转而采取劳工市场自由化政策，以期恢复经济活
力。
经合组织经济体系对放宽法定最低工资制度的一般趋势
19.经合组织经济体系有一个明显的趋势，便是为本身的法定最低工资制度 (10)注入更
大灵活性，尤其是对于某些特定雇员类别，例如︰年轻工人、残疾工人、学徒和见习
人员。举例来说，美国自一九九六年起，已为20岁以下的工人另外订立一个较低的最
低工资额。此外，如符合若干条件，雇主可支付法定最低工资的85%予见习人员，亦
可给予残疾人士较低的工资。新西兰自一九九四年起，已把年轻工人的法定最低工资
定为相对的成年人法定最低工资的60%。同样，在荷兰、比利时及卢森堡，23岁以下
工人的法定最低工资，一般亦低于较年长工人的法定最低工资。
20.此外，一些经合组织经济体系已透过削减低薪工人的法定非工资项目，以抵销雇主
因政府设立法定最低工资而须负担的额外工资成本(11)。法国自一九九三年以来已两度
调低向雇主征收的社会保障费，令雇主为最低工资的工人所支付的社会保障供款减少
40%。一九九四年，比利时亦作出类似的调整，雇主为低薪工人支付的社会保障供款
因而调低至50%。荷兰在一九九六年亦把雇主就低薪工人缴纳的入息稅调低约25%。
21.一直以来，多个经合组织经济体系(12)都致力取消把法定最低工资与通胀挂钩的做法
，取而代之的是以多个与市场息息相关的因素(包括竞爭力、业务盈亏状况及就业情况)
为基础的调节机制。这个转变，是导致经合组织经济体系的法定最低工资的增长速度
一般较整体工资增长缓慢的部分原因。例如，许多经合组织经济体系(包括美国、加拿
大、新西兰、荷兰、墨西哥、葡萄牙、希腊、土耳其和西班牙)的法定最低工资与收入
中位数比率，在过去25年的走势不断下降，由七十年代初的50%至80%，下降至一九九
六年(13)的20%至50%。
实施法定最低工资对香港经济的影响
22.我们从资料服务部报告书所得出的结论是，根据一些挑选的海外经济体系的经验，
若香港实施最低工资制度，法定最低工资大概会定在每月港币4,000元至7,000元的水平
(14)。我们曾就这项措施可能造成的影响进行分析，现将分析结果引述如下。
(a) 失业率上升
23. 如法定最低工资定在港币4,000元的水平，会涵盖约100 000名工人，即本地就业人
口的3%(外籍家庭佣工不计在內)(15)(附件III)，如定在港币7,000元的水平，则相应的数
字会分别增至500 000名和16%。在法定最低工资实施后，这些工人当中，预期低技术
和低生产力的边际工人会面临较大的失业威胁，而女性雇员和非熟练工人所受的影响
亦会较大(附件IV(a)-(b))。
24.实施法定最低工资，对于香港失业情况所带来的影响，可以很严重，理由如下︰第
一，作为一个灵活的劳工市场，香港的劳工需求和劳工供应的工资所具的弹性并不低
(16)，換言之，利用特定行政手段提高工资，大有可能会导致就业率下降。其次，如果
法定最低工资对工作时数亦作出硬性规定，则兼职工人及散工所受的影响会更严重。
第三，在有关实施法定最低工资的咨询工作展开后，到目前为止，来自本港商界的反
对声音十分强烈。如果当局强行推出这项措施，商界的反应很可能是把更多业务运作
，连带所提供的职位，一并撤离本港。
(b) 工人面临更恶劣困境
25.如实施法定最低工资，青少年严重失业的问题将会恶化。一九九九年第一季，15至
19岁人士的失业率估计约为23%，远远高于20至24岁人士的9%，以及整体劳动人口的
6.2%(附件V)。青少年组别中，约四分之三的工人属半技术及非技术工人，而整体劳动
人口的比率则为60%(附件VI)。
(c) 对纾贫解困的作用有限
26.根据经合组织研究所采用的方法，估计在本港贫穷家庭的成年人口中，只有12%是
低薪工人(附件II)。这些贫穷家庭中，约五分之三的成年人口并非从事经济活动，或不
属于工作人口，主要为退休人士、家庭主妇及学生，另有近十分之一则失业(附件VII)
。显而易见，沒有在职成员的家庭不能从法定最低工资制度受惠，再加上实施这个制
度后，来自贫穷家庭的低薪工人可能会失去工作，所以对法定最低工资可以大大纾缓
这些家庭的贫困境况，并不可寄以厚望。其实综合社会保障援助 (综援)计划所设的安
全网，已一直发挥其应有效能，为真正有财政困难的家庭提供协助。
(d) 拖长经济下调期
27.以现时的情况来说，受区內金融风暴影响，本港经济仍在大幅调整。在调整过程中
，价格和租金均具弹性，物业价格和租金尤其显著下跌，而零售商店又普遍提供价格
折扣，这些均有助香港在国际上保持竞爭力。比较起来，名义工资虽然亦趋于放缓，
但跌幅似乎较小。如对工资机制定下更硬性的规定，即如实施法定最低工资，定会对
调整过程造成障碍，进而拖长失业率上升的周期，并窒碍整体经济复苏。
28.有一点须注意的是，即使经济复苏，雇主仍会审慎考虑是否增加人手，至少不会在
刚刚精简架构后不久即增聘雇员。经合组织成员体系的经验显示，在经济复苏初期似
乎颇有可能出现"无职位复原"的情况(17)。在此阶段推行法定最低工资制度，对刺激就
业肯定毫无帮助。
(e) 加重营商的成本负担
29.如果推行法定最低工资制度，便会对那些相对雇用较多技能不高而工资较低工人的
劳工密集行业，在成本负担上造成较大影响。其中以食肆、零售、保安服务、维修、
洗衣及家佣服务等行业为例，与薪金有关的成本占去其总营运成本一个大比重(附件IX)
。而中小型企业受到的影响则更为显著，这类企业相信比大型企业较难适应由法定最
低工资带来成本上升的负担。
结论
30. 我们提出以下几点作为总结︰
- 资料服务部报告的研究范围十分广泛，并就多个经济体系在实施法
定最低工资制度方面的经验和做法，提供大量事实资料。不过，在
阅毕整份报告，以及仔细研究其他参考资料后，我们仍然认为沒有
理据改变我们对这个事项所抱持的政策立场。
- 资料服务部整份报告，并无提供任何有力理据，支持香港设立法定
最低工资制度，报告充其量说明该制度对经济的影响利弊参半，而
其中所带来的不良后果不容忽视。
- 特别要关注的是，实施法定最低工资制度后，边际工人和低薪工人
的就业机会可能最受威胁，这与设立法定最低工资用来保障和帮助
这些工人的原意背道而驰。
- 虽然某些来自实际观察的研究显示，法定最低工资对就业情况带来
的负面影响可能很少，甚或有一些正面作用，但这些研究往往被发
现存在若干分析上的问题。其他研究，尤其是包括经合组织的研究
，大多重新确定法定最低工资对就业情况可能产生负面影响，并对
纾贫解困的效用不大。
- 为设立和执行法定最低工资制度而制定的架构和营运机制不单只复
杂，亦会容易引起爭拗。资料研究部报告指出，实施法定最低工资
制度，必须设立多个不同级别的委员会，邀请各界代表出任成员，
包括雇主、工会、政府人员、学者等。因此，要对法定最低工资水
平作任何修订，将会十分费时和耗费资源。另一项同样需时费力的
工作是，有关的政府机构须处理和研究一大堆统计指标，以协调各
方的既得利益者，务求达致共识。这些统计指标包括工资水平及差
异、营商成本、市场竞爭力、价格、就业情况等等。
- 在新加坡，虽然该国政府很大程度上直接介入当地经济的运作，但
仍沒有实施法定最低工资制度。资料研究部报告指出新加坡政府坚
决反对实施法定最低工资制度，因为这个制度会令工资欠缺灵活。
新加坡政府主张，工资应由市场供求力量来厘定，让雇主与工人在
签订雇佣合约前，经商讨协定工资。National Wage Council 的职责是
提高新加坡在国际市场的竞爭力，方法是有秩序地，按需要调高或
调低工资，以增加就业机会。此外，近期新加坡当局强调要扩大薪
酬福利中的可变动部分，以令工资更加灵活。
- 在香港，长久以来，工资一直由市场厘定，经验证明行之有效。过
去数十年，香港经济能够强劲增长，大大提高市民的生活水准，市
场力量运作畅顺实在居功不少。要促使经济长时间持续增长，确保
产品及生产要素市场的复原力和灵活性，至为重要。
- 现引述Deepak Lal 的一篇文章(18)中，一句颇具启发性的话，为本文
作结︰
"最低工资制度是以善意，但低效能，而且不专业的手段干预供求机制。"
香港切勿堕入这个深渊。
政府总部
财经事务局
经济分析部
一九九九年七月十七日
(1)经合组织(1998)"Making the most of the minimum:statutory minimum wages, employment and poverty", OECD
Employment Outlook, June 1998.
(2)有关的因素包括法定最低工资与市场工资之间的实际差距、劳工供求的弹性，以及不同技术的工
人的替代性等。
(3)如果市场情况许可，雇主会通过提高产品价格把成本转嫁消费者。另外，他们也可考虑其他做法
，例如重整生产工序、精简公司架构、结束濒于亏蚀边沿的活动，甚至在极端情况下结束整体业务
。在这众多情况下，就业机会均会减少。美国的经验是一个值得注意的例子。在七零年代后期及九
十年代初期，面对当局提高法定最低工资，据报美国很多餐厅取消侍应服务，改而推广自助服务，
并以机器取代人手预备食物，也有些餐厅缩短营业时间，凡此种种均引致职位缩减。
(4)Abowd、Kramarz及Margolis (1999)"Minimum wages and employment in France and the United States",
National Bureau of Economic Research Working Paper No. 6996, March 1999.
(5)参阅资料服务部报告第9.19段末句，"一般的共识是，若实质的最低工资偏高，对低薪工人的就业
会有负面影响。"
(6) Abowd、Kramarz、Lemieux及Margolis(1998)"Minimum wages and youth employment in France "National Bureau of Economic Research，1998.
(7) Neumark and Wascher (1998), "Minimum wages and training revisited", National Bureau of Economic Research Working Paper, No. W 6651, July 1998.
(8) McCallion (1996), "The Federal Minimum Wage: Employment and Distributional Effects", Congressional
Research Service Report for Congress, May 1996. 报告所引述的具体理由有︰(i)赚取最低工资的工人
不是全部都来自贫穷家庭；(ii)大部分贫困工人的工资已高于最低工资；以及 (iii)有些
贫穷家庭并沒有赚取工资的成员。
(9)在经合组织的研究中，"贫穷"是一个相对的定义，指人均家庭收入水平低于整体人均家庭收入中
位数的一半。至于低薪工人，则包括月薪低于整体收入中位数三分之二的人士。
(10)英国的情况较为特别，保守党政府于一九九五年取消法定最低工资后，工党政府又于一九九九
年四月恢复执行这个制度。不过，这只是反映英国本身的政治取向有所改变而已。
(11)经合组织(1997)， Implementing the OECD Jobs strategy:Member Countries' Experience, 第72至75页。
(12) 值得注意的例子为希腊、意大利和荷兰。
(13) 经合组织(1998)，"Making the most of the minimun:statutory minimum wages, employment and poverty" in
OECD Employment Outlook, June 1998第40至41页。
(14)在资料服务部报告书第13部分中，最低工资与平均工资的比率是︰法国约为60%，美国、
英国
、台湾及日本为45%，南韩则低于40%。由此推论，如果把标准比率40-60%应用于香港的平均工资
水平，所考虑实施的最低时薪便会介乎23.7港元至35.6港元，而最低月薪则介乎4,554港
元至6,830港
元。但为方便分析起见，我们把最低工资的幅度略为扩濶至每月4,000港元至7,000港元。
(15)截至一九九九年三月底为止，香港共有180 000名外籍家庭佣工。她们的薪酬受最低许可工资所
规限。
(16)作为指标，根据经合组织的研究，美国、德国、英国、法国和日本的工资弹数估计为0.8至1.0。
据我们估计，香港的工资弹数亦介乎这个水平。
(17)举一个例子说明，当美国经济从经济衰退的谷底复苏，该国的生产总值在一九九一年第二季恢
复正增长，其后一直保持正增长。尽管如此，失业率在随后几季持续上升，由一九九一年第二季
的6.8%，升至一九九二年第三季7.6%的高峯。详情请参阅经合组织在一九九四年发表的The OECD
Jobs Study: Evidence and Explanations 第一部分"The recent recession and current recovery in historical
perspective"。
(18) Deepak Lal(1995): " The Minimum Wage: No Way to Help the Poor", IEA Occasional Paper 1995。
