立法会CB（2）87／98-99（01）号文件
LC Paper No. CB（2）87／98-99（01）

香港最低工资方案



（20）




莫泰基 梁宝霖

香港社会保障学会

1998

香港现时就业工资状况评析

1.1 从表1可见，月入在1万元或以下的职业实质工资在过去五年（1993至1998第1季）都出现负增长，包括文员、服务工作员、工艺及有关人员、非技术工人等，（只有机台及机器操作员有些微增长），涉及的就业人数达206万人，占就业总人口65％，即三分二。

1.2 其中尤以非技术工人受影响最深，1993至1998年初，他们的实质工资出现近13％的负增长。換言之，他们的生活质素下降了13％，平均每年以负2.6％的速度下降，受影响人数达57万人。以中位工资每月6000元来计算，实难养活一家三口。



1.3 加上现时失业率高企，失业人数超过13万人，很多职业的工资均向下调。由于职位不足，有很多人（指过百以上）申请同一职位，一般工人往往被雇主乘机压低工资，削减福利，增加工时及工作量。即使一些企业利润高企，也趁机进行削减工资及人手（down-sizing），导致很多全职及兼职工资不足以养活一家人，加剧贫富悬殊，影响社会稳定。

1.4 1998年第1季综合住戶统计调查指出：月入低于6000元以下的达41万人（其中女性占了31万人），这些人的生活质素不但不断下降，而且根本无法为其家属，提供起码生活的水平，导致不少就业人士被迫申领综援。因此有必要为不合理低收入人士，设立就业保障的安全网，制订最低工资的制度。

2. 最低工资制度简介

2.1 早于1894及1896年，新西兰及澳洲相继设立最低工资，建立工资委员会制度，保障低薪工人。其后在廿世纪至二十年代，欧美国家也纷纷仿效，包括：英国（1909年）、美国（1912年）、法国（1915年）、挪威（1918年）、奧地利（1918年）、捷克（1919年）、德国（1923年）及西班牙（1926年）等。

2.2 一些发展中国家也很早实施最低工资法，如墨西哥（1917年）、阿根廷（1918年）、锡兰（现斯里兰卡，1927年）、哥斯达黎加（1934年）、古巴（1934年）及巴西（1938年）等。主要原因有二：第一，工人收入低，购买力也低，会妨碍市场需求和经济发展；第二，工资收入难维持生计，务必影响到社会的稳定。

2.3 这些措施大多数先由保障农民、妇女及低收入工人等做起，以立法形式建立了各自的最低工资制度，并在法律上将其适用范围由原来的个别产业或人士，逐步扩展到所有产业工人。时至三十年代，很多国家已明确立法规定国家负有保証全体就业人士最低生活标准的责任。国际劳工组织亦由1930年起，先后制订了最低工资国际劳工公约第26号、第99号及第131号，来推广这个制度。（见附录1）

2.4 时至1990年代，全球共有83个国家确认了最低工资的国际劳工公约和制度，其中亚洲也有17个国家设立了这制度，其中包括中国（见附录2）。香港至今并沒有确认最低工资国际劳工公约，但则有为外地家庭佣工和输入外劳设有最低工资规定。事实上，早于1940年香港便曾订立了商务局条例（Trade Boards Ordinance），其中一目的是作制订最低工资、工时和加班费；但其后并无执行。香港现在实有必要和有足够经济条件全面推行最低工资制度，才可维持应有的国际形象。

3. 香港最低工资水平的制订

3.1 参照国际劳工组织最低工资公约，我们认为在确定最低工资水平时，应主要考虑以下原则：

（a） 工人及其家庭需要
（b） 整体及各行业职位的工资水平
（c） 社会保障津贴水平
（d） 就业水平，及
（e） 同工同酬

3.2 由于设立最低工资的宗旨是在于"战胜贫困，保証满足全体工人及其家庭需要"，因此首要考虑是确保最低工资水平能负担工人及其家人的最基本生活需要。

3.3 換言之，最低工资水平必须足够负担工作者及其要供养的家人的基本生活费用，亦即是说个人的基本生活费用必须不能低于贫穷线。

3.4 根据学会于1997年9月发表的《香港贫穷率》，以1996年人口抽查数据计算，贫穷线被界定为每月2500元（经统计署用1996年整体人口抽查数据所检定的）。而每一位工作者要承担2.1的家庭人口（1996年家庭人口平均为3.3人，而工作成员平均为1.6人，故平均一个工作成员要供养2.1家庭人口，即一般称为「赡养系数」）。

3.5 因此，最低工资水平（以1996年计算）应为$2500×2.1＝$5250。

3.6 若要计算出1998年的香港最低工资水平，则可附上通胀率的调整。1997年的综合通胀率为5.8％，而1998年则预计为5％，故1998年的最低工资水平应为$5250×（1＋5.8％）×（1＋5％）＝$5832（方便执行，可整数为$5850）

3.7 这个水平是符合国际规定的标准，即最低工资水平应界乎平均工资的40％-60％。由于香港统计不采用平均工资，只选用中位工资；我们可以用中位工资来测算：1997年中位工资为10000元，加上1998年5％综合通胀率，1998年的中位工资为10500元。最低工资为5832元，只占中位工资的55％。加上在一般情况下，中位工资均低于平均工资，估计上列最低工资水平只占平均工资的45％以下。故颇为适当和合理。

4. 最低时薪、日薪和周薪

4.1 现时国际上及香港的每周工作时数一般订为44小时，加上世界趋势是在减少每周工时（如中国已实行五个工作天制度），故建议用每周40小时计算。事实上，即使以每周工时为44小时计算，时薪者将丧失每天壹小时的午饭时间的工资，即实质只能领取39小时工资，故一律采用40小时为每周法定工时是较为合适的。

4.2 因此，每月有4周加两工作天即合共168小时。除以月最低工资$5832即最低时薪为34.7元，可整数为35元。

4.3 最低周薪为34.7元×40小时＝1388元，可整数为1400元。

4.4 最低日薪的计算为34.7元×8小时＝277.6元，可整数为280元。

5. 制订最低工资政策的机制

5.1 根据国际劳工公约，制订最低工资的机制可透过下列途径来运作：

（a） 法规
（b） 政策局
（c） 工资委员会
（d） 劳工法庭
（e） 集体协议

5.2 由于一个成功的工资政策，需要劳资代表双方达致共识，才能有足够的支持面来推行。因此，建议参照新加坡的工资委员会制度，在港成立「工资委员会」来制订、修订及调整香港的最低工资政策。

5.3 新加坡的工资委员会（The National Wages Council）成立于1972年，由劳资官三方组成及由独立人士出任主席（注1）。1992／93年度，劳资双方各有5位代表，官方则有4位代表，主席由新加坡大学经济系教授担任。它是政府一个高层咨询委员会，承担下列三项职权：

（a） 协助制订有关工资的政策指引
（b） 建议工资结构的调整，来达致符合长远经济利益的工资制度
（c） 建议合理诱因制度来推广操作效率及提高生产力。
若在实施时出现不协调，将由劳动部来处理。若解决不了，则交由劳工法庭仲裁。

5.4 有关的制订机制，并须为最低工资的定义、标准、保障、监督及有关法律责任制订法则和规章。当中，"工资"的定义一般被界定为根据书面或口头劳动合约，由雇主向雇员支付其劳动服务及时间的金钱，但下列各项则不得作为最低工资的构成部份：

（一） 由雇主单方酌情支付的奖金或其他形式的奖赏；
（二） 加班或超时工作的工资；
（三） 特殊工作条件下的补助；
（四） 有关的社会保障及福利待遇等。

6. 最低工资制度的受益人数估计

6.1 根据上列的最低月入工资和时薪的水平，我们可以从表2计算出受益人数有多少。



6.2 估计从最低工资制度而得以增加其收入的就业人士约35万人，占总劳动人口近10％。其中全职（指工时在40小时及以上的）28万人，兼职的7万人。在全职人士当中有23万属女性、5万属男性；在兼职当中，有5万是女性，另2万是男性。综合来说，有28万的受益人士属女性，另受益男性则有7万。

7. 公众对最低工资制度的疑虑及释疑

7.1 会否导致就业机会减少？

7.1.1 很多人忧虑因要支付最低工资，很多中小型企业雇主会避重就轻，减少工资负担而削减职位。这会导致失业增加。

7.1.2 但从劳动经济学理论及实証研究结果显示，只要最低工资水平不超越该职业內市场工资，将不会影响就业机会或失业的增加（注2）。

7.1.3 现时1998年第1季的非技术工人中位工资是6000元，而建议中的最低工资水平为5850元，是低于中位工资，更低于平均工资；因此估计不会造成就业机会的减少。

7.1.4 再者，现时建议最低工资水平是根据贫穷线来制订的。若低于此水平，则就算有就业亦无法供养家人生活，因此雇主及政府有道德责任确保这最低工资的水平。

7.2 会否有违市场自由经济的运作原则？

7.2.1 一些决策人士忧虑设立最低工资会造成干扰市场经济，未能由市场供求来决定工资水平。

7.2.2 上列的忧虑似乎是无必要的。因为全球有八十多个国家设立了最低工资，特别是欧美的自由经济体系，早于上半世纪便推行最低工资制度，但其经济却是蓬勃发展，经济如常增长，証明最低工资制不影响自由市场经济及其增长。

7.3 会否把最低工资变为最高工资？

7.3.1 有些担心一旦实行最低工资，很多雇主便顺势压低工资，诉说已给予最低工资的水平，不愿用较高工资来聘请雇员。那时，最低工资水平同时变成为该行业职位的最高工资了。

7.3.2 上列的忧虑反映现行劳工法例对工人保障不足，资方可任意控制工资水平，工人沒有议价能力。但这情况，即使不实行最低工资，雇主也会这样做，现时香港情况便已经是这样，才会看到实质工资不断下降。反而订了最低工资起码可以保障工人家庭有基本生活的供养能力。另可发展各行职业个别最低工资水平来保障。

7.3.3 最终解决这些不合理现象，必须改善工人的议价谈判能力。具体而言，是要设定集体谈判权来达到劳资平衡和达成劳资协议，改善工作条件。

8. 最低工资制度的优点

8.1 成为就业者的最低保障的安全网，保証就业人士能供养本身及其家属的最起码的生活。

8.2 能直接保障半技术及非技术的工作人士，新来港人士年龄较高，或女性劳工获取最起码的工资。

8.3 能稍为改善本港恶劣的贫富悬殊情况（注3）。

8.4 能减少综援的支出，免低薪人士堕入贫穷线之下。

8.5 推动香港产品增值，善用及保障人力资源。

8.6 能在经济不景及衰退时，纾援民困，保持社会稳定。

9. 建议

9.1 香港特区政府尽速参照新加坡成立「工资委员会」，制订最低工资水平，并确认最低工资国际公约，建立香港的最低工资制度。

9.2 香港特区政府应以身作则，带头实施最低工资制度，要求所有与政府及半官方机构签订商业协议的供应商及承办商，必须在文字上承诺及宣明为旗下工作人员实施最低工资，否则政府及有关机构不应给予商业合约。隐瞒及欺骗者则受刑事处分。

注释

（注1）	Singaporean Ministry of Labour（1993）National Wages Council 1972-1992。Singapore
（注2）	McConnell C.R.＆S.L.Brue（1995）Contemporary Labor Economics.McGraw-Hill, New York.Ch.13.Card D.＆A.B.Kruegar（1995）Myth and Measurement：The Economics of the Minimum Wage. Princeton University Press.USA.Bernstein, J.＆J Schmitt（1997）"The Sky Has Not Fallen：An Evaluation of the Minimum-Wage Increase."Briefing Paper. Economic Policy Institute. Washington, D.C.USA.
（注3）	Lustig N.C.＆D McLeod（1997）"Minimun Wages and Poverty in Developing Countries：Some Empirical Evidence"in Edwards, S.＆N.C.Lustig（eds.）Labor Markets in Latin America. Brookings Institutions. Washington D.C.,USA.

鸣谢下列人士协助：

梁成安、杜洁丽、谭碧茵、张丽霞、黃强生及劳工工作者联合阵椉


附录（1） 国际劳工公约第135号建议书（1970年）

确定最低工资并特别考虑发展中国家建议书 一. 确定最低工资的目的

1. 确定最低工资，应当成为旨在战胜贫困、保証满足全体工人及其家庭需要的政策的內容之一。

2. 确定最低工资的根本目的是为工资劳动者得到可容许的最低水平工资提供必要的社会保护。

二. 确定最低工资水平的标准

3. 在确定最低工资水平时，应主要考虑以下标准：

（a） 工人及其家庭的需要；
（b） 全国总的工资水平；
（c） 生活费用及其变动情况；
（d） 社会保障津贴；
（e） 其他社会群体的相应生活标准；
（f） 经济方面的因素，其中包括经济发展的需要，生产率水平，实现并保持高水平就业的愿望。

三. 确定最低工资制度的实施范围

4. 应将未包括在1970年确定最低工资公约第1条范围內的人数和群体数保持在最低限度。

5.	（1）	可通过确定一种普遍适用的单一最低工资，或确定一系列适用于各特定工人群体的最低工资，从而把最低工资制度应用于列入该公约第1条范围內的工资劳动者。
	（2）	基于单一最低工资的制度；
	（a）	不必和不同区域或地带为承认生活费用的差异而确定不同最低工资标准的做法不相容；
	（b）	不得损害不论过去或未来为某些工人群体确定高于一般最低水平的最低工资之决定的效力。

四. 确定最低工资的办法

6. 该公约第4条规定的确定最低工资的办法可以有多种，可由下列方式确定最低工资：

（a） 法规；
（b） 主管当局的决定，不管有无关于要考虑其他机构建议的正式规定；
（c） 工资委员会或工资理事会的决定；
（d） 通过劳资调解法院或劳动法庭；或
（e） 使集体协议的规定产生法律效力。

7. 该公约第4条第2款规定的协商，应特别指下列问题：
（a） 选择和应用确定最低工资水平的准则；
（b） 待确定的最低工资标准；
（c） 随时调整最低工资标准；
（d） 在实施最低工资立法时遇到的问题；
（e） 收集资料、进行研究，为确定最低工资的主管当局提供信息。

8. 凡在本国已经设有负责向主管当局就最低工资问题提供建议，或被政府授予就最低工资问题做出决定的权力的机构，依照该公约第4条第3款的规定，这些机构得具有参与实施确定最低工资办法的资格。

9. 关于代表国家整体利益的人士，该公约第4条第3款（b）项规定了他们应参与确定最低工资办法的实施，他们应当是有适当资格的独立人士，如属适宜，可以是在产业关系、社会经济规划或制定经济和社会政策方面负有责任的政府官员。

10. 在本国条件允许的条件下，应动用足够的资源，搜集对有关的经济因素，尤其是对本建议书第3条提出的诸因素及其可能的发展进行分析研究所必需的统计数字及其他资料。

五. 最低工资的调整

11. 最低工资标准应不时予以调整，以便将生活费用和其他经济条件的变化考虑在內。

12. 为此，可参照生活费用和其他经济条件对最低工资标准进行审查，这种审查可定期进行，也可根据生活费用指数的变化在这种审查显得合适时进行。

13.	（1）	为了便于本建议书第11条的实施，在本国财力许可的范围內，应定期进行全国经济状况的调查，包括居民人均收入、生产率、就业、失业和不充分就业方面的趋势。
	（2）	这种调查的次数应根据本国的条件来确定。

六. 实施

14. 为按照公约第5条的规定，保証关于最低工资的全部规定得到有效的实施，应采取以下措施：

（a）	做出安排，以需要保护的工人易懂的语言和方言，宣传有关最低工资的规定，在必要时，要适应文盲的需要；
（b）	雇用一批数量充足、训练有素的监察员，授以完成其职责所必需的权力和便利；
（c）	对违反最低工资规定的行为给予恰当的制裁；
（d）	简化法律规定和程序，简化其他合适的手段，以便于工人切实有效地运用最低工资立法所赋予他们的权利，包括因工资偿付过少而取回其应得部分的权利；
（e）	联合雇主组织和工人组织，共同努力，保护工人免受虐待；
（f）	采取恰当措施保护工人不当牺牲品。

附录2：

确认最低工资国际公约及已设立最低工资制度的国家

亚洲	澳洲、尼泊尔、巴布亚新畿內亚、菲律宾、土耳其、中国、斯里兰卡、菲济、印度、伊拉克、日本、阿拉伯、新西兰、所罗门群岛、苏丹、泰国、印尼
欧洲	奧地利、比利时、保加利亚、加拿大、法国、西班牙、葡萄牙、美国、捷克、德国、匈牙利、爱尔兰、意大利、卢森堡、挪威、波兰、英国、荷兰
非洲	阿尔及利亚、安哥拉、布伦迪、喀麦隆、尼日利亚、中非共和国、乍得、刚果、埃及、加纳、象牙海岸、肯尼亚、利比亚、马里、毛里塔尼亚、摩洛哥、尼日尔、卢旺达、塞內加尔、坦桑尼亚、多哥、突尼斯、扎伊尔、赞比亚、黎巴嫩
拉丁美洲	阿根廷、巴哈马欺、巴比道斯、波利维亚、巴西、哥伦比亚、哥斯达黎加、厄瓜多尔、萨尔瓦多、危地马拉、墨西哥、巴拿马、秘鲁、智利、古巴、多明尼加、牙米加、尼加拉瓜、巴拉圭、乌拉圭、委內瑞拉、洪都拉斯
资料来源：	斯塔尔（马小丽译）《最低工资、实践与问题的国际评述》1997年，经济管理出版社ILO（1992）Minimum Wages Geneva

附录3

最低工资的爭议

苏育欣

失业问题于近日深深困扰香港，随着新的一轮金融风暴再起，最新失业率又上升至百分之四点二，香港经济危机进一步突显。际此时势，政党社团纷纷提出七项建议十项要求，提出刺激经济，纾缓失业问题的方法。其中，有劳工团体及民间组织提出须订定最低工资，保障工人权益。骤眼看来，最低工资与失业问题的关系并不太明显，坊间对设立最低工资亦有不少疑虑。本文希望处理有关的质疑，及探讨设定最低工资的必要性，及其与失业问题的关系。

坊间对设立最低工资的质疑，主要集中在三方面。第一，设立最低工资将令工资成本增加，减低企业的竞爭力，打击小企业的生存空间，最终令职位「买少见少」，搵工愈见困难，失业增加；第二，设定工资限制有违自由经济的原则；第三，一旦订定为法例，最低工资有可能会变成最高工资，现在较高收入的打工仔不仅不能受惠，更可能被「帮倒忙」。

【正视香港发展失衡现象】

其实，以上的舆论背后仍抱持自由经济至上，假设控制成本必须从工资入手，同时亦忽视了一群基层工人的苦况。观乎政府或部分政党的建议，仍有点怀旧意味，希望香港走「回头路」，回到楼市股市兴旺一时的风光日子。连番的金融风暴及失业问题，并未有使我们痛定思痛，质疑香港不平衡的发展模式，及反省香港未来的发展方向。

明显地，香港的发展是出现了失衡的现象。这除了表现在资金一面流向物业、金融市场，其他工业未得到充份支持和发展以外，工人工资的增长趋势亦是一面镜子。九三年至九七年，非技术工人的工资呈负增长百分之一点一八。随着工业转型，社会上出现了一群边缘工人，包括中老年工人、妇女及单亲人士等等。由于职位不足，僧多粥少，这群工人往往被雇主压价，福利一削再削。工作十小时，沒有假期，月薪四、五千元的兼职临时工并不少见。在楼价高企的日子里，这群打工仔根本赚来不够食住。政府却沒有关注他们的生状况，市民基本生活难保，缺乏购买力，难怪市面消费凝滞，百业萧条。

【保障工人基本生活】

事实上，百业萧条，企业生存空间有限，不是压低工人工资就可以改善情况的。相反，现在全球经济发展日新月异，若企业只抱持减薪裁员这一招，只讲求搵快钱，缺乏长远目光，而政府又坐视不理的话，市民生活进一步恶化，市面消费进一步萧条，经济活力更见局限，发展举步维艰。压低工人工资只能造成一个恶性循环，若工人被剝削净尽，谁来支持香港的经济？设定最低工资，一方面保障工人的血汗能換取基本起码生活，一方面亦迫使企业不能再以压低工资，减少工人成本为竞爭的手段，转而采取更具创意而持续的手法，包括引入新技术、新工艺等等，改善经营管理，长远而言更有利于经济发展。

其实，窒碍百业的并非工资过高，而是政府缺乏远见，盲信自由不干预政策，沒有好好保障及发展香港的重要资产-工人，却又限制土地供应，为地产发展商缔造有利条件，令房地产变成「必赚」的投机炒卖工具。故此，政府若要支援企业，刺激经济，必须扭转这个现象，将资源投入在发展工业上，为企业提供合适的优惠，如租务及稅务等，同时鼓励他们积极发展及培育人力资源，这些才是真正协助他们的方法。

【增加工人的议价能力】

至于担心最低工资会变成最高工资方面，这疑虑再次反映现行法例对工人保障不足，资方控制工资水平，工人沒有议价能力。要改善这不合理的现象，杜绝雇主利用最低工资压低工人利益，必须增加工人的议价能力。具体而言，可透过设定「集体谈判权」来达到劳资平衡。

在失业高企的时势下，请不要再谈什么「勒紧裤头」、「做住临时工先」……，工人需要更具体的方案保障他们的生活。事实上，唯有积极改善市民生活，重新检视社会发展方向，力求达致平衡发展，才是长远解决失业问题的方法。故此，现在爭取最低工资是合时宜必要性的。设定最低工资，肯定工人劳力，管制企业无限制地压低工资收入，迫使企业以更持久及创意的方法改善管理经营，同时透过政府调拨资源，支援企业，迈向社会平衡发展。最低工资在欧美各国，甚至中国、台湾等地均已奉行多年，香港不难向其他国家的经验借镜，去芜存菁，设计一套符合香港情况，又公平合理的工资计算方法。这是香港政府须积极考虑及研究的。

【作者为乐施会助理项目干事】