立法会人力事务委员会
(一九九八年十月二十九日会议)
政府对香港社会保障学会发表的
"香港最低工资方案"的意见
本文件载述政府对香港社会保障学会发表的"香港最低工资方案"的意见。
香港社会保障学会的方案
2. 香港社会保障学会建议：
- 政府应尽速参照新加坡成立「工资委员会」，制订最低工资水平，确认
最低工资国际劳工公约，并建立香港的最低工资制度；以及
- 政府应以身作则，带头实施最低工资制度，要求所有与政府及半官方机
构签订商业协议的供应商及承办商，必须在文字上承诺及宣明为旗下工
作人员实施最低工资，否则政府及有关机构不应给予商业合约。
3. 香港社会保障学会又在研究资料文件中列述最低工资制度的优点如下：
- 成为就业者的最低保障的安全网，保证就业人士能供养本身及其家属的
最起码的生活；
- 能直接保障半技术及非技术的工作人士、新来港人士年龄较高，或女性
劳工获取最起码的工资；
- 能稍为改善本港恶劣的贫富悬殊情况；
- 能减少综援的支出，免低薪人士堕入贫穷线之下；
- 推动香港产品增值，善用及保障人力资源；以及
- 能在经济不景及衰退时，纾缓民困，保持社会稳定。
现时以市场需求为主导的薪酬机制
3.香港现时以市场需求为主导的薪酬机制，是自由贸易及自由企业的经济制度的
必要元素。在现行的经济制度下，工资(亦即劳工成本)一如其他生产成本，以及
商品和服务的价格，都是由劳工市场的供求力量决定。香港的劳工流动性基本上
不受限制，而劳工市场的资料又非常容易取得。每名工人最终所得的工资，取决
于多项错综复杂的因素，并视乎个别情况而定。这些因素包括通胀率、生产成本
的增减、个别工人的生产力和表现、现时相类职位的工资，以及劳资双方的谈判
结果等等。
政府对于香港社会保障学会建议在香港推行最低工资制度的意见
4.政府仔细研究过香港社会保障学会的建议后，认为不宜在香港设定任何形式的
最低工资。事实上，任何干预私营机构就厘定工资所作决定的行动，都必定适得
如下：
- 正如上文第3段所述，香港得以成为举世知名的自由市场经济体系，原
因之一是这个效率高、应变力强的劳工市场采用了以市场需求为主导的
工资机制。这对于确保香港继续成为全球其中一个最具吸引力的投资及
营商地区，也十分重要。在香港订立最低工资，不但会扭曲劳工市场的
工资架构，还会令工资调整受到更大限制，特别是在经济衰退期间。本
港工商界以至整体经济因应外来冲击作出调整的能力亦会因而受损。
- 由市场力量决定工资的现行制度，对于确保香港拥有自强不息、干劲十
足和力求进取的工作人口，至为重要，亦是令香港经济处于优势的另一
个重要因素。一直以来，雇主都是根据工人的生产力、工作能力和表现
，以及公司的营业状况，来厘定工人的工资。因此，我们的工作人口一
般都有很大的动力勤劳地工作，并接受培训及再培训，务求不断提高效
益和效率。这个因素，加上政府不断投资在教育、职业训练及雇员再培
训上，正是推动本港的工作人口整体质素不断提升的主要力量。在香港
推行最低工资制度，会削弱工作人口(尤其是技术水平和工资较低的工
人)对改善和提升工作质素的动力，并不利于本港经济的长远发展。
- 法定的最低工资倘偏离由市场决定的工资水平(不论是高于或低于该水
平)，不一定对雇员有利。相反，这会对他们的就业机会造成不良影响。
如最低工资水平设定得太低(即低于由市场决定的水平)，雇主在符合工资规
定方面，不会有任何困难。但是，在劳工市场放缓，失业数字高企和不断上
升的情况下，部分雇主可能拒绝支付高于最低工资的薪酬，去聘用生产能力
较高或工作表现较佳的工人。在这种情况下，最低工资实际上变成最高工资
；因此，最低工资不但未能提高工人的收入，更会使工人失去提高本身学历
和生产能力的原动力，以致损害本港工作人口的整体质素和竞爭力。
如最低工资水平设定得太高(即高于由市场决定的水平)，对某些行业来说，
劳工成本可能过高，以致这些行业难以维持本身的竞爭力或继续生存，部分
公司更会因此缩减规模，甚至结业。这会导致整体就业机会下降和失业数字
上升。在经济放缓或衰退的时候，这种情况会更为显著。这个时候，技能水
平或学历较低的工人，特别是高龄、残疾或工作能力不太高的工人(这一群工
人正是香港社会保障学会希望透过订立最低工资为他们提供最低和可接纳的
收入保障)，反而有最大机会被其他同是领取最低工资的雇员所淘汰。另一
方面，为抵销过高的工资，雇主可能会向雇员订定更严格的非工资要求或聘
用条款，以减低实际的劳工成本。在任何一种情况下，设立最低工资均不能
达致保障工人利益的原定目标。
- 实际上，无论是为所有行业订立划一的最低工资，还是为个别行业订立
不同的最低工资，即使是可行的话，实行起来也是困难重重。这是因为
香港的劳工市场是一个自由和变化万千的市场，在不同的时候，各个界
别、行业或不同公司的职位的工资，均有所不同。此外，即使按照香港
社会保障学会在最低工资方案提出的建议，成立工资委员会，亦无法解
决这个实际的问题。
政府的研究结果
最低工资对就业、贫穷和收入分配的影响
5. 我们亦已研究过设立法定最低工资对贫穷、特定类别人士的就业，以及收入分
配的影响，并特别参考了经济合作与发展组织近期进行的一项国际研究(简称《经
合组织研究》)
1。该项研究的结果进一步支持政府认为不宜设立法定最低工资的
看法。
(A) 法定最低工资对于消减贫穷作用不大
《经合组织研究》指出，除非低薪工人亦属"贫穷家庭"的成员，否则，最低工资制
度并无助于消减贫穷；至于"贫穷家庭"的定义，是指人均家庭收入少于工资中位数
的一半的家庭。《经合组织研究》显示，英国、荷兰和美国分别只有5%、13%和33%
的贫穷家庭成年人口，属赚取低于整体工资中位数三分之二工资的"低薪工人"。因
此，经合组织认为，对这些经济体系来说，设定最低工资绝非解决贫穷问题的良方。
根据经合组织界定贫穷家庭和低薪工人的定义，估计本港只有18%的贫穷家庭成年
人口属低薪工人。在这些家庭的成年人口当中，有61%沒有参与经济活动，甚至并
非工龄人士；他们主要是退休人士、家庭主妇和学生。基于这个因素，设立法定最
低工资对于纾缓本港贫穷家庭所面对的经济困境，帮助不大，尤其因为政府已透过
综合社会保障援助(综援)计划提供安全网，对真正有经济困难的人士给予经济援助。
(B) 订立法定最低工资会导致技术水平较低的人(例如青少年)的就业数字下降
《经合组织研究》显示，推行法定最低工资制度后，年龄介乎16至19岁的青少年会
比成年人容易失去工作。由于大部分青少年雇员的技术水平和工资都较低，因此，
订立最低工资对这类工人所造成的影响，自然远大于对其他教育水平较高、工作经
验和技能较佳的工人的影响。在香港，统计数字显示，年龄介乎15至19岁的青少年
雇员中，有72%属于半熟练工人，甚或是非技术工人，他们的工资亦较低。工资低
于法定最低工资的青少年雇员，也最容易失业。
(C) 订立法定最低工资对促进收入平均分配作用有限
订立最低工资后，那些能够保住工作的较低薪工人的工资水平会上升。另一方面
，部分技术水平和收入较低的工人可能会失去工作，因而无法赚取收入。因此，
我们无法清楚知道，整体收入分配是否必会有所改善。不过，可预见的是，最低
工资设定得愈高，技术水平较低的工人便愈容易失去工作，结果亦更难达到改善
整体收入分配的效果。相反，收入分配情况很可能变得更不平均。
香港社会保障学会建议在目前的经济情况下，把最低工资定为5,885港元。统计数
字显示，现时本港约有14%的受雇人士月入低于6,000元。在撇除外籍家庭佣工的
数目后，有关的百分比会大幅下降至大约8%。由于按建议的工资水平推行法定最
低工资制度可能会使部分较低薪工人失去工作，因工资上升而受惠的本地工人的
百分比应会更少。此外，正如上文(B)段所述，低薪工人在较贫困家庭中所占的比
例相当小。这意味着在香港推行最低工资制度，对改善本港的收入分配情况，即
使有任何效果，作用亦不大。
新加坡的工资委员会
6.香港社会保障学会建议香港应仿效新加坡，设立一个类似工资委员会的架构。
不过，须注意的是，新加坡政府是在劳工市场紧绌和工资不断上扬的压力下，在
一九七二年设立工资委员会，目的是确保能"按部就班地增加工资"。因此，工资
委员会成立的宗旨，并非为了订立最低工资，而是为了控制工资的增幅。事实上
，自一九七二年以来一直担任工资委员会主席的LIM Chung-yah教授，在一九九八
年一月发表的一篇文章
2中指出，工资委员会反对将工资指数化和设定最低工资，
因为这两项措施均会使工资制度的灵活性大大减低。近年，工资委员会已停止制
订着重数量的工资增幅指引，转而发出重视质素的指引，强调工资增幅与生产能
力的相互关系，其目的是确保新加坡能维持经济竞爭力。因此，本港不宜引用这
个模式来厘定最低工资。
结论
7.香港社会保障学会提出在香港推行最低工资制度的方案，对于消减贫穷和改善
收入分配的情况，虽然会即时带来少许益处，但所付出的沉重代价，亦将大大抵
销所带来的益处。代价主要有二：本港工人(尤其是技术水平和工资较低的工人)
日后的就业机会将会减少；以及由市场厘定工资这个行之有效、久经考验的制度
会被扭曲。由于以市场厘定工资的制度，一直是香港赖以成为全球其中一个最开
放和具弹性的自由市场经济体系的成功因素，就香港长远的整体公众利益而言，
推行最低工资制度所需付出的代价实在太大。总括来说，由市场厘定工资的机制
，是自由市场经济体系的基石，香港推行任何形式的最低工资制度，都会扰乱这
个机制，是毫不值得的做法。
教育统筹局
一九九八年十月
1《就业展望》(Employment Outlook) 第2章：法定最低工资、就业和贫穷(Making the most of the minimum：Statutory minimum wages, employment and poverty)，经合组织，1998年6月。
2 Accounting and Business Review, Vol 5 No.1 1/98
