立法会CB(1)1387/98-99(01)号文件
(立法会秘书处译本，只供参考用)

香港城市大学公共及社会行政学系系主任
张炳良博士
就《公务员体制改革咨询文件》提出的意见
(提交立法会公务员及资助机构员工事务委员会的意见书)

1999年5月31日

1. 有必要进行改变及市民普遍要求改变

1.1与其他国家(例如英国)在推行改革前的公务员制度一样，本港现时的公务员制度过
于僵化、不合时宜及与现时的市场惯例脫节。公务员改革已是全球(请参看经济合作及
发展组织的国家)的大趋势。传统的公务员制度源于英国上一世纪的制度，该制度重视
终身职业制，为员工提供最大的职业保障、稳定的晋升期望及最小的离职诱因(故此设
立了退休长俸制度及其他鼓励长期服务的福利)。然而，现时此一制度出现了欠缺灵活
性与流动性的问题，并明显地不再具备可持续性。公务员队伍已变得过分臃肿，公务
员文化过于不愿承担风险与创新，使他们在面对竞爭及挑战越来越激烈的社会环境时
，无法作出有效的回应。

1.2本港市民的要求越来越高，亦不会像过往般(特别是现时本港正处于经济不景时期)
愿意承担公务员日益高昂的支出；因此，本港的公务员实有必要向市民证明他们提供
的服务是物有所值的。

2. 必须为公务员体制改革订定正确的目标

2.1.虽然上文所述均为现行公务员制度的缺点，同时市民亦常常称赞私营机构效率高，
但我们不应就此把公务员队伍与私营机构或市场作一对比。我们不可让政府缩减其应
承担的职责。目前我们面对的问题，并非政府应做得更多或更少，而是政府应做得更
好。

2.2政府须向市民说明推行公务员体制改革会带来的好处：对市民而言，公务员队伍改
革后工作表现会有所改善，更加积极进取，并更具成本效益；对公务员本身而言，改
革将可促使他们尽显所长，而他们的服务与表现亦将获得适当的嘉许。改革不会贬低
他们的地位，亦不会令他们士气低落。

2.3公务员体制改革的目标应在于改变公务员文化使之有助培育更重视工作表现，更具
竞爭力与流动性，更具革新精神，较少抗拒风险的公务员队伍。我们不应容忍平庸的
工作表现；但与此同时，我们须确保公务员体制的基本价值观得以保存整体的稳定性
、公正不偏的处事态度、全力以赴的工作态度、廉洁守正的操守。最后，公务员体制
改革须与更广大的管治改革目标互相配合 (范围涉及政策制订过程、计划管理、服务
水平、权力下放及以顾客为本的服务意识)。

3. 公务员聘任、晋升、纪律处分及撤职程序现代化的权利

3.1现行的程序过分集中在中央(不少决定需在政府总部的层面作出)，过分繁复及费时
失事，实有必要进行改革。我们必须尊重部门首长及其属下管理阶层人员在管理方面
享有的自治权及职权。

3.2 改革应在下列各方面的需求取得适当的平衡：

· 为管理阶层人员提供有效的管理工具；

· 表扬员工的优点及表现；

· 保障雇员的合法权益(包括上诉的权利)；

· 加强鼓励员工积极工作；及

· 拉紧与市场惯例的距离，但同时不会忽略公务员与私营机构两者之间的
若干基本区别。

4. 基本职级员工聘用条款"合约化"的建议缺乏理据

4.1现行的长俸永久聘用制聘任条款可予检讨。长俸问题应另行处理，可将之视作退休
福利其中一种形式，此项退休福利可由供款式公积金制度取代(此一制度现时适用于本
港大多数工作人口)。

4.2现时的公务员队伍中，97%是以长俸永久聘用制聘任，因此，仍有相当大的空间可
引入更多以合约形式聘任的公务员，比如说整体公务员中可以有20至25%属合约公务
员。为使聘任架构更具灵活性，当局肯定可以合约条款或临时聘用形式聘任更多员工
。

4.3在晋升职级层面(不论是中层抑或高层)透过同级入职机制引入"外界人士"，其实是
不俗的建议，并会有助政府与私营机构进行人才交流，肯定是值得一试的建议。

4.4然而，按照《公务员体制改革咨询文件》的建议，在基本职级与监督职级／管理职
级之间进行二分法，即在聘用员工时采用固定期限的协议(合约)相对于永久聘任条款；
此一做法实无充分理据：

• 因何令基本职级公务员(约占整体公务员三分之二)失去固有的稳定性？

• 在决定以较长聘用条款聘请新上任员工前，采用合约条款是较适宜，因为可
  藉此测试此等员工的工作表现，并为若干类别的员工(例如专业人士)提供较
  大的就业流动性。

• 以概念而论，基于政府与私人机构两者之间存在职员去留的的流动性，合约
  条款似乎与聘用高级／专业职级职员比聘用基本职级员工较为切合。

• 不应轻视贪污及浪费在培训方面的投资与工作经验的风险，此等问题对纪律
  部队员佐级人员有所影响，可能会妨碍他们的执法工作。

虽然雇主建立一个"健康地不舒适"的工作环境，未尝不是可行的方案，但使雇员缺乏安
全感，并对事业前景感到惶恐不安，却是另一回事。

5. 薪酬与表现挂钩

5.1厘定薪酬的现行制度虽基于"公平比较"的原则，透过薪酬趋势调查及薪酬水平检讨
与私营机构作一比较，但却只能保证就同一工作职位比较其薪酬水平，而非比较其工
作表现。在目前的经济情况下，继续以员工服务年资而非工作表现决定每年加薪额(增
薪点)的做法，是缺乏理据的。

5.2雇主有必要在给予员工奖赏时更著重员工的工作表现，但基于从其他国家所汲取
的经验，应加倍小心下列各项：

• 切勿过分强调薪酬是推动员工努力工作的因素(对不少管理阶层人员而言，
  工作独立，从工作中取得成就感，工作具挑战性，受人尊重及获得公平对
  待，比薪酬与表现挂钩更为重要)；

• 切勿低估在衡量工作表现及把薪酬与表现挂钩时在认知与技术方面会遇上的
  困难(因为不少政府的工作并非单由一个部门负责，而是属跨组别／跨部门
  性质，此外，公务员的工作往往存在著难以量化的成分)；

• 切勿忽略衡量表现的成本举例说，部门之间商讨订立表现指标及评估表现所
  需成本；有必要向管理阶层人员进行审核与监督，以确保他们推行公平而全
  面的评核制度；管理阶层人员在推行新制度时需花费的时间及人力等成本；

• 切勿假定会建立有助改革的管理文化管理阶层人员可能抗拒承担评核员工表
  现的职责，并试图在职员面前扮演"好波士"的角色。

5.3我们的目标虽为订立与表现挂钩的奖赏制度，但此一制度应是技术上"可行"、"有激
励作用"及"不会产生分化现象"，例如设立每年的薪酬递增与表现挂钩的制度，在营运
服务模式与市场较为接近的营运基金等机构试行花红制度。当局并应进行更多薪酬水
平检讨，举例说每3至4年举行一次，以确保员工的薪酬能贴近市场的一般薪金水平。

5.4推行改变的最终关键环节是管理阶层人员：若薪酬与表现挂钩的制度推行得宜，他
们可从中受惠，如表现评核制度未能取得成功，他们便须承受失败的结果。

6. 结语

公务员体制改革应贯彻推行至每一阶层的公务员，并非只针对较低层的员工，并应与
更广大的管冶改革目标互相配合。体制改革不应带有贬低公务员的影响，而应具备提
升工作表现，建立工作满足感及提高士气的效应。改革过程应建基于由上至下的广阔
视野与愿意作出改变的态度，加上在公务员架构中建立由下至上的一致共识。市民明
显地支持改革，但这并不足够。公务员体制改革毕竟是由改革的对象推行的一种改革
。因此，改革要取得成功，员工的支持与共识实至为重要。