立法会CB(1)1387/98-99(02)号文件
LC Paper No. CB(1) 1387/98-99(02)

致：立法会公务员及资助机构员工事务委员会

题目：体制改革：改良还是革命？ 宋立功博士

政府倡议的公务员体制改革，是一次结构性的大改革，改革的內容，涉及招聘、雇用
、考核、晋升、奖惩、培训及退休等公务员体制的各个主要组成部分，影响面之大，
既广且深。改革的著重点，有4个方面：(1)以合约制取代长俸永久聘用制；(2)建议引
入薪酬与表现挂钩的安排；(3)有效简化纪律处分程序；及(4)建立竞爭性晋升制度。

公务员以服务市民为本。面对经济与社会环境的迅速转变，公务员体制必须不断改进
，与时俱进，通过自我完善，以更高的效率及更优的质量，服务市民。改革的必要性
，是肯定的。公务员与市民应该支持改革。

改革不应被孤立看待，改革应该与建立负责任的政府以及当前私营化的行政架构转变
放在一起研究。回归之后，政府经历多次重大政策性失误，公务员受到社会各界猛烈
批评，如何处理集体负责与个人负责的关系，应该在体制改革之中，有所讨论，并在
制度化的过程中，加以改善。同时，近期舆论非常关注的私营化潮流，由于涉及政府
职能的转变、政府规模的缩减，以及公务员可能被迫裁减或转制等影响深远而性质复
杂的问题，体制改革应该有所回应，让公务员及市民清楚了解此一重大转变的方向及
內容。

既然改革是为面向21世纪而努力，应该具有前瞻性，上述重大关联性问题，应该在改
革之中，加以认真研究。可惜，在咨询文件之中，并未提及，近期公务员团体发起的
大游行，恰恰反映公务员对营私营化潮流的忧虑，担心职业保障的根本问题。政府高
层应该正视此种不安，并作出有力的回应。

体制改革，配合21世纪资讯时代的来临，应该有利于建构一个高效、廉洁、快速应变
的负责任的新政府。体制改革应该置于这个框架之內，而并非孤立起来，为改革而改
革。

任何改革，在于发扬现制度的优点，革除缺点，达到兴利除弊的目标。现行公务员体
制的优点，包括：(1)政府运作稳定，政策的延续性与公共服务的连贯性较佳；(2)各项
规章制度较完备，即制度化程度较高；(3)部门职系分工明确；(4)公务员体而言，能依
法办事，廉洁守正；(5)政府与公务员的劳资关系比较和谐。现制度的主要缺点，在于
：(1)入职与离职，缺乏灵活性；(2)薪酬福利与市场脫节；(3)纪律处分及革职的程序冗
长；(4)表现评核过于宽松，不能反映员工的真实情况。

从人力资源的角度看，新体制的核心考虑，应该是能否吸引、挽留、激励员工，有利
于公员队伍的新陈代谢。新体制应该有利于优秀人才建立归属感，有利于团队精神的
建立和保持公务员队伍的高昂士气。从财政资源的角度看，政府应该作出明确的财政
承担，以配合改革的需要，如新效挂钩及培训等方面的需求。

以"稳中求变"及"循序渐进"作为原则，改革应明确划分重点与优先次序。我认为表现评
核应该是改革的关键之处，表现评核要有效区分优秀与差劣者，以利奖优惩劣，改进
服务文化，达到鼓励员工积极进取。精确的表现评核，能帮助部门提高生产力。现时
的评核制度规范化程度有待改善。公务员事务局应该引入「行为定向评级法」
(Behaviorally - anchored Rating Scale)，鼓励员工与上司共同订立评核的目标和准则，以
利于评核之后的反馈(feedback)与跟进。为推动新的评核文化，主管官员与员工双方，
应有足够的相关训练。

简化纪律处分程序，得到公务员团体的支持，应该迅速推行。成立独立的常设秘书处
，值得考虑。应聘请人力资源专家加以协助。员工的有效上诉渠道，应该保持畅通，
以保证公正、公开的原则。

全面检讨现有公务员的薪酬与福利待遇，刻不容缓。现时每10年一次的入职检讨，时
间距离过长，是造成薪福水平与市场脫节的原因之一。建议应该缩短到2至3年进行一
次，较为合理。以中央公积金逐步取代长俸制，确可增加入职与离职的弹性，以及减
少政府的财政负担。

合约制应该在管理阶层之中，试点推广，自上而下，适度引入。管理阶层担负决策与
执行政策的要务，学识水平要求高，从人才流通的角度看，可首先引进合约制，起示
范带头作用。事实上，私营机构的高级主管人才，正是特区政府所欲吸纳的对象。

以下是对两个最具爭议性的问题的看法：

(一) 引进合约制的问题

聘用制是公务员制度的核心部分，任何变动，无可避免影响制度各个方面。长俸制可
令公务员队伍稳定，使公务员建立永业观念；不过，政府的财政承担较重，对于长期
处于经济不景气的国家，压力甚大。相反，合约制较能符合市场快速转变的要求，可
在较短时间內，聘用所需的人才，具有较高的灵活性，员工的薪酬亦较贴近市场的水
平。

外国的经验表明，为保持政府施政的稳定，公务员的主体部分，仍以长期或永久聘用
为本，但在高级主管阶层中，引进合约雇员，以应付市场的挑战。美、英、澳、纽诸
国，在政府管理阶层之中，已经普遍推行合约制。

建议考虑下述的组合：

(1)	未来应以公积金永久聘用制为主体；
(2)	为聘用所需的专门人才，在市场的灵活性方面增加竞爭力，可在 专业职系之中，适度增加合约制员工，但总数不应超过公务员编 制的两成。
(3)	作为决策及管理阶层的首长级公务员，可较多地以合约制，从私 营部门之中招聘，以达到人才流通，引进新观念与经验的目标。

(二) 引进薪效挂钩(Performance - related pay)的问题

作为推动员工重视及努力改善工作表现以及政府控制资源不被滥用的手段，薪效挂钩
是极具爭议性的做法，至少在公营部门之中推广，并不容易。

中心的议题是：如何有效连系个人工作表现(individual performance)与部门目标(department
objectives)两者之间合理关系，技术难度甚高。

推行薪效挂钩的主要技术性及条件性问题，包括：

(1)	表现评核(performance appraisal)的准确度高，可资识别个人表现的优劣；
(2)	负责进行评估的官员的专业能力及公正性，无可避免影响到评估的结果；
(3)	不同职位及工作內容要有明显差异，以便于量度；
(4)	薪酬带(pay ranges)距离较大，奖励的结果，可带来明显的积极工作的诱因；
(5)	组织內之文化及价值观，支持改革；
(6)	部门內上下级的互信关系较佳；
(7)	部门首长有勇气推广新的管理文化。

外国经验显示，薪效挂钩首先要解决表现评核的准确性，每年一次是不足够的，最少
半年一次，甚或更短。在技术层次上，如何制订划一、具体、可量化而具有时间性的
指标，也是必须解决的核心问题。雇员能否控制服务环境，不受外加因素干扰，表现
指标与部门目标是否有机结合，以至表现结果与奖金(赏)的连结是否合理，皆是薪效
挂钩的关键环节。

配套方面的安排，应考虑聘用人力资源管理专家，专责处理；政府作出财政上的安排
；权力下放至部门首长，包括财政资源运用及人事调动方面的灵活性；全面改革现有
的评核机制，包括建立新的表现评核制度，有较频密的评核次数，以及建立合理的投
诉渠道与覆审制度。

薪效挂钩，作为从企业界引进公营部门的一套管理制度，概念上有相当吸引力，理论
上却甚具爭议性，推行的技术层面上则极之困难。外国的成功经验，并不多见。在香
港公务员体系中推行，必须小心谨慎。现阶段，只适宜在少数部门內的管理阶层之中
，作试点研究。

公务员体制改革，触及深层的公务员文化，改革不能一蹴即就。改革是一项艰巨的政
治再造工程。正如前述，不应孤立改革，脫离负责任政府的要求与私营化潮流，而抽
象地讲体系的自我完善。建立负责任政府，涉及政府高层的认知革命，以及体制上的
考虑，如失职官员的惩处，严重的应否革职，以至极具前瞻性的部长制问题，这些领
域显然与体制改革有天然的紧密的关联，不能割裂来看。至于私营化大潮，包括现时
流行的外判服务、营运基金、公司化以及直接私营化等，更直接带来中下层公务员对
于裁员转制的忧虑，在政府近期不断宣称要加速推行之际，已经越来越引起舆论的关
注。

建议政府成立具权威性的独立委员会，延揽专家学者，全面检讨下世纪政府的角色，
职能的转变，以及如何有效提升负责任政府的形象，从更具视野的高度，研究公务员
体制改革。

市场对政府的挑战，每况愈高，私营部门的企业管理方式，形成对公营部门的全面渗
浸。不过，公私营毕竟有根本性区别，前者以服务质量为中心议题，后者以营利为目
标。事实上，政府要在市场与社会之上，通过公共政策的制订，以维护社会公义，调
节各种利益冲突，维持法律秩序的有效运作。凡此种种，要求政府能有效防止商业利
益的渗透，保持必要的隔离，以凌驾于市场与社会之上，运用公权力，以仲裁者
(adjudicator)迨嚏A对两者作出必要的干预。因此，体制改革，不应削弱此功能。

总括而言，改革用药不宜过猛，用力不能过大，应该在通盘周详考虑的基础上，发扬
现体系的优点，革除缺点及弊病，引进新措施，分阶段，有序地推动改革。政府不宜
过分依赖向传媒吹风，制造舆论。改革必须取得公务员的支持，政府应该设法与公务
员团体建立良好的伙伴关系，充分咨询，改革才能有成功的机会。各项配套措施，应
该充分周详安排妥当。最后，改革应该自上而下，从管理阶层做出表率开始，这样才
有说服力，向中下层公务员及社会爭取全面的合作及支时。

-- 完 --