立法会CB(1)1387/98-99(03)号文件
LC Paper No. CB(1) 1387/98-99(03)
就《公务员体制改革咨询文件》的8点意见
香港城市大学政治学讲座教授
郑宇硕教授
是一份全面性的检讨文件，它的精神很值得支持。事实上这样的检讨早应进行，相信
过渡时期港英政府忙于应付中英谈判和有关抗爭是躭误的重要原因，但自满的态度很
可能也是一项因素。
从宏观的角度而言，若果与美国的公务员体制比较，最值得我们关注的就是开放的聘
任制度和政治任命两个问题。美国的公务员体制可说是全世界最开放者之一，在各个
层次大量从私营企业智囊组织学术机构等引进人才。香港的制度则非常封闭，公务员
队伍主要从基层聘任，在中上层插队者并不多见。咨询文件提到聘任机制改革，在适
当情况下并可以引入外界应征者一并竞爭，有关机制应该更明确更具体规定，保证公
务员队伍能在各个层次从各方面延揽人才。
美国的公务员体制在中上层有不少政治任命。但权力制衡的设计是总统任命的高层官
员，一定要得到参议院的多数通过。本港立法机关对高层公务员的任命沒有制衡的权
力。较早前传闻的一些律政高官的新任命，无疑引起社会相当的关注。立法机关就这
类任命如何发挥其监察政府的责任，适宜多加考虑，这问题当然不在咨询文件讨论范
畴之內。
日本的公务员体制，也有两点值得我们借镜。一是日本的政务官系统，在入职考试后
，就分发到一个政府部门，而在其整个公务员生涯不会调迁。这样，政务官不管在大
学念什么科系，都有充份的时间去培养所需的专业知识。我们沒有必要照搬日本的做
法，但明显的是，近年本港高官调动频繁，实在使人怀疑通才的政务官是否对每一个
政策范畴，都能有全面深入的了解，而调动频繁，市民很难评估高官任內的建树，不
利问责性的加强。实行有针对性的培训，亦需要官员有合理的任期。
日本公务员工资偏低，退休年龄早(因不能任同期政务官的下属)，故退休后往往转到
大企业任职而享有高薪优差，因而形成执政党、官僚体系和大企业勾结的情况。近十
年本港高官退休后转到大财团任职者不少，引进咨询文件建议的改革后，这种情况相
信会更为普遍。立法机构如何督促政府进行监管以及加强监管，相信是比杜绝基层职
工偷懒更重要的问题。
英国的文官制度标榜中立，因为政府政策源自执政党的政纲，而执政党要面对下次大
选的考验。本港高层公务员亦号称中立，但他们无疑既是政策的执行人，也是政策的
制订者，而亦无须面对选举，因此无从向市民及立法机关交待。立法会最近提出过对
律政司司长投不信任票的动议，虽然不获通过，但开创了重要的先例，加强了高层官
员对立法机关的问责性。咨询文件提出以合约制形式聘用公务员，这种改革是否普遍
适用于司局级的公务员，很值得我们考虑。
咨询文件很容易予市民及公务员一种印象：就是「刑不上大夫，礼不下庶民」。上述
浅见，有助于纠正这种印象。
咨询文件提出很多改革，在公务员队伍看来，都加重了对他们的压力。文件虽然提到
薪酬与表现挂钩，但在公营部门，因表现良好而薪酬得到破格调整的机会毕竟有限。
而在一般公务员眼中，升级远比调整薪酬重要。
在目前的情况下，公务员的编制在可见的将来显然不会有大幅度的扩充，而公务员的
平均年龄不高，这样，公务员很容易对升迁不寄厚望。同样，相当比例的公务员已达
到现时职任薪级的顶点。为了维持公务员的士气，为了在改革计划中提供重要的激励
机制，增强公务员对体制改革的支持，政府有必要考虑为公务员提供更多的升迁机会。
本港的公务员体制不单是一个相当封闭的系统，而且內部亦壁垒森严。政务主任职系
享有优越的升迁机会，而专业职系的公务员很难晋升至署长或以上的职位。一般文员
及技工职系的公务员因为沒有学位，升迁的机会非常有限。大家都知道，一些年资高
的政府文员比起私营部门的经理级雇员薪水低不了很多，而前者的经验和办事能力也
可以胜任行政主任的一般工作，但很多时却要接受刚离开校门的行政主任的领导。同
样，专业职系不少资深的公务员对于晋升机会有限及经常接受不懂其专业的政务官上
司领导也有相当不满的情绪。
要提高士气，要充份利用人才调动他们的积极性，政府必须考虑为专业职系的公务员
转任政务官提供机会，为沒有学位的文员职系和技工职位的公务员提供严格的考试和
晋升机会。
最后希望能补充两点意见。咨询文件內容非常广泛，提出了很多改革的建议，这当然
是恰当的。但在执行阶段，需要有先后缓急之分。适宜尽快实施的相信是有关入职与
离职的改革建议。薪酬与表现挂钩的机制宜多作咨询。一些建议可以在合适的部门进
行试点，详细检讨改革的效果和阻力。进行改革的咨询新机制所需的评审工作等的时
间、资源成本要评核。因为很多时引进改革花了很大的力气，而结果收效不大。
另一方面，政府各部门本身适宜考虑建立经常性的审计机制，而不是单靠审计署每年
一度的评核。这样的审计机制适宜让各个级别的员工参与，加强审计机制的民主性。
也培养整体员工的审计意识。
这样的审计机制，也可以让市民参与。一个较为简易的方式是让与部门工作有关的咨
询委员会参与，或是让有关咨询委员会的一部分成员参与，让咨询委员会更能发挥它
们的咨询功能，也容许市民参与政府部门的审计工作。
M853/c
