立法会CB(1)1387/98-99(04)号文件
(立法会秘书处撮译本，只供参考用)

香港大学政治与公共行政学系系主任及副教授
邓特抗博士
就《公务员体制改革咨询文件》提出的意见
(提交立法会公务员及资助机构员工事务委员会的意见书)

1999年5月

公务员及资助机构员工事务委员会主席及各委员：

事务委员会邀请本人就公务员体制改革发表意见，本人谨此致谢。政府编制的《公务
员体制改革咨询文件》提出的建议对本港影响深远。有关改革可能是自70年代以来，
本港公务员队伍所经历的最重大的行政改变。本人十分高兴有此机会，向事务委员会
讲述意见。

让我首先表明立场：本人支持是项改革，但并非毫无保留地支持。首先，本人将概述
全球的公务员体制改革概况，检讨我们可从其他制度所汲取的教训，然后讲述香港的
公务员制度因何需要改革，以及本人对改革有所保留之处。本人认为我们需解决两个
重要的问题：第一，公务员队伍的中立性不容受到削弱，或被视为受到削弱；第二，
当局应设立妥善的监察机制以评估该项改革。

1. 公务员体制改革：全球各国的情况

全球多个国家(不论贫富)均曾推行公务员体制改革。虽然此等改革涉及结构、人事及政
策或规划方面的改变，但在过去20年，大多数西方民主体制国家的改革均以各种形式的
"管理主义"(managerialism)为基础。大多数的改革均集中于效率、生产力等问题上。咨询
文件所载改革亦明显是受到此一取向所启发。工业国家的经济有放缓的趋势，但政府的
编制却不断澎涨，改革遂告无法避免。在某些国家，改革是基于财政上的需要，而在其
他国家，则是基于新的政治思想。

推行改革的其中一个原因是要控制公共开支。在大多数的工业国家，国民所关注的，是
政府雇员数目及公共开支的增长。文职公务员占人口的百分率，在全球各国情况不一。
在发展先进国家，平均比率在8%以上，但在大多数发展中国家，则低于4%。不少发展
中国家在国际组织及供给国的压力下，不得不重组公务员队伍，以及缩减公务员的数目
。此等国家的公务员数目虽则有所削减，却又导致在提供服务及资源方面出现问题。因
此，政府的规模其实须视乎个别国家的需求而定。全球各国的政府均明白到，由于国民
对改革的期望与要求，及政府未能有效地对国家的经济与社会发展作出有效的回应，因
此实有必要进行改革。故此这些国家的政府推行改革的措施，并非只是因应经济情况，
亦基于公众压力与政治竞爭(敌对政党之间的角力或政客与政府之间的竞爭)。

在过去20年，各国在推行公务员体制改革方面取得不同的成果。管理主义虽在私营机构
可以发挥成效，但在解决公营机构的问题上却不一定能应付裕如。然而，要求改革的压
力实在太大，而改革一经推行，是不轻易逆转的。因此，大多数的公务员体制改革均已
成为持续的过程。

2. 改革的陷阱

倘若以其他国家的经验作蓝本，我们在考虑政府的咨询文件时，便须特别留意下列的改
革陷阱。

A. 目标不明确

改革的价值及动机为何？我们希望藉改革达致的具体成果为何？当我们提及效率与生产
力时，我们希望达致的目标为何？

如果我们是因应不断转变的经济、政治及社会环境所引发的新需求而进行公务员体制改
革，那么便应采取更积极进取的态度，并使我们在国际市场上更具竞爭力，我们便可能
需要规划与上述不同的机构策略，以及就公务员制度推行其他改变。

B. 资源不足

改革必然会牵涉成本开支。在不少曾推行公务员体制改革的国家，往往出现许多法律及
工业方面的纠纷。此外，由于改革涉及改变，将需要专才及资源以提供奖励措施，发展
新的培训课程以"重新装备"公务员，协助他们适应新文化，以及引进结构转变。不少国
家在面对经济危机时才展开公务员体制改革。倘若改革未能带来新资源，此等改革将缺
乏意义。事实上，大多数公务员体制在改革初期均可应付削减人手的情况，但如改革过
程持续，却并未注入资源或更有效地重新调配资源，其机构的工作能力将会受到削弱。

C. 政治支援不足

不少国家推行改革时遇上多方面的问题，成功的例子极为罕见；这是因为推行大量的改
革措施往往涉及的问题非常复杂，并须同时在多个层面推行。虽然大多数的公务员制度
均可以削减人手，并能使公务员制度较具灵活性，但若干私营化计划却使公营服务质素
下降。其实，公众对政府的期望并非单在于改善效率方面，公众所重视的其他因素如领
导才能、解决纷爭的能力、廉洁诚信及视野等又可能与公务员改革的目标如效率等有所
冲突。因此，政府除了落实执行改革措施外，获得公众的支持及谅解对改革均十分重要。

D. 內部的阻力

在不少改革计划中，內部人员抗拒改革对推行改革计划构成一大问题。公务员维护本身
的工作条件是他们抗拒改变的主要障碍。薪酬与表现挂钩已证实是难以实行的。因此，
取得公务员內部各职级的支持，是成功推行改革的一项重要因素。

E. 架构的限制

不少改革措施均需要一个特别的组织架构。许多国家的私营化动力已被市场状况所削
弱。针对运作实务层面所推行的改革，往往会引致人们在宪制层面提出质疑。在管理
方面的改革可能对政治及组织架构造成影响。举例说，权力下放经常会引起中央与地
区之间的关系产生转变。

3. 香港特别行政区政府的建议

咨询文件确定了两项主要的改革目标。第一，释除市民对特区政府的办事能力的疑虑
，市民对特区政府未能妥善处理特定事件及对若干政府部门的效率深表关注。第二，
应付不断转变的外界环境及特区內出现的政治、经济及社会变化。

特区政府提出的公务员体制改革计划与其他国家的改革一样，是在管理方面的改革。
咨询文件的建议涉及入职与离职的机制、薪酬及附带福利、纪律处分程序、表现管理
、专业培训与个人发展等。此等项目主要与公务员在运作服务层面上的工作表现 (以
效率、生产力及廉洁守正等衡量 )有关；咨询文件极少关注到政治、经济及社会等较
高层次的问题。

其他国家推行改革的其中一项主要原因为了节约开支此一经济因素。特区政府则表示
其改革是由于政府回应社会上的诉求与公众的期望。香港回归后，多个民意调查均显
示，市民对政府表现的不满情绪正在上升。新机场开幕事件及其他事件，大大削弱了
公众对政府的信心。在本港经历经济不景期，私营机构员工工资下降及失业率上升之
际，公务员的薪酬及表现成为传媒的评论及公众的关注焦点实不足为奇。本人认为政
府应正视此一问题，并致力改善公务员表现及加强问责性。

然而，改革不应只是关乎限制公共开支此一经济因素。本港推行公务员体制改革的目
标，应在于改善公务员队伍的质素及提高市民对政府的信任。正当我们面对来自外国
的挑战以及本港內部在政治、经济及社会等方面的转变，此一改革目标显得更为迫切。

本人现谈谈政府提出的改革建议。

4. 灵活性及薪酬与表现挂钩

关于公务员聘用制度(例如使各职级公务员的入职与离职较为容易、薪酬与表现挂钩、
或持守廉洁守正的操守)需引入较大灵活性，我深信不会有太多人对此表示怀疑。事实
上，本人甚至认为一般职级与专业职级之间的內部流动性，以及行政阶层与其他职级
之间的流动性亦应给予较大的灵活性。另一关键要点是改革是否公平。举例说，初级
及中级职系公务员以为高级公务员并非改革的对象，便会引起不满的情绪，对政府推
行改革的计划实有不容忽视的影响。

此外，要推行及检讨改革措施，将需进行架构方面的改变。举例说，薪酬与表现挂钩
可能在规划上具有吸引力，但实行起来则是另一回事。在落实推行改革前，更应预先
设立适当的奖励制度、良好的表现指标及公平的评核机制。另一改革措施为外判服务
予私人机构承办，但此一措施如未能获得妥善监察，将可能导致服务质素下降。因此
，实在有需要设立新的机制，有效地监察该承办商的工作。

5. 政治中立

其他国家的公务员改革有时是由政客带动，他们往往是基于其政治理想或需爭取公众
支持而促请政府推行改革。本港的公务员传统重视政治中立。按照本港的实际情况，
高级公务员承担著制订政策的角色。他们承担行政人员及政策制订者的双重身分。本
港在政治方面的角力正日趋激烈，立法机关较前热衷于挑战行政机关，行政立法机关
的关系更趋政治化。正因如此，公务员体制改革不应削弱公务员队伍的中立地位。

目前公务员参与某些政治活动时是受到若干规定所限制的。根据公务员行为指引，公
务员在参与政治活动时必须避免发生利益冲突。公务员参与地区选举前更须先行辞职
。首长级人员、政务主任、新闻主任及警务人员并需受到更多的限制。在若干民主体
制的国家，在某些情况下，更要求公务员务必保持政治中立。

6. 监察及评估机制

由于改革将具有重大的影响力，并将会是一个持续的过程，故应设立妥善的检讨及监
察机制，以确保改革得以有效地推行，并在有需要时引入适当的修正。举例说，经济
合作及发展组织就公共管理改革进行定期的调查，并就公共管理改革计划所引起的问
题提供深入的分析。

鉴于本港亦正进行如此重大的改革，因此，本港发展检讨与监察机制亦至为重要。本
人认为设立內部监察及外界监察机制两者均属必要。

A. 內部监察机制

需要进行改革的政府部门其实是承担监察角色的最适当人选，但其中不少政府部门可
能存有利益问题，而由于他们置身改革过程当中，因而其监察功能未必完全可靠。除
设立专责小组检讨改革过程外，政府还可考虑加强审计署及申诉专员公署等现行机构
的监察职能。此等机构均为市民所尊重，并曾参与有关检讨政府服务表现的工作。如
此等机构须承担此一监察角色，当局将需修订其职权范围。

B. 外界检讨机制

政府虽可倚赖多个咨询团体承担外界监察者的角色，但不少改革措施涉及复杂的技术
问题及政治敏感范畴，故或有必要成立专家小组，以评估改革的进度，并就日后发展
提交建议。本人认为应在政府行政架构以外，成立一个由有关范畴的专家、立法会议
员及政府官员三方面组成的小组，再由一个技术小组支援，负责评估推行公务员体制
改革的成效，以及使改革尽量保持最高的透明度。

7. 总结

本人认为改革的政治因素与改革的经济因素同样重要。改革的其中一项原则是进行广
泛咨询，本人对此感到欣慰；并认为咨询文件是迈向正确方向的第一步。本人深信改
革计划虽只针对管理及执行人员的层面，改革的行政与政治意义是不容忽视的。如果
改革的其中一个目标是回应市民的期望，政府当局将需与立法会合作共同推行改革，
以及设立让市民监察改革及查询改革进度的机制。其他国家的经验显示，公务员体制
改革是一项持续及复杂的过程，不但对公务员的表现有所影响，对政治及经济发展亦
影响深远。