立法会CB(1)1387/98-99(07)号文件
LC Paper No. CB(1)1387/98-99(07)

对《迈进新世纪：公务员体制改革咨询文件》的一些看法
香港中文大学政治与行政学系副教授
曹景钧

《迈进新世纪：公务员体制改革咨询文件》(下称"文件")是一份轮廓性的文件。文件中
点明了改革的重点与方向，将会改革的包括：入职制度，聘任制度，长期聘用、退休
制度、薪酬与表现挂钩等等。公务员体制的改革是世界性的潮流，香港亦不能例外。
检讨这份文件的标准，除了公开、公平、稳定和灵活的原则是否达到改革目标外，还
应看这样的改革是否得到市民的支持与公务员队伍的合作？而这种改革是否与本港的
政治与经济环境相配合？这是本文试图评估的准则和讨论的主旨。全文分为两大重点
，(一)　工作表现评核制度；(二)　公务员改革的政治经济学。

工作表现评核制度

文件中，只是泛泛地点出了工作表现评核的原则性问题，并沒有进一步解释为何目前
的工作表现评核制度达不到原先应该达到的效果，缺点和问题在甚么地方？新的工作
表现评核制度(Performance Management)如何在目前的政府机构內部落实？应该具备的
条件及环境因素是否存在？又以什么标准来量度工作表现？这些有待进一步的解释和
摸索，才可以确立一个清晰的指引。

在目前研究的工作表现评核制度的文献中，可以肯定如果沒有以下的条件，工作表现
评核成功的机会将会减少。

• 工作表现可以被客观量度

• 上级与下级或评估者与被评估者之间有相当程度的互信

• 上级与下级相互沟通，可以表达对评估与被评估之间的感受

• 如果评核表现好的话，可以得到相应的回报(Schay, 1997, P.255)

这些因素显现了公正、公开、诚信和具有透明度的原则。评估的成功有赖以上的条件
，究竟我们的部门是否具备这些条件？如果有，目前的评估制度达不到应有的效果，
机构文化和诚信是否存在？或者有其他问题使目前的评估制度不能达到目的？从学术
文献与现实环境中，机构文化的改变不是一朝一夕的，而是需要漫长的时间进程。如
果港府只有个别部门具备这些条件，那末，可以先在这些部门作试点，看看成效，才
推展到别的部门。

假定推行绩效评估也是透过这种方法，客观公正地评估工作人员的表现，表现好的可
以奖赏，表现差的便惩罚。在美国的公共部门中，论功行赏(Merit Pay)可以改善工作表
现是很难得到証实的(Risher, Fay and Perry, 1997, p.215)，论功行赏本身就具有深一 层的
意义，单一的指标如0分(最差)到8分(最好)，假如一个文职人员取得 5分，和另一个在
交通工程部门的人员取得5分是一样的(p.217-218)，但是这些假设与指标本身已具有很
大的爭议性了，如部门与部门之间如何比较？部门內部不同的工作如何分类？这些技
术性的问题是需要解决的。

再者，因工作表现的评核方法，可能会导致"一刀切"或(one size fits all)(Halachmi, 1999)来
评核不同性质工作的机构，或以单一标准的方法来评估不同级别、职务和性质的公务
员。如入境事务处或运输处的公务员，是否可以用同一个单一的标准来量度呢？他们
的工作要求、岗位特色不一样，若表面采用一个"客观"、"准确"的方法来测量，而将
他们之间的差异加以抹煞，这是有问题的。

公务员改革的政治经济学

目前很多公务员团体反对公务员改革，一些社会人士对改革亦有所保留，这都是很正
常的现象。但他们的反对声音，有部分不是针对这份咨询文件，而是对公司化、私有
化或外判而产生的不安与恐惧，担心饭碗不保。经济不景，失业大军人数增加，令到
公务员队伍感到不安，是可以理解的。但细心分析，也表明了以下的二种涵义，(甲)
中下层的公务员不明白改革的真正意图与目标，误认为在目前的情况下推行改革，是
针对他们。(乙)这里亦涉及到改革应审慎，需要做全盘的计划，不宜操之过急。中国
公务员改革的推行是由点到面，分层进行，循序渐进，一步一步地落实的，以保障员
工的生计，这是我们可以借鉴的。

当然，任何的改革最终还是要看是否达到目标？效率是否高？服务市民的质素是否提
高了？但就这份文件看来，重点放在內部问责(internal accountability)，即雇员与政府雇
主和行政单位与整个组织的关系。而外部问责(external accountability)，诸如要对市民、
立法机关和监管机构等负责任；衡量和策略的抉择要有公平、智慧和价值判准等，
(Halachmi 1999, p.63)，在文件中似乎甚少谈论，这亦是广大市民所关心，所不满意的，
要求政府改革的一个最重要动力。市民在过去一年多以来面对的一连串危机，诸如禽
流感、机场大混乱事件、经济衰退，失业人数剧增等，以致对前景的信心受到动搖。
加上公务员与一般市民的入息存在距离，所以市民产生了强烈的不满、反弹，故要求
政府改革之声此起彼落，不绝于耳。

说句公道话，在过渡时期，公务员被视为最廉洁、有效率、能干且能稳定整个社会的
"神话"打破了；但这不表示公务员就像个别人士所渲染的那样，这是一个180 度的改
变，对大部分的公务员是不公平的。可以说，大部分的公务员是胜任的，只是制度上
的僵化，令到他们出现一些偏差，机构文化之作祟亦是原因，这点不能以偏盖全，由
歌颂变为诬骂，这是不公平，亦不是事实。况且大部分的公务员是政策的执行者，多
种危机处理的方法是上级决定的，他们只是执行任务，无须承担责任。

当然，收入偏差，外围经济环境与本港內部的经济难以在短期內复苏，失业大军数目
增多，都会造成一种不平衡与相互妒忌的心态，这不是公务员的错，是过去的政策与
环境所形成的。市民最关心的问题是决策者的能力，和处理危机管理时所表现的识见
与抉择，让市民可以有信心，有一个方向感，与政府同心同德，共渡困难。所以领导
层是决定性、关键全局和方向性的，而市民恰巧是需要外部问责(external accountability)
，谁做错了谁要负责，向市民交待。如果用这个角度看来评估这份文件，那末目前的
做法只不过是从外部问责转为內部问责，从政治问责的问题改为行政手段，难怪有些
公务员认为这份文件是针对中下层公务员而发，让他们的饭碗不保，造成人心惶惶。
如果政策错了，是上层的问题，不是一般的执行者。上层的改革才是关键全局，才可
以满足市民的要求。公务员的改革，如果上层沒有作出相应的改变，这样的改革，还
是搔不到痒处。

结语

这一份公务员改革的文件是一份重要的文献，迈进了重要的一步，显示了港府对改革
公务员体制的决心。文件中有关入职与离职的弹性处理，应该是值得称颂的规定。但
正如文中所强调，真正执行与落实政策，还有很多问题要解决，中间的阻力亦不少。
包括如何具体落实工作表现评估制度，改革上层公务员的应变与面对危机的管理能力
，以及改革所面临的外间政治与经济因素，如何协调，相互配合，改革一定要慢慢推
行，切忌四处点火，多边作战。况且现今港府推行多种改革政策；有赖这些公务员的
推行、落实与支持。要对准病症的根源下药，使本港的公务员体制更稳健，更有效率
、更廉洁地服务市民。

注释：

－	Howard Risher, Charles H. Fay, And Associates 1997. New Strategies for Public Pay, San Francisco: Jossey - Bass Publishers.
－	Arie Halachmi, 1999 : Mandated Performance Measurement : A Help or a Hindrance? in National Productivity Review, Spring, 59-67.

m892/L