立法会CB(1)1387/98-99(08)号文件
(立法会秘书处译本，只供参考用)

就"公务员体制改革"向立法会提交的意见
香港中文大学政治与行政学系助理教授
黃伟豪博士

由于传媒及其他渠道已就《公务员体制改革咨询文件》进行了相当广泛的讨论，故此
我不打算在此重复那些讨论的內容。下文所提的意见并非对整个体制改革的冗长分析
，而只是特别指出一些立法会在检讨该改革时应考虑的重点，并尝试以更广的角度来
看待是次改革。

巿场模式与公务员体制

是次改革中其中一个最重要的特点，就是在政府中采用巿场模式或私营机构模式。改
革中对入职与离职、薪酬及附带福利，以及行为及纪律方面所建议的改变，清楚反映
了这点。无疑，公务员体制的设计及运作的确存在一些问题。举例而言，体制內的安
排必须更为灵活及提供更多诱因。然而，全盘套用巿场模式亦非一定可以解决问题。

政府始终有其特殊之处。政府与私营机构之间最大的其中一项分别，就是前者不存在
巿场。此一分别对实施改革所建议的多项原则构成困难。轻率套用巿场模式而不考虑
政府与私营机构之间的差异，只会造成更多问题。

咨询文件中一个主要构思，是就现行机制中的安排制订更多类似巿场模式的灵活做法
。因此，"表现"成为制订入职与离职、薪酬及附带福利等安排的准则。然而，整份文
件并无清楚界定"表现"一词的涵义。基本上，各公营机构的管理人员可自行界定"表现"
一词的涵义。由于沒有巿场可言，政府不能用利润来评估各部门的表现。因此，对于
何谓评估公营机构效率的最佳准则，始终沒有明显的一致意见。

结果，由于沒有清晰的准则来评估公营机构的效率，改革所提建议很可能导致的后果
，是发生滥权行为如任意解雇优秀的员工。然而，这种情况在私营机构却不会发生，
因为解雇优秀的员工会导致机构的利润下降，而最终以结业收场。但对公营机构而言
，由于沒有巿场，便沒有这种可以用来防止滥权行为的"自然"保护。简言之，改革的
结果可能是公务员体制趋向"政治化"。公务员也许会面对更多政治上及来自管理人员
的压力，而做出一些可能会违背公众利益的事情。现行公务员体制中的安排相对而言
虽然有欠灵活，却可防止政治化及贪污。

尽管如此，并不表示无需对现行体制作任何改变。事实上，改变是必须的，不过全盘
套用巿场模式只会利多于弊。一些可行的改变包括就低级公务员的入职与离职、薪酬
及附带福利、纪律，以及表现这几方面制订更灵活的安排。在评估工作表现方面，由
于低级公务员的工作多属例行性质，因此可以利用一些操作上及客观的准则来进行评
估；至于高级公务员，始终较为困难。

另一方面，倘政府的确打算为整个体制制订更为灵活的安排，则必须首先制订多一些
"保护措施"。公务员体制现存的问题之一，是无论公营机构的表现是好是坏，都不会
有直接及真实的后果。如能为公营机构订立一些可予评核的表现准则及以组织为单位
的鼓励制度，则可在人事制度上制订更为灵活的安排。由于公营机构现需为其表现负
责，因此减少了滥用改革所赋予的权力的意欲。解雇优秀的员工会导致表现评核指数
下降，而管理人员亦须为其作出的错误决定承担后果。不过，必须注意的是，并非所
有公营机构均适合制订可予评核及客观的表现准则，而亦并非所有公营机构的目标均
可予以评核。

公务员体制改革是否可以节省金钱？

虽然改革咨询文件內强调"成本相若"一词，但政府进行改革的其中一个用意，显然是
要节省开支。然而，以为改革必定会为政府节省更多开支的想法并不正确。即使改革
后可省回若干开支，但在资源方面所省回的却不多。事实上，美国政府曾于10年前以
"改造政府"为名，进行一次大型改革，而从该次经验所见，改革并未令预算有所缩减
。举例而言，在1995至96年，联邦就业率下跌了2.5%，而联邦开支则增加了3.7%。此
外，在1990至95年间，联邦就业率的跌幅达6.6%，但联邦开支的增幅却超过30%。

问题的关键是即使对公务员架构进行改革并将其编制缩小，亦不会节省多少金钱。公
务员架构的大小并非问题所在，政府的工作范围才是导致开支预算增加的真正原因。
倘改革的目的是为了节省开支，有关当局对福利及健康护理等范畴作出政策上的改变
，必定会收效更大。私营机构在该等政策范畴的参与程度亦可大大提高。

此外，即使建议的改革能够成功推行，可能不但未能节省一分一毫，反而有需要花费
更多进行前线工作。举例而言，根据文献的记载及有关的研究结果，以表现为本的制
度是一种"昂贵"的制度，需要花费很多金钱才能推行。倘单单削减员工的现有薪金，
并在他们有"良好"表现后才发回给他们，将会令表现为本制度的概念无法实行。如要
成功推行该制度，通常须"增加"有良好表现的员工的薪金。事实上，根据英国及美国
推行改革的经验，采用表现为本的公务员体制根本未能取得满意的结果，关键因素在
于拨款不足。此外，倘政府打算借"表现为本制度"为名，削减公务员的薪金，预料必
定会对公务员的士气及表现造成负面影响。

简而言之，节省开支不应成为推行改革的主要诱因。改革如要取得成功，当局可能需
要调拨更多资源作为投资。就成本及经济状况而言，推行改革的时间亦很差。在美国
及其他地方，公务员体制改革是在良好的经济环境下推行的，因此，较少公务员及社
会人士提出强烈反对。然而，特区政府的做法却恰好相反。由于改革将不可大幅节省
开支，因此，若公务员体制改革不恰当地以削减资源作为目的，最终可能一事无成，
并会造成社会不稳定。

改革范围有限

在政府推出被认为是公务员史上一大突破的公务员体制改革时，应已知道改革本身的
范围非常有限。換言之，新制度下尚有许多重要问题有待解决。举例而言，改革只集
中于改变中层及低层人员。然而，值得注意的是，大部分本地中、下层人员都只是负
责执行决定及政策。在许多情况下，决策上的错误才是制造问题、浪费资源，以及造
成其他不良和深远影响的原因。然而，包括政务主任制度及政治架构在內的决策制度
，却不在改革范围內。

公务员体制改革中未有触及的另一种制度，就是本港的人事制度。该制度把"通才人员"
及"专才人员"加以区分。现时，政府內所有重要的决策位置均由"通才人员"出任，具体
而言，就是由政务主任负责决策工作。该制度的其中一个问题是，我们任用可能完全
沒有某方面专业知识的人，但却让他就该范畴作出极为重大的决策。此种含糊的区分
一直备受严厉的批评，而在本港多宗严重事故中，包括禽流感事件及新机场开幕日的
混乱情况，多名高级官员更被指欠缺应变能力及未能作出专业回应。事实上，据本人
所知，在现今的工业化社会，只有香港依然保留该种制度。

我们必须承认，香港政府在私营化工作方面经过10多年的努力，现已设立了多个公营
机构，诸如九广铁路公司、地下铁路公司、医院管理局及机场管理局。此等公营机构
与为市民大众服务的各个政府部门同样重要。然而，它们在改革中却沒有提及。其中
一个人们常用的论据是，该等公营机构已当作是"商业性质"，那么便应由市场进行监
管，而不是由政府控制。然而，此一论据是错误的，因为大部分公营机构均为" 垄断
经营 "。因此，假设市场可以有效监管该等机构实在大错特错。此外，由于全部公营
机构均由政府拥有，因此，实有必要增加更多问责机制，以确保不会浪费资源、出现
管理不善，及防止有人借"商业"自主为名作出其他不适当的决定。

其中一个主要的结论是，由于改革范围有限，我们对于改革是否可以大大提高政府的
表现，实不应心存厚望。事实上，香港所面对的最大问题并非政府，而是管理范围。
倘单单对官僚架构或公务员体制进行改革，而未能同时配合其他管理方面的改革，可
能会造成更多负面的结果。倘所实施的政策出错，而公务员又极具效率地推行该项政
策，只会令事情更糟。

(立法会秘书处译本，只供参考用)

就"公务员体制改革"向立法会提交的意见
补充意见

香港中文大学政治与行政学系助理教授 黃伟豪博士

市民对改革的支持

最后我想和事务委员会分享市民对是次改革的意见，此等意见是在香港中文大学政治
与行政学系及亚太研究中心合办的文次调查所得的。是次调查是在1999 年5月初透过
电话作随机访问的方式进行。接受调查的人数为911人，而回应率为50.11%(连同标准
的3%误差比率)。

当被问及对公务员整体表现是否满意时，66.4%的回应者表示"满意程度一般或一般以
上"。只有5.6%的回应人士对本港公务员整体表现高度满意。

至于被问及是否同意"建议削减公务员的薪酬福利，在长远而言将影响公务员的质素及
表现"，市民对此意见分歧。46.8%的回应者表示"不同意或非常不同意"此一观点，不过
，48.9%的回应者却表示"同意或非常同意"此一意见。

在现时经济不景气的情况下，大部分市民均不愿付出更多的稅项，以換取较佳的公务
员服务。对于"增加稅收以改善政府的表现和服务是可以接受的"一句，回应者中有72.9%
表示"不同意或非常不同意"。

不过，市民并不认为效率及成本效益是改革中唯一的价值观。对于"在政府及公共机构
的运作中，公众的参与及问责性较效率更为重要"的说法，78.6%回应者表示"同意或非
常同意"。

一般来说，市民是支持改革的；不过，尽管市民支持建立一支较佳的公务员队伍，但
说他们对现时的公务员服务非常不满，却并不真确。因蔩龇，由公众人士的角度来看
，实在沒有迫切的需要对公务员进行急剧的改变。事实上，任何会影响现行体制稳定
性的改变，均会在市民当中引起更多的不满，而不会令市民更感满意。不少市民关心
"节约成本的改革"对公务员的质素及服务会否有影响"。就此方面而言，循序渐进的变
革似乎是更适宜的。政府可能希望以试验的方式推行不同模式的改革，然后才把证实
有效的改革方式大规模地付诸实践。在进公务员改革时，应予记取的是，市民认为公
众的参与及问责性，与效率至少是同样重要的。