立法会CB(1)1387/98-99(09)号文件
(立法会秘书处译本，只供参考用)

对1999年3月"公务员体制改革"咨询文件的意见
香港中文大学经济系邝启新教授
1999年5月31日立法会公务员及资助机构员工事务委员会特别会议文件

上述文件阐述了政府就公务员体制改革提出的建议，这些建议在社会上引起了广泛的
爭论。政府的目标很明确，就是希望建立一支"廉洁守正、诚实可靠、优秀及高效率
的公务员队伍"。无论在任何情况下，这个目标本身无可置疑。然而，建议的改革无
可否认是重大而全面的。我将于下文解释是次改革也可能会带来相当多的不良后果。

首先让我强调一点，我认为政府所订的目标是有充分理据支持的。支持改革可以有许
多论点，但为了尝试对现时的讨论作出贡献，我认为自己应担当的角色是指出是次改
革的一些困难，而非加强支持政府的观点。我现就以下四方面发表意见：一)公务员事
业前景不稳定，二)投资在雇主特定人力资本的积极性，三)滥用权力的可能性，四)实
施奖励计划的困难。

1. 公务员事业前景不稳定

第2.2段指出："现行的公务员体制基本上是一个永久聘用制度。公务员通常从职系的
最底层入职，按长俸永久聘用条款受聘，如无严重违规，则不论表现如何，都能够保
留职位。"简而言之，公务员的事业生涯承受的风险极少。

在构思中的改革制度下，风险将会大大提高。公务员可能会不获续约、在基本职级中
增薪至顶点而不获晋升、遭到遣散和指令离职。可以说，这些情况对人们的事业带来
的不明朗影响，较诸私营机构，特别是大型公司的尤甚。此外，公务员事业的晋升潜
力与私人机构雇员是不能相比的。举例说，在公务员架构里不可能设有分红计划。但
公务员事业衰落的潜力却非常大，因为当公务员一旦失去工作，要短期內在私营机构
中找到新工作并不容易，原因是他们的技能未必符合私营机构的要求。

由此得出两个结果。一是公务员职位的吸引力下降，需要更高的薪酬(整体薪酬)吸引
新血加入。二是在缺乏较佳的薪酬的情况下，新入职人员的素质自然会下降。

2. 雇主特定人力资本的投资

在现行制度下，公务员很少机会被撤职，但在构思中的制度下，各种形式的撤职，包
括辞职、终止合约、强迫退休或解雇等，将会较为普遍。由于雇员不肯定自己的公务
员生涯有多久，他们把时间和精力投资在雇主特定技能(即人力资本)的意欲将会下降
。当他们离开公务员队伍后，这些技能(例如在公务员架构运作的守则、规例、惯例、
章则和程序)都会变得沒有价值。然而，这些技能对确保政府畅顺运作却是有价值的。

3. 滥用权力的可能性

许多公务员职位在本质上须把权力授予员工，例如执行法律和规例、发给许可证和披
露內幕资料。在现行制度下，许多公务员的薪酬比他们的生产力为高。除非他们严重
违规而遭到免职，否则他们仍可享有薪酬高于生产力的优势，能够继续享有此种优越
情况，可说是奖励员工保持良好操守的一种方式。在构思中的制度下，雇员按其生产
力获得报酬。由于薪酬高于生产力的情况不再存在，维持良好操守的动力便会大大减
低。政府因而须要制定更多监察和控制措施，以维持公务员的良好操守，这么一来，
行政费用便会增加。

4. 实施奖励计划

相对现行制度来说，在构思中的制度下，薪酬和晋升与工作表现有更密切连，实施这
类计划存有若干问题。

首先，工作表现一向都是难以衡量的。在私营机构中，高回报的奖励计划大多用于市
场推广的工作上，因为工作表现(即所达致的营业额)比较容易衡量。在会计及人事管
理工作方面，如果奖励计划存在的话，通常都是回报较低的。造成这个分别的主要原
因，是后者在衡量工作方面较为困难。然而，由于私营机构以利润为本，它们可以采
用雇员股权计划或某种分红计划，作为机构的奖励计划，但政府是非牟利的，因此不
可以这样做。

第二，有人认为在职雇员通常须要负责多项工作。某些工作的表现比其他的较为容易
衡量和报告。虽然某些工作难以评核表现，但并不表示这些工作是不重要的。奖励计
划通常对那些容易衡量表现的工作给予奖赏，雇员于是把注意力集中在那些可以获取
奖励的工作，因而忽略了其他工作。奖励计划成效愈高，这个问题便愈严重。

第三，典型公务员的工作表现是难于衡量的。工作表现评核与奖励之间的连系难以透
明化。欠缺透明度，政府便难以令公务员相信他们得到公平的对待。在大型机构里，
无论是私营或公营的，要在各部门划一推行一套被视为公平的奖励计划，当中的困难
是显而易见的。正因如此，在大型机构里，无论是私营或公营的机构，都极少实施与
工作表现挂钩的奖励计划。