立法会CB(1)1387/98-99(11)号文件
LC Paper No. CB(1)1387/98-99(11)

立法会公务员及资助机构员工事务委员会
1999年5月31日特别会议讨论公务员体制改革

香港理工大学应用社会科学学系助理教授
何国良发言撮要

今次特区政府提出公务员体制改革，本人认为是个好的构思，社会环境不断急速改变
，任何制度仍墨守成规，决难以适应。特区政府亦了解这种需求，所以在咨询文件中
，清楚点出 "面对即将来临的二十一世纪，外在环境迅速变迁，香港在政府、经济和
社会各方面亦不断转变。公务员队伍有必要与时并进，自我改善、提高效率。"

对文件上的说法，我沒有爭议。但我必须要指出，我不爭议只因为这说法太笼统及太
空泛。我肯定，在任何时候说这样的话也合适。政府在今次咨询工作中，应该先让公
众明白到政府如何判断21世纪的社会情况，而这样要求未来公务员队伍该拥有的所谓
"灵活性"可以在那些方面切合未来社会的需要。在社会学的文献中，对"灵活性"的加强
，有不少看法。在工业生产当中，全球化经济的特征是对商品需求急速改变，生产线
与需要在几天內作出更改以迎合市场。公务员与商业机构迥异的地方，是前者不单以
满足商品市场为主，例如纪律部队所服务的对象就决非与市场上口味与需求改变有关
连。因此，我想指出，迎合社会改变而追求灵活性，并非所有政府部门在未来的目标
。灵活的部门需有稳定的部门配合。

若果政府真的希望要透过改革公务员体制，决非如今次咨询文件內所提及有关公务员
聘任、晋升、处分、撤职程序与合约化的措施，而是落实对各部门內，及各部门间的
分工程序、管理模式及內外联系等进行探讨。我只希望强调，特区政府的公务员体制
改革，该是管理方面的改革，而非为减少开支及成本的计谋。今次咨询文件的建议只
涉及公务员个人薪金标准、福利、入职离职与纪律处分，却沒有认真地在管理工作上
提出建议，给我的感觉是为减少支出的计划，而不是认真地为求改革整体公务员体制
。此为第一个缺点。

改革公务员体制，不但影响政府开支，也影响市民的生活质素。事实上，真正每天与
市民生活有直接接触的多为前线公务员。在表面上，这类公务员缺乏专业知识，只听
命上级指令执行决策。在传统的管理学上，惯于视前线人员为普普通通的棋子。但在
日本的生产管理上，已经改变此种学说，前线人员若能累积经验，对工作上的大小事
务皆有独特与卓越的认知技巧及判断能力，日本管理层常视前线人员为企业的资产，
不但加以保护珍惜，更加强调培训，以收资源增值之效。

公务员改革的计划中，却沒有重视"基本职级"员工的重要性。在基本职级推行合约条
款。若果合约条款以一年为限还可接受，若果将"基本职级"员工尽皆以合约形式聘用
，更难以建立员工的投入感，更难培养此职级员工产生"积极、问责及承担的文化"。
此乃第二个缺点。

在公务员体制改革的建议中，强调薪酬与表现挂钩模式。对这个建议，早有不少论者
提出质疑，认为"订立透明度高及公正的表现评核制度"有相当的难度。我对这点甚表
赞同。其次，现职管理并不一定将表现评估局限于个人层次，而是该有全盘评估的能
力与尺度。管理上对整体及团队加以注视，是源于"非集中心管理策略"(a decentralized
strategy)所带来的两难状态：加强基层员工的自主性与责任之后可能增加工作效率，但
管理层却减少管理能力。为求减少此两难的成本，在制度上必须加入完善的分工及编
制，安排合作与协调的途径。简言之，基层的自主性与主动性，必须要有橫向合作的
安排来减低出现失误的机会。所以，任何基层员工的表现，不是个人可以操纵。现今
提议评审制度却仍以个人为评审单元，忽略了团队协作的因素，绝对是对基层职工作
不合理、也不公平的要求。缺乏团队与个人评审机制间的平衡，只会令受评审的员工
感到不公平与不合乎现实的感觉，结果是破坏了评审者与被评审者的关系。此乃第三
个缺点。

最后，任何改革皆要注意內部员工的认同，现今特区政府似乎沒有对內进行解说，公
务员对改革的抗议已于近日的示威游行中反映出来。公务员改革，可说是未见其利先
见其害，因为在过往的经验当中，显示出政府在经济困境中实力最弱，容易受经济政
治的震荡所影响。虽然，香港的公务员工会在实力上未如英、美国家中的工会般强劲
，但现今香港经济仍在低谷徘徊，政府公务员体系有甚么差池，实不足应付经济领域
中出现的危机。公务员改革计划，所牵涉的地方不单是薪福、入职、纪律等方面，还
要顾及到部门特性、部门间协调安排、解决权力下放与保持管理能力的平衡等问题。
特区政府必须先有效为整体的研究及反覆磋商，再要提出大多数公务员接受的建议。
若果政府不顾一切，急于求成，引起公务员的不满及反抗，不但未能达致改革目标，
更会弄巧反拙。现今特区政府与公务员间的沟通不足，此乃第四个缺点。

总而言之，政府在建议中，必须加入以下四项考虑：

(一)	21世纪是那样形式的社会？公务员该有那些特质来适应新社会状况？
(二)	分别出有需要变得"更灵活"的部门及需要稳定运作的部门，并在管理 上加强两者的配合。
(三)	重视基本职级员工的贡献与经验，考虑引进新的长期聘用条款。
(四)	保持现有公务员中的良好劳资关系，并以此作为改革的基础。

M893/R