立法会CB(1)1387/98-99(10)号文件
(立法会秘书处译本，只供参考用)

香港公务员体制改革：爭论点和问题
向立法局公务员及资助机构员工事务委员会提交的意见书
香港理工大学管理学系罗文强

(电话：2766 7377)
(传真：2774 3679)
(电邮：msjacklo@inet.polyu.edu.hk)

法国诗人雨果这样评论法国大革命的到来：「沒有军队能挡住当代的思潮。」二十世纪
完结之际，世界上沒有一个国家的人民对政府的官僚架构和公务员体制感到满意。香港
也不例外。工业发达的民主国家掀起了公营部门改革的浪潮，显示出广大人民感到政府
和公共机构存在著某些「不妥当」的地方。在九十年代，我们经常听到改革和复兴的言
论。虽然香港的公务员体制改革工作较迟起步，但改革的潮流已不可阻挡。

美国著名公共行政学教授帕特里夏‧英格拉哈姆(Patricia Ingraham)指出，大部分的公务
员体制改革可归纳为两套改革理论：统治理论将公务员看成达致有效管治和取得政治
合法性的机制，管理理论则按效率和经济合理性判断公务员的效能。这两种不同的理
论观点会高度影响我们怎样看待公务员体制改革。两种理论对公务员在社会中的角色
有截然不同的看法，对公务员的表现有非常不同的期望，提出非常不同的量度表现方
法，从界定问题到选择改革方案都有根本上的差异。目前，管理理论占了上风。

27页咨询文件提出的建议跟从了管理理论的思维。四个主要章节的题目是「入职与离
职」、「薪酬及附带福利」、「行为及纪律」、「表现管理、培训与发展」。文件內
有一些大胆的构思，例如取消永久聘用制度，以合约制聘用基本职级的公务员，以及
可能引进薪酬与表现挂钩的制度。在很大程度上，这些改革是针对人事管理和薪酬制
度中一些技术性问题。政府声称要在招聘人员，厘定薪酬形式和水平，培训、发展现
有和未来管理人员方面增加弹性。除弹性外，精简是另一个重要目标。主要的体现方
法是减省不必要的文书工作，删除多余的规则，缩短纪律处分程序等时间拖得过长的
活动。政府提出的这些技术性改革很接近管理理论者的观点 --

改革的目的是将公营部门的管理制度变得更像私营机构。

咨询文件明显地忽略了一个问题，就是改善公共官僚和公务员对政治官员和公众的回
应。在工业发达的民主国家，这类改革的根本目标是限制高级公务员在制订方针政策
方面的职责，并且更经常地和更强有力地向公共官僚作出政治指令。在英国等国家，
公务员一直以来不干预政治和具有影响力，即便如此，还是向他们施加了更大的政治
控制，并寻求外界人士参与。一般来说，这批外界人士是私营机构的行政人员。我认
为香港可以从这些工业发达的民主国家吸取有用的经验。用公共行政的术语来说，他
们推行的改革属于「关系改革」。这是通过重新分配政治家和公务员的权力向公职部
门施加更强的控制。主要的改革目标是高级公务员或类似的较高级公务员群体。美国
在1978年颁布的公务员改革法令便创造了这样的一个群体。在八十年代，澳洲和纽西
兰采纳了「高级行政机构」的构想。在这些改革中，公务员的「精英份子」-- 一小群
最高级和最专门的公务员 -- 放弃传统公务员体制给他们的保障，接受了合约聘用条件
。这类模式的一个显著特征是开放的聘任制度。他们彼此爭逐颇为大额的奖金，工作
表现评核通常是由政治过程产生的部长或行政人员执行。他们被视为管理通才，可能
被调派到机关內其他职位或调派到其他机关。这些改革著重加强对政治指令的回应。
就香港而言，由于我们沒有采用部长制，「高级行政机构」的构思值得我们更深入探
讨。咨询文件沒有提到回应和政治问责问题，实在可惜。

在薪酬与表现挂钩方面，政府可以从新加坡的经验中得到一些提示。1998年7月1日，
新加坡政府实施弹性薪酬制度。这个制度由四部分组成：

1. 基本薪酬
2. 不用于计算退休金的可变报酬
3. 不用于计算退休金的第13个月可变年积金
4. 年中和年终可变部分

在经济不景气时，最后的三个部分会受到影响，但基本薪酬维持不变。在经济好景时
，基本薪酬每年作审慎的调整，公务员预期会收到一笔过的特别奖金。这次薪酬制度
改革的目的是消除现时薪酬制度中的僵硬部分，使薪酬制度更有弹性，令薪酬能充份
按照经济增长情况和生产力提升幅度来厘定。这个弹性薪酬制度反映了公职部门对未
来经济不确定性的反应。在高级公务员方面，1989年实施的工作表现奖金制适用于百
分之一的公务员。根据这制度，年內表现良好的人员可获得最多 3个月的额外薪酬。
实施这制度的论据是有必要强化高级人员表现和薪酬的关系。政府会视乎其他人员的
薪酬和私营部门同类职位人员的薪酬是否有重大差距，逐步将薪酬与表现挂钩的制度
应用到其他人员。

要推行大规模的公务员组织结构和文化变革时，选择适当时机实至为重要。政府的确
是看准了公众明确支持政府改革举措的良机，但政府应认清政治和经济环境，以及这
些环境对改革持久性和改革成果的必然影响。当局必须认识到政治和经济的局限，才
能实现有效而持久的改革。政府一定要爭取和保持广泛的支持。爭取对象仅仅限于政
治家和市民，还应包括公务员。任何改革如忽略这些事实，都不能达致更有效的管治。