立法会CB(1)1387/98-99(14)号文件
(立法会秘书处译本，只供参考用)

提交香港特别行政区立法会
公务员及资助机构员工事务委员会的意见书

美国印第安纳州布卢明顿
印第安纳大学公共及环境事务荣誉教授
占士佩里教授

很高兴有机会向你们提交我对公务员体制改革咨询文件的意见。我知道你们一定收到
了许多就咨询文件提出的意见书，因此我会尽量简要地表达我的意见。可是，如果立
法会公务员及资助机构员工事务委员会(*事务委员会*)要求我进一步解释本意见书里
任何部分分，或发表对其他事宜的意见，我会很乐意提出意见。意见书的最后部分同
时附上我对公务员体制改革的一些调查文献清单，其中载列的文章也与意见书一并提
交。

建议的公务员体制改革的优胜之处

我赞同咨询文件中的多项建议改革方案。随著全球经济、科技及社会各方面的发展，
私营及公营机构正急剧锐变。咨询文件中很多建议的公务员体制改革方案，均与世界
各地政府机构的新运作方式不谋而合。推行改革并不是沒有风险的，但由于有必要提
高公营机构的生产力与对外间的回应，适当的试验还是值得的。

建议的公务员体制改革方案的优点有：

  • 新的入职制度部分建议以合约制聘用基本职级的公务员。这种安排有助打
    破某些人对获聘为公务员的资格的既定想法，也鼓励在职雇员要有良好的
    表现，才可继续留任及日后有晋升至监督及管理阶层职位的机会，这样，
    晋升就更能以表现为标准。

  • 重订永久性事业的定义也有助减少对公务员聘用的既定想法，而且减少人
    们对房屋福利是公务员的附带福利的想法。

  • 设立供款式的公积金代替现有退休金，作为新的退休保障制度。这种改变
    反映了世界其他地方出现的类似改革(请见1999年5月15日经济学人第77-79
    页的"The End of the Company Pension"(企业退休金告一段落)一文。美国联邦
    公务员在80年代中转用有某种规定的供款制度，一向受政府官员及雇员的
    欢迎。

  • 过渡至总体薪酬的制度，总体薪酬包括薪酬及附带福利。这项行动十分恰
    当，有助控制附带福利的成本，以及与私营机构看齐。
入职制度、长期聘用、退休制度及附带福利方面的建议改革方案是一大进步，可提高
聘任公务员的灵活性，而且能鼓励公务员爭取良好的表现。

建议的改革的不足之处

咨询文件建议引入薪酬与表现挂钩的制度，其理据是很多私营机构普遍实行这种制度
，不少海外的公务员体系亦逐渐倾向于采用这种制度。第二个理据，即海外公务员体
系逐渐倾向于采用与表现挂钩的薪酬制度这一点实不无疑问。举例而言，1999年采用
与表现挂钩的薪酬制度的美国公务员数量比1981年为低。自1981年开始，美国联邦政
府开始推行两个薪酬与表现挂钩的制度，但都不成功。这些薪酬与表现挂钩的制度的
特点与咨询文件所指的制度的特点十分相近。

如果香港特别行政区倾向于试行薪酬与表现挂钩的制度，我建议你们参考从美国公营
机构实行有关制度所汲取的经验，包括：

  • 薪酬与表现挂钩的制度应在实施其他「首先推行」的改革后才推行。很
    多机构认为薪酬与表现挂钩的制度可迅速轻易地解决员工在表现方面的
    严重问题，事实上，这种制度对表现方面有严重问题的机构而言好处十
    分有限，相反，更可能造成不良效果。这种制度计划对有鼓励良好表现
    的公司文化的机构而言最为适合。如果机构內沒有促进大众认同薪酬与
    表现挂钩制度的公司文化，而且沒有与之配合的价值观的话，在引入任
    何薪酬与表现挂钩的制度之前，机构本身必须先作出改革。基本上，薪
    酬与表现挂钩的制度不应是推行其他主要创新方案前首先推行的改革方
    案，而应该是在推行其他对机构有更大影响力的改革后才推行的「后著」
    改革，用以进一步强化其他改革。換言之，推行薪酬与表现挂钩的制度
    时必须审慎，而且不能操之过急。

  • 薪酬与表现挂钩制度的具体模式应视乎个别部门的情况而定。咨询文件
    里提到，「我们并不认为一个单一的薪酬与表现挂钩模式，可以应用于
    整体公务员队伍。」我完全同意这种说法，这与海外公营机构推行薪酬
    与表现挂钩的制度的经验相符。在所有部门推行单一模式的薪酬与表现
    挂钩制度往往不会有效。该制度应因应各部门的使命、策略性计划和提
    供的产品及服务而按实际情况而特别制订。也即是说，交易基金部推行
    的薪酬与表现挂钩制度与纪律部队推行的制度可能大相迳庭，而这些制
    度与香港政府总部采用的制度可能也大不相同。

  • 应让雇员有机会参与薪酬与表现挂钩计划的设计与管理。雇员要高度参
    与设计与管理薪酬与表现挂钩的制度是有很强的论据支持的。让雇员参
    与的最大优点是往往可促进交流，有利于制度成功推行。如果雇员曾积
    极参与有关计划，很可能会对计划有更大的信心，表示赞同的机会也随
    之增加，他们在推行这些制度时也可做得更好。

  • 推行薪酬与表现挂钩的制度必须循序渐进，而且必须特别注意如何衡量
    员工的表现。政府机构推行薪酬与表现挂钩制度的一个主要问题是缺乏
    衡量员工表现的制度。这也是公营机构与私营机构不同之处。政府机构
    的利润往往并不如私营机构那么容易具体察看得到，这使推行薪酬与表
    现挂钩的制度份外困难。很多时候，公营机构在推行薪酬与表现挂钩的
    计划前，并沒有先设立经测试及验证为适合的衡量员工表现的制度。如
    要薪酬与表现挂钩的制度成功推行的话，必须要在设计与测试衡量员工
    表现的制度上花大量的时间和精力。一个政府部门如果匆忙地推行薪酬
    与表现挂钩的计划而沒有充份注意衡量员工表现的制度及其他影响成功
    机会的主要因素，往往会适得其反。此外，准备在改善表现上真正作出
    投资的机构往往会发现，在准备可接受的衡量员工表现的制度可能所需
    的3至5年期间，光是从衡量员工表现的制度本身获得的好处，已带来很
    多正面的变化。循序渐进地推行衡量员工表现的制度也可让机构內的成
    员有机会就薪酬与表现挂钩的计划达成共识。同时，我也要指出，要使
    薪酬与表现挂钩的制度有效推行，不可光以或主要以统的表现评核制
    度作为量度雇员表现的制度。如果可以的话，该衡量员工表现的制度应
    结合机构及个人成绩的客观指标，而不应只是监督人员对个别雇员的表
    现的主观判断。

  • 推行薪酬与表现挂钩的制度必须有充足的资金支持。从推动雇员奋发向
    上的角度看，除非有相当部分的薪酬会随著表现的好坏而获得或丧失，
    雇员要承担是否取得这部分的薪酬的风险，否则，薪酬与表现挂钩的制
    度不会有效推行。按表现而支付的薪酬估计需最少占总薪酬的百分之三
    至十，而这个与表现挂钩的最低估计薪酬比例超过了目前增薪制度的薪
    酬比例。因此，要推行薪酬与表现挂钩的制度，必须先准备额外资金支
    持，才能产生激励雇员的作用。
需进一步研究的范畴

咨询文件指出薪酬趋势调查机制行之已久，且被广为接纳。尽管如此，我相信作为公
务员体制改革的一部分，应更严密地检讨该机制。我所理解用于薪酬趋势调查机制的
方式看来并非海外公务员所采用的最佳薪酬调查方式。香港政府所用的调查方式沒有
以类似的职位作比较，也沒有具体控制在职雇员在教育程度及工作经验上的差异等因
素，很可能是为了要维护公务员的薪酬水平。如果我对薪酬趋势调查的理解是正确的
话，作为改革过程的一部分，该调查机制应予进一步检讨。

附加建议

如果香港特别行政区政府要推行上述的公务员体制改革方案，评核这些方案的有效
性是适宜的，而且应由外间的独立机构进行。虽然这种评核需要大量金钱(估计为每
年1,000万港币)，但却能推动公务员体制改革的目标。严谨的评核制度会加强公务员
的问责性，而且提高公务员体制改革对各方(包括立法会、雇员、其代表及高级公务
员)的透明度。独立的评核者可向一个咨询组织汇报，而该咨询组织可由有利益关系
的各方及其他人士组成，以建立各方法改革目标及其成果的信心。